人口老龄化背景下城市养老机构区位分布与现状研究*——以南京市为例

仇 薇，范钰霄，金宇澜，朱 禧，李 雯

（江苏第二师范学院，江苏 南京 211222）

1 南京市人口老龄化现状与养老机构概况

自从2000年进入老龄化社会后，我国老龄化程度持续加深[1]。在2010年第六次全国人口普查时，南京市65岁以上人口高达73．5万人；2016年人口变动抽样调查时，南京市65岁以上老年人口增至90．76万人。从2010年至2016年，南京市65岁以上老年人口平均每年增加约2．88万人，人口老龄化程度较严重。2010年，南京市所辖各区老龄化系数均高于7%，人口年龄结构为成年型的地区已经基本消失，各辖区均出现了人口老龄化问题，但老龄化程度及发展速度在各辖区之间差异较大；到2016年，南京市老龄化水平进一步发展，老龄化系数较2010年上升1．79%，其增长速度是前10年的5．14倍。《江苏省2017老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示，截至2017年末，南京市60岁及以上老年人口数量高达141．89万，占总人口的比例为20．85%，而65岁及以上户籍老年人口占总人口的14．07%，这些均标志着南京市已进入“深度老龄社会”。

根据《南京市2019年国民经济和社会发展统计公报》，2019年末南京市11个区各类养老机构总和为295家，养老总床位数为6．76万张，每千名老人拥有床位数仅42．1张。在独生子女普遍化的养老压力下，养老需求日益增长，不同地域养老机构供需失衡，这与养老机构的选址、环境、运营、管理等多种要素息息相关。本研究着眼于城市养老机构的区位分布与现状，旨在了解南京市养老机构选址及周边环境改造问题，并进一步分析其运营管理现状。

2 人口老龄化背景下南京市养老机构的区位分布

2.1 养老机构的数量分布

《南京市2019年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示，截至2019年，南京市主城区共有各类养老服务机构124家，其中，玄武区9家，占比7．26%；秦淮区31家，占比25．00%；建邺区17家，占比13．71%；鼓楼区30家，占比24．19%；栖霞区19家，占比15．32%；雨花台区18家，占比14．52%。各城区养老机构数量分布分异特征明显，其中，秦淮区与鼓楼区两大城区养老机构数量占比接近一半，而玄武区、建邺区占比较小。据南京市卫生健康委员会的统计数据，截至2018年末，南京市户籍人口总数为696．94万，其中60岁及以上户籍老年人口为146．81万，占比21．07%；65岁及以上户籍老年人口为99．65万，占比14．30%。就各区而言，秦淮区60岁以上户籍老年人口占比最高，达29．09%；其次为鼓楼区，占比25．10%；建邺区占比最低，仅18．86%。从数据可以看出，南京市老城区较外围城区老龄化程度更高，对养老机构的需求量更大[2]，呈现出养老机构在秦淮区、鼓楼区为适配人口养老需求而集聚分布的特征。而玄武区养老机构分布的数量与之需求有着较大的差距，说明该区养老产业前景广阔，发展空间较大。南京市各城区养老机构数量分布及60岁以上户籍老年人口占比情况见图1。

图1 南京市各城区养老机构数量分布及60岁以上户籍老年人口占比情况

2.2 不同性质养老机构的区位分布

南京市养老机构的数量分布具有一定的区域差异性（见图2），本文具体从养老机构的运营性质、评级、床位数3个方面分析探讨。

图2 研究区养老机构区位分布差异

从运营性质来看，南京市的养老机构包括公办公营、公办民营、民办民营等类型[3]。不同性质的养老机构享有不同的权利和义务，适应不同的标准和政府补贴，其中，公办公营养老机构数量较少，分布较为分散且相对均匀，分别为浦口区南京市点将台社会福利院、江宁区南京市祖堂山社会福利院、鼓楼区社会福利院、雨花台区社会福利院及建邺区社会福利院；公办民营养老机构集中于秦淮区、鼓楼区，数量较少，分布较为均匀；在研究区内，敬老院周围同性质的养老机构分布较少，可见其社会养老职能作用发挥较广；研究区内分布数量最多、分布范围最广的是民办民营养老机构，与公办养老机构不同的是，它是社会资本或私人作为主体创办和进行市场化运营的养老机构，其分布的热点区域位于老城区及其边缘地带。在老龄化背景下，民办民营养老机构是作为营利性养老机构对原有少数公办养老机构的补充，同样也是社会发展与市场需求的体现。

依据《养老机构等级划分与评定》，养老机构依次可划分为5个等级，级别越高象征其在服务质量、人才队伍、管理制度、设施设备、环境等方面更加完善。研究区内的AAAAA级养老机构，例如位于栖霞区的企业型高端养老机构——欧葆庭（南京）养老服务有限公司，除了设施设备、运营管理、服务等方面的影响外，其所处的区位环境——栖霞山对其位置分布起了重要作用。老城区内分布着从A级至AAAA级的养老机构，不同等级的养老机构分布较为聚集，在较高等级的养老机构旁往往分布着低等级或未被评级的养老机构，有着一定的集聚效应与产业带动效应。在外围城区，各等级养老机构分布较为分散，呈现低等级养老机构小范围集聚，高等级养老机构独立分布、辐射范围内低等级养老机构较少的分布特征，等级越高的养老机构其职能辐射范围越广，机构分布越分散，而无评级的养老机构呈散点状分布，其服务范围主要为社区或街道。

养老机构床位数的空间差异与不同评级的养老机构区位分布相一致。在各区，床位数为0～250的养老机构分布最为集中，床位数为250～600的养老机构辐射范围大且分布较为分散，床位数为600以上的养老机构则呈零星分布的态势。

2.3 养老机构区位分布差异的影响因素

1）人口因素。我国人口结构老龄化趋势明显，生育率降低是造成城镇家庭小型化和核心化的重要原因。曾经的大家庭结构普遍转变为“4-2-1”结构，子女数量减少导致家庭成员的互动对象减少，以婚姻关系为基础的家庭数量逐渐上升，家庭小型化特征日益显著，养老压力与日俱增[4]。为满足现今社会客观压力下的养老需求，养老机构分布呈现出在中心城区集聚且向城郊快速发展的趋势。

2）交通通达度。交通通达度是影响养老机构分布的另一个重要因素，其重要性主要体现在两个方面，即便利的交通条件能够更好地方便长者入住及儿女探望；便利的交通可以节省时间成本，在有任何突发状况时能尽快就医以挽救生命。

3）政策支持。针对老龄化问题，中央到地方陆续出台土地供应优惠、房产税、营业税等税费优惠及床位建设补贴、运营补贴等多项扶持政策。2013年颁布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》再次明确了政府对养老事业的重视与扶持[5]。政府扶持力度大的地区其公办养老机构数量更多，在产业集聚效应带动下民营养老机构分布也更为密集。

4）周边环境。优良的环境条件对老年人的身心健康尤为重要，特别是空气、水、噪声等指标对于养老机构的选址、运营建设具有重要作用。

3 不同性质养老机构的现状研究

3.1 养老机构的性质

南京市城区的养老机构服务功能与定位各不相同。在受调查的6大城区的124所养老机构和此区域外2所大型AAAAA级养老机构中，公办公营占4．76%，公办民营占11．11%，民办民营占82．54%，敬老院仅占1．59%。

3.2 不同性质养老机构的现状对比

由于性质不同，南京市的养老机构在选址、收费标准、医疗条件等方面存在较大的差异。本研究以走访的9家机构为参考，通过对比4类养老机构，进一步探究不同性质养老机构的特征，对比情况见表1。

表1 不同性质的养老机构情况对比

1）公办公营。公办公营养老机构为公有制，由政府投资建设并经营管理[6]。公办公营养老机构有如下特点：多位于南京市区内，交通便捷，公共设施较完备，为老年人提供服务的能力较强；内部管理规范，护理人员一般为事业单位编制，受过统一的专业培训，相对而言流动性较低；政府资金补贴，属于社会福利机构范畴，收费相较于各类民营养老机构较低。多数公办公营养老机构响应“医养融合”政策，在初期选址时充分考虑医疗配套设施的分布趋势。

2）公办民营。公办民营养老机构为公有制，所有权与经营权分离，其特点为：多位于秦淮区，交通相对通达；引入民间市场化运作机制和管理模式，为非营利性养老机构；入住价格及入住条件广泛体现出机构的福利性与公益性；床位数适中且入住率较高。

3）民办民营。民办民营养老机构具有企业性质。一方面，民办民营养老机构的前期投入相对较大，成本较高且回收周期较长；机构的顺利运行面临多方面风险，少数能够实现稳定盈利。该类养老机构面临着来自公办养老机构的压力，其参与主体的营利性更加突出，更多地注重运营成本与风险[7]。另一方面，民办民营养老机构提供的服务模式多样化，服务对象广泛化，包括自理、介助和介护老年人及残疾人。与公办民营养老机构相比，民办民营养老机构的入住率适中，提供“半日制”或“全日制”形式的养老服务，可选择性和机动性较高。

4）敬老院。敬老院是公办的社会福利单位，其特点为由政府出资，多建立在交通与经济较不发达的地区，其收养的“五保”老人主要依靠集体供养，辅之以国家和社会必要的援助。敬老院能够较好地解决“公办养老院入住难”和“民营养老院住不起”等问题。

通过深度走访9家养老机构发现，民办民营养老机构的入住率相对较高，人们对于不同性质养老机构的选择与机构相对应的区域经济发达程度、交通便捷程度、入住人群和家庭经济状况息息相关。

4 城市养老机构的现存问题及可行性参考建议

4.1 选址

基于第五次、第六次街道老年人口普查数据，近10年南京市街道老龄化系数总体上呈现“跨越式”圈层蔓延扩散的空间分布特征，即中心和外围地区老龄化程度高，过渡地带老龄化程度较低[8]。养老机构的选址规划应以老年人口规模、空间分布特征以及未来走向为基础，避免建设过程中的空缺与重复，以促进资源的合理配置。本研究针对南京市的养老机构分布特征以及调研时发现的一些问题提出一些可行性建议。

4.1.1 机构周边交通

在调研中，50%位于南京市外围地区的养老机构周边以公路交通为主，其公共交通建设的有效性偏低，耗时长为主要缺陷，容易造成老年人养老生活的“与世隔绝”。而主城区内的养老机构周边多为轨道交通，地铁是较多老年人的出行首选，但机构与地铁站的距离为1 km及以上的居多。

周边交通是养老机构选址的重要影响因素，以此为依据，本研究从3个角度提出建议。

1）南京市内的养老机构应布局于交通主干道周围，保证交通通达度。同时，要确保机构周围由交通运营产生的噪音、空气污染等不会对老年人的身心造成影响。

2）机构布局应注重周边人行道的修建。步行系统是连接老年人居住地功能空间与外界空间的纽带，是老年人散步的主要场所。多数老年人存在视力退化和方向感衰退等问题，故步行系统应简洁通畅，具有明显的指示与标识。

3）除步行外，老年人出行使用频率最高的是公共交通，选址时应重点考虑公交站与养老机构之间的空间距离，建议公交站点到养老机构的距离小于500 m，同时多站点、多线路的布置对于老年人出行来说更有优势。

4.1.2 机构周边配套设施

调研结果显示，70%的养老机构均配有完善的康复设施，其中30%的机构直接与医院合作，就地配置医疗与康复设施。但90%的养老机构在选址时未考虑到周边的休闲服务设施，其周边环境大多是景点、工业开发区等，较为嘈杂，对老年人的居住质量具有重要影响。

老年人同样需要充满活力的生活方式和对外交往的空间，因此养老机构的选址应满足以下两点。

1）机构与医疗设施的相对位置。考虑到老年人是突发性疾病的高发人群，为了提供便利的康复和救助服务，养老机构的选址应尽可能在医疗设施周边。建议养老机构距医疗点车程时间小于6 min黄金抢救时间（以心脏病为例）。

2）机构与休闲服务设施的相对位置。养老机构周边可规划布局休闲服务设施，为老年人提供发展爱好的室内外活动空间。

4.2 环境改造

养老机构应该重点关注老年人的居住体验感，其周边环境应满足各年龄段老年人的养老需求，可将养老机构建设在生活便利、环境良好的地域，使老年人得到精神慰藉，方便老年人康复保健以及及时就医。根据上述分析，可以从以下两个方面进行环境改造。

1）机构外部环境。主城区养老机构的外部环境具有双重性，其人文环境的活力与自然环境的静谧相交织。外围城区养老机构的外部环境同样具有矛盾性，其人文环境的匮乏性与自然环境的丰富性相结合[9]。因此建议主城区大力优化自然环境建设，发挥人文优势；外围城区积极构建人文环境，以自然品牌优势吸引投资，补给人文劣势。

2）机构内部环境。养老机构的外部环境对老年人的身心健康具有重要影响，其内部环境更是对老年人居住的适应性有着举足轻重的意义。在访谈过程中，超80%的被走访机构不认可自身内部配套设施存在闲置问题。但通过与机构内部的老年人对话，不难发现养老机构内部设备日常使用率仅20%左右，反映出的问题为：一是机构内部康复设施配置不合理，走访时发现，部分私营养老机构的康复设施摆放杂乱，导致其不能被有效利用；二是设施老旧，有待更新。此外，被淘汰的旧设备存在简单更新后新设备与旧接口不吻合，无法联动使用的现象。部分公办民营制老年公寓内部环境简陋，房间昏暗且伴有刺鼻气味，老人不愿外出走动，这与其不合理的内部配置关系密切。故养老机构内部环境建设应注重老年人生活的便利性，防止已入住的老年人发生意外伤害事故。同时，养老机构应为康复设备留出空间余量，方便护理，进而降低护理服务的人工成本。

4.3 运营与管理问题

1）质量管理与风险防控。近年来，政府发布了一系列针对养老项目的医疗设备配置标准说明，依据国家卫生健康委员会发布的《医疗机构基本标准（试行）》，国家从床位、科室设置、人员、设备等方面规定了养老机构需完善医养结合体系，进一步推进了养老机构的标准化管理，同时推出了“养老机构意外伤害责任保险”。但在走访调查中，部分机构管理人员反映该保险仍有不足，主要是在意外医疗的界定方面与家属方有较大的认知差异，并且少数机构对于这类保险的购买方式和购买渠道认知不足，所获相关信息与官方信息的误差较大。

2）运营与财务管理。根据养老机构的性质，将其资金来源分为政府补助、社会捐赠和个人筹款3类。经调研，80%的养老机构总体经营情况可观，其中60%的民营制养老机构可盈利，但同时20%的养老机构常年亏损，主要是公办性质和社会组织性质的养老机构。养老机构亏损的主要原因包括资金紧张、专业护理人员短缺等。表2为走访的养老机构的经营情况。

表2 走访的养老机构经营情况

3）社会捐助管理。60%的养老机构接受过社会捐助，主要有生活用品、食物、资金等。访谈中，机构管理人员提出希望社会企业能够提供公益捐赠，尽可能与机构需求对接，捐献养老方面的急需物品，而不是企业产品。

综上，我国养老机构运营与管理的关键在于建设运营成本和服务质量的权衡，这将影响老年人的养老体验感。针对以上问题，提出以下改进建议。

一是在经营理念方面，养老机构需把握其公益性特征，考虑长期的回报而非短期的暴利；在尽可能完备的市场调研基础上，明确机构的发展定位；完善养老机构的入住评估工作，入住对象要与机构发展定位相匹配[10]；提供专业化的照顾但不以医院自居，做到老年人是住养而非治病，照护人员是亲人而非医护。

二是在运营成本方面，养老机构需注重规模效益，机构规模不宜过小，至少100张床位；注意人员配比的合理性，可适当参考日本的弹性工作制；注意设备配置的合理性，其中维护日常设备、引进节能型产品尤为重要。

三是在规避风险方面，机构应在硬件设施上多采用防滑、无障碍设计，应明确职责，规范服务过程，注重文本记录等。若老年人发生意外要及时救助并依法进行取证工作。

5 结论与讨论

本研究着眼于探究南京市城区不同性质养老机构的区位分布与现状差异，研究结果总结如下。

1）在区位分布方面，南京市养老机构的分布与区域内老年人数量相关，秦淮区与鼓楼区养老机构分布数量近乎占六大主城区的一半，而玄武区、建邺区分布较少；南京市区养老服务机构以民办民营为主，其分布热点区位于老城区及其周围；等级越高的养老机构其职能辐射范围越广，分布越分散，而无评级的养老机构呈散点状分布，其服务范围主要是社区或街道；南京市养老机构的床位数量及类型空间分布不均，主城区供不应求而郊区空置赋闲状况较多。

2）在现状差异方面，不同性质的养老机构在选址、收费标准、医疗条件上差异较大，公办公营的养老机构提供的床位量最多，民办民营养老机构的入住率相对较高，部分民办民营养老机构医养结合条件有限。

为了缓解当前的养老压力，引导养老产业均衡发展，针对南京市养老服务机构仍存在的区位等问题，提出如下建议。

1）优化养老机构选址。在南京市主城区，养老机构应协同政府规划发掘现有特色并构建养老品牌；在南京市外围城区，新建或扩大养老机构以转移主城区的养老压力，利用其自然优势，发展度假型老年社区。

2）聚焦机构的内外部环境改造。开发外部环境，集自然与人文发展于一体，探寻舒适的养老生活；及时更新内部设备，发挥设施间的联动优势。

3）完善机构运营与人员管理。养老机构应配合国家政策实施进行标准化运营；招收专业人才，适度提高薪资，引进新型工作制度。