徽风徽韵入法规

文/王玮 胡梦玲

供图/图虫创意

黄山市人大常委会通过出台三部地方性法规，保护徽州古城、徽州古建筑、徽州文书这三张独具特色的黄山市历史文化名片。

黄山市是徽商故里和徽州文化的发祥地。历史上，徽州演绎了“无徽不成镇”的传奇，徽州古城、徽州古建筑、徽州文书也成为独具特色的黄山市历史文化名片。近年来，黄山市人大及其常委会紧扣高质量立法要求，把历史文化保护作为立法优先选项，积极探索，突出特色，在这三个领域着力做好立法文章，让徽风徽韵在依法保护中得到更好传承。

徽州古城焕发新生机

徽州古城位于黄山市歙县徽城镇，是中国四大古城之一，名胜众多，历史悠久。这里随处可见古城、古街、古巷、古建筑等历史文化遗产，让人感觉历史就在身边，从来不曾远去。但随着城市的发展，这些历史文化遗产也不可避免地面临着保护和利用的难题。“保护好、传承好、利用好城市历史文化遗产”已经成为共识，全社会对此呼声日强。在古城生活了50 多年的凌先生说，长期以来，古城文物古迹的人为破坏现象时有发生，令人担忧，“我们期盼着立法保护，让宝贵的历史财富更好地造福子孙后代！”

古城保护刻不容缓。徽州古城内拥有各级文物保护单位80处、历史建筑83 处、成片的历史文化保护街区3处，如何才能更好地保护、利用它们？立法无疑是最有力、有效的保护方式之一。黄山市人大常委会遂将《歙县徽州古城保护条例》立法项目提上议事日程，成立立法起草小组，全力推进落实。2016 年8 月，市六届人大常委会第二十六次会议审议通过《歙县徽州古城保护条例》；同年9月，安徽省十二届人大常委会第三十三次会议审查批准该条例。这是黄山市被赋予地方立法权之后制定的首部地方性法规，填补了中国四大古城中唯独徽州古城没有立法的空白。

该条例确立了“在保护中发展，在发展中保护”的思路，重点从“保什么”“怎么保”“怎么用”3 个方面进行了规定。明确“保什么”。条例规定，徽州古城保护范围为徽州府城、古县城、渔梁区域，分为核心保护区、建设控制区、风貌协调区和环境协调区4 个区域，保护要求各有差异。对核心保护区的规定是最严的，建设控制区、风貌协调区和环境协调区也都有相应的保护要求。

明确“怎么保”。条例提出，对徽州古城保护范围内的历史建筑、古树名木等建立档案，实行挂牌保护，不得擅自拆除；核心保护区内，除必要的基础设施和公共服务设施外，不得进行新建、扩建活动。条例还规定了徽州古城保护范围内禁止、限制的活动。

明确“怎么用”。历史建筑可以开放吗？条例鼓励历史建筑的所有权人或者使用权人将历史建筑对公众开放，开展以旅游业、文化产业和传统手工业为主的经营活动，不过，要遵循“先保护后利用”的原则。

据了解，条例从立法程序启动到颁布实施，是黄山市积极推进科学立法、民主立法、依法立法的过程，经过反复论证、数易其稿、不断完善。据统计，期间共召开座谈会、征求意见会等40余次，起草小组对条例草案文本进行了9 次大修改、50 余次小修改。安徽省工艺美术大师、非遗徽州剪纸传承人吴笑梅等在征求意见座谈会上提出的古城范围界定、管理机构设置等建议，都被吸纳到条例中，解决了保护范围、管理责任主体不明确等问题。特别是在市六届人大常委会第二十六次会议分组审议时，与会人员提出38 条审议意见，有27 条被采纳。

歙县徽城镇社区干部方如根、张雅芝等人高兴地说，条例中的许多规定，让人一目了然，易理解、易掌握、易遵守，更便于社区干部宣传、实施条例。

徽州古建筑有了“护身符”

徽州古建筑在我国建筑史上独树一帜，具有较高的历史、艺术、科学价值，是珍贵的历史文化遗产。第三次全国文物普查统计，黄山市共有不可移动文物8032处。未列入文物保护单位的徽州古建筑怎么保护？古建筑构件流失严重问题怎么解决？2017年，在总结《歙县徽州古城保护条例》立法经验的基础上，市人大常委会又紧紧围绕徽州古建筑保护利用中需要解决的问题，尤其是保护范围不明确、保护责任不落实、资金保障缺失等问题，制定了第二部历史文化保护地方性法规《黄山市徽州古建筑保护条例》。两年时间，两部历史文化保护法规先后出台，立法选项、立法效率和立法质量得到社会各界的高度认可。

明确界定古建筑范围。《黄山市徽州古建筑保护条例》明确规定，受保护的古建筑是建于1949年之前，具有历史、艺术、科学价值并列入保护名录的各类建筑物。因此，黄山市徽州古建筑实行名录管理，列入名录的建立档案、设立标志。同时，确定每年6 月的第二周为古建筑保护宣传活动周。条例保护的古建筑不仅仅是祠堂、民居、牌坊、寺庙，还有古水系、古码头、古道、古井、古坝等，建筑构件既包括斗拱、藻井、隔扇、匾额等木构件，也包括抱鼓石、吻兽、柱础这些基础石构建，以最大程度将古建筑内容纳入。

“点名”禁止行为。条例明确规定针对古建筑的禁止性行为，比如在古建筑保护范围内不得进行有损于建筑保护的工程建设或者爆破、钻探、挖掘等，特殊需要的要报批并制定保护方案。同时，危害和影响古建筑安全与景观的八大类行为也被“点名”禁止，包括拆构件、储放危险性物品、填埋古井、违法搭建等，在古道上挖石材、覆盖路面也不被允许。条例对于违规造成严重后果的，设置了处罚条款。

古建筑“做生意”营收的10%用于保养。在保持古建筑历史风貌以及原有结构的情况下，黄山市鼓励在古建筑内开办博物馆、图书馆、徽州民间艺术、非遗传习场所等公益性机构，也可以开办教育培训、文化创意、旅游景点、民宿客栈等文化产业。但是，古建筑被辟为经营场所的，应提取不低于10%的经营收入用于古建筑的维修、保养和安全管理，并接受所在县区文物主管部门的监督检查。

织密徽州文书“保护网”

徽州文书档案真实反映了封建社会后期徽州的社会实态，不仅是研究徽州社会历史的重要依据，也是研究中国传统社会历史不可或缺的资料，是珍贵的历史文化遗产。徽州文书档案因其不可再生性，具有重要的学术价值和保护价值。一直以来，社会各界都希望尽快进行徽州文书档案保护立法，让徽州文书档案保护有法可依。

人民群众期盼什么，立法就要跟进什么。黄山市人大常委会于2020年7 月启动《黄山市徽州文书档案保护条例》立法项目。时隔一年，2021年8 月26 日，市七届人大常委会第三十一次会议表决通过该条例，当年9 月29日，该条例获得省十三届人大常委会第二十九次会议批准通过。

《黄山市徽州文书档案保护条例》坚持“小切口”立法，让地方立法条款“少而精”。条例按照徽州文书档案收集、保护、管理、利用的思路，突出问题导向，采取不分章节的结构形式逐条规制，主要包括监管职责、捐赠寄存、重点保护目录、研究利用、法律责任等内容，共30条，充分体现了“小切口”立法的特点，聚焦所要解决的问题，具有针对性强、可操作性强的优势。

保护优先，明确徽州文书档案保护范围和管理体制。条例明确了“保护为主、合理利用”的基本原则，从立法上将徽州文书档案进行了界定。条例确立了分级管理模式，对市、县（区）档案主管部门、乡（镇）政府和街道办事处职责分别作出规定，同时明确相关部门的具体职责。这种制度设计，有利于及时发现问题、处理问题，在实际管理过程中效果明显。

突出重点，专门规定重点保护目录和共建共享措施。该条例首创重点保护目录制度，其中规定，要摸清徽州文书档案“家底”，统计散存在各级机构和民间的徽州文书档案，分门别类形成规范的文稿，从中筛选出对国家和社会具有重要价值的文书档案、记忆文献，建立重点保护目录，并向社会公布。

黄山市人大常委会以“小快灵”的立法形式，完成历史文化保护的立法“三部曲”，对于保护和传承徽州历史文化，推进新时代文旅融合高质量发展，具有十分重要的现实意义。三部条例虽然篇幅都不大，但是立法工作要求却丝毫不降低，确保每一部都成为管用好用的精品。从法规的实施效果来看，三部法规切口小、发力准、效果好，对完整保护徽州历史文化起到了积极的促进作用。