习近平法治思想中“司法”与“政法”之辨

高一飞

(广西大学 法学院，广西 南宁 540003)

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(以下简称《决议》)在总结中国共产党在中国特色社会主义新时代重大成就和历史经验时指出：“党领导深化以司法责任制为重点的司法体制改革，推进政法领域全面深化改革，加强对执法司法活动的监督制约，开展政法队伍教育整顿，依法纠正冤错案件，严厉惩治执法司法腐败，确保执法司法公正廉洁高效权威。”[1]《决议》将司法体制改革与政法领域改革并提，说明二者是具有不同内涵的概念，其差别来自于“政法”与“司法”的差别。只有理解“政法”与“司法”的关系，才能理解《决议》中司法体制改革与政法领域改革的内涵。本文将对习近平法治思想中“司法”与“政法”的含义进行辨析，为司法工作和政法工作、司法改革与政法改革提供理论参考。

一、习近平法治思想中“司法”的含义

对于“司法”一词在中国的来源和含义，学术界已经有过大量的研究。“司法”主要有三种解释：一是将司法等同于审判。[2]二是将司法解释为审判权和检察权。如张文显教授[3]237、王利明教授[4]6、徐静村教授[5]60、陈光中教授[6]都主张我国的司法机关为法院、检察院。三是认为司法包括公检法司与诉讼活动有关的工作在内[7]，是“具体应用法律处理案件的专门活动”。[8]549以上三种观点，我认为可以保留两种，一种是司法即审判的狭义司法观，另一种是司法即侦查、起诉、审判、执行等诉讼办案活动的广义司法观。理由如下：

第一，在特定情况下，可以将司法界定为审判，这符合国际惯例，国际文件中的司法一般指的是审判。《联合国关于检察官作用的准则》第10条要求“检察官的职责应与司法职能严格分开。”另外，审判具有不同于公安、检察、司法行政机关的独立、中立的裁判权这一根本特征。陈瑞华教授和孙笑侠教授通过分析司法的本质得出结论：司法就是审判。其理由：一是司法应当起到“判断”的作用[9]；二是司法应当具有裁判的效果。[2]司法权与行政权最大的区别在于司法权具有独立、中立的裁判权。检察机关是具有追诉职能的大控方，它所行使的不是司法裁判权。

第二，在一般情况下，将侦查、起诉、审判、执行都视为司法。这一理解也符合民众常识，是中国人心目中“司法”内涵的一般定位。“司”这个字在汉语中有执行的意思，将公检法司的执法司法都简称司法，用一个词概括了所有执行法律的“执法司法”或者“诉讼办案”活动，便于交流。

习近平总书记所谈的司法，也有广义与狭义之分，其中狭义的司法即审判，广义的司法则包括了所有诉讼办案行为即侦查、起诉、审判、执行。他指出，要“坚持公正司法，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”[10]145，“新闻媒体要加强对执法司法工作的监督”[11]75。这里的“司法案件”是包括“执法司法工作”的广义司法案件；“执法司法工作”中执法与司法并提，表明他认可狭义司法，即狭义的司法不包括“执法”。

习近平总书记针对狭义司法规律和广义司法规律作了不同的概括。从狭义司法规律来看，习近平总书记在2014年1月7日中央政法工作会议上明确指出：“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”[11]102这次讲话是对狭义司法权本质的高度概括总结，理由在于，他用了“判断权和裁决权”的提法，两个词之间用的是“和”而不是“或”，表明二者可以简称为裁判权。“裁判”是指在多方参与的活动中基于居中的立场对事物进行判断与裁决。张文显教授也看到了这一点，他说：“在某些特定语境中，习近平同志也把司法机关限定于审判机关。”[12]习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出：“法律本来应该具有定分止争的功能，司法审判本来应该具有终局性的作用，如果司法不公、人心不服，这些功能就难以实现。”[11]67在此，习近平总书记所说的“司法审判”属于汉语的同义重申用法，即“司法”就是审判。

从广义司法规律来看，习近平总书记在《深化司法体制改革》一文中指出：“完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求”[13]131-132。他将广义司法规律概括为十六个字，这是在深化司法体制改革的整体背景下讨论的、公检法司等广义司法机关都应当遵循的规律。

习近平总书记在不同场合提出的狭义司法规律和广义司法规律具有不同的指导意义。[14]根据狭义司法规律推进人民法院改革，需要以审判为中心，体现审判独立中立、控辩平衡，同时审判者要具备廉正品质和司法能力；根据广义司法规律推进司法改革，需要加强对所有政法单位的执法司法权的监督，让权力在阳光下运行，通过程序公正实现实体公正，广义司法规律十六个字简化来说就是“制约监督”。

习近平总书记没有专门论述只包括检察机关和法院的“中义”司法，原因在于：检察机关并没有超过狭义司法规律的特殊规律，将其与法院相提并论，容易造成检察机关与法院职能混同，不利于理解法院审判中立的独特性、维护以审判为中心的诉讼制度。

在学术界，也早有反对将检察权纳入司法范围的观点。他们也是通过分析司法的规律得出结论：狭义司法就是审判。其理由是：第一，司法需要起到“判断”的作用，即“司法权以判断为本质内容，是判断权。……司法权应由法官和人民陪审员行使”[9]。第二，司法具有裁判的效果。司法权对具有侵犯性和扩张性的国家权力实施中立的审查和控制。[2]司法权与行政权最大的区别在于司法权具有独立性与中立性等特征。司法权是作为第三方在两方的争讼中充当判断和裁决角色的权力，如公安机关刑事执法中对犯罪嫌疑人行使的权力就不是司法权。有的情况下虽然是第三方进行判断，如检察机关批准公安机关提出犯罪嫌疑人的批捕请求时，充当了第三者的角色，但检察机关与公安机关一样，是具有追诉职能的大控方，和公安机关是职能利益上的共同体，不是狭义的司法机关，行使的不是司法权。

龙宗智教授认为检察机关是司法机关的理由是其具有法律监督权。他认为检察机关的监督职能和监督活动更具有明显的“法制守护”的性质，我国的检察活动至少在法律形式上具有突出的“司法性”。[15]笔者认为这样的观点更是让词语作为区分概念和促进交流的工具作用无法发挥，因为监督权内容广泛，人大也具有执法监督权，公安机关的纪检监督机构也有内部的执法监督权，以“法制守护”的性质为理由将法律监督权归入狭义司法权，不仅没有说清理论上的根据，也无法界定狭义司法权的本质，无法与其他诉讼权力相区分，也与世界上关于司法含义和特征的通行理解相违背，因而检察机关法律监督权(包括诉讼监督权)也属于刑事执法权，不属于狭义司法所指的“裁判权”，但它属于广义司法权的内容。

另外，将检察机关与法院合称司法机关与国家体制不符。因为检察机关是“一府一委两院”中的独立权力类型，将其作为与法院相提并论的司法机关，容易产生法检合署、法检一体的误会。历史上将司法机关特指人民检察院、人民法院的做法有其时代的背景，现在应当与时俱进地改变这一做法。在今天强调检察机关是法律监督机关更能体现其宪法地位、中国特色和时代价值。党的十八届四中全会已提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”[16]170，目的就是为了强调审判机关不同于侦查、公诉机关的特点，让其在刑事诉讼中发挥最终检测和把关的作用，让人民法院具有不同于其他广义司法机关的权力中心、程序中心地位。我国《宪法》第134条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，我国任何一个年代的《中华人民共和国人民检察院组织法》也作出了与宪法相同的规定，至今为止，没有任何一部法律规定我国检察机关是“司法机关”，有的学者强调其具有“司法性质”，但实际上没有任何法律依据。强调检察机关具有与人民法院相似的司法性质，实际上反而降低了人民检察院的地位，因为人民检察院是可以监督人民法院的法律监督机关，这正是我国社会主义检察机关不同于西方国家检察机关的特色。

二、习近平法治思想中“政法”与“司法”的区别

“政法”是“政治法律”的简称。但“政法”还意味着“政治与法律相比，政治占统帅地位”[17]，说明了政治优先于法律的地位。

1949年9月27日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条规定，政务院设政治法律委员会。而将“政治法律”简称“政法”，首次出现在1949年9月22日董必武的报告中，该报告提到了“政法、财经、文教等委员会”[18]21。关于政法事务的含义，1949年10月21日，政务院政法委员会第一次会议召开时，主持会议的董必武说明政法委员会的任务包括民族、监察、立法、民政事务。[19]69但后来，民族、监察、立法、民政事务逐渐剥离，不再属于“政法”的范畴。新中国成立以来，“政法概念所指的事务始终未变的就是审判、检察、公安、国家安全和监狱”[20]。可见，政法工作是指公安、国安、检察、审判、司法行政机关(基于约定俗成的原因，我们在称“公检法司”时，在公安中包括了国安，一般不称为“公检法司安”)从事的政治法律工作。

当前，要理解政法一词，可以直接根据《中国共产党政法工作条例》(以下简称《条例》)的三个关键词——“政法工作”“党委政法委员会”“政法单位”来理解。《条例》第3条规定：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，是党领导政法单位依法履行专政职能、管理职能、服务职能的重要方式和途径”，“党委政法委员会是党委领导和管理政法工作的职能部门”，“政法单位是党领导下从事政法工作的专门力量，主要包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等单位”。这些规定表明：政法工作的内容是党对政法单位的领导职能以及政法单位自身的三大职能；政法工作的主体包括了党组织、政法单位。

从词义来看，“政法单位”是具有政治机关性质的法律机关。20世纪80年代，有人希望将“政法”变为“法政”的错误观念，对政法机关首先是政治机关提出了质疑。[17]我国的党代会报告和决定一般不使用“政法”一词。在《条例》出台之前，习近平总书记一般用“政法机关”来概括广义司法机关，他说：“政法机关要完成党和人民赋予的光荣使命，必须严格执法、公正司法”[21]717，“全国政法机关要继续深化司法体制改革”[22]。在《条例》首次使用“政法单位”之后不到一周的时间，习近平总书记也在他的讲话中开始使用“政法单位”一词。他说“政法系统要在更高起点上，推动改革取得新的突破性进展”，“各级党组织和领导干部要支持政法单位开展工作，支持司法机关依法独立公正行使职权。”[23]248-249联系上下文的背景，习近平总书记所说的“政法系统”包括了党委政法委员会和政法单位。

根据《条例》第5条，政法工作的任务包括了党组织和政法单位领导和直接从事的推进平安中国、法治中国建设，政法领域改革，队伍建设，智能化建设，执法司法工作，履行维护安全稳定主要职责，创造优良的社会治理环境等七个方面。习近平总书记把这一内容从目标管理的角度概括为六个“更”，即“让天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全、交通更顺畅、社会更和谐有序”[23]247，对政法工作和政法领域改革提出了更明确的要求。

综上所述，狭义的司法只包括审判职能；广义的司法包括政法单位侦查、检察、审判、执行职责。而政法职能则包括专政职能、管理职能、服务职能，这些职能又体现在政法工作七大具体任务之中。具体见表1。

表1 司法和政法范围之别

三、区分习近平法治思想中“司法”与“政法”的意义

深刻理解习近平法治思想中的“司法”与“政法”，对于全面准确领会习近平法治思想的精神、不断提高司法工作和政法工作的水平、全面推进司法改革和政法改革意义重大。

(一)有利于深刻理解政治和司法的关系

法律本质上是一种政治措施；法治与政治存在共生性，政治为法治提供依托和方向。[24]习近平总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[25]98这是习近平对政治与法治关系的深刻判断。习近平总书记对党和法治的关系进行过概括，他说：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。”[11]34“党大还是法大”这一命题的本质是对通过法定程序使党的主张成为国家意志的曲解，是对党要遵守自己领导制定的法律、党不能干预自己领导的司法机关独立办案的可能性进行质疑，人为制造党的主张和法律之间的对立。

在单位的性质上，政法单位首先是政治机关。各政法单位的领导人在他们的讲话中都曾经强调：“公安机关首先是政治机关”[26]、“检察机关首先是政治机关”[27]、“人民法院首先是政治机关”[28]、“司法行政机关首先是政治机关”[29]。以上判断的理由有三：一是我国中国共产党领导和社会主义国家的性质决定了我国所有的党政机关首先是中国共产党领导的、为人民服务的政治机关，习近平总书记指出：“中央和国家机关首先是政治机关”[30]。二是政法单位履行特殊的政治职能。政法单位是行使人民民主专政职能的机关，司法行政机关还是党的全面依法治国委员会的秘书机构。三是所有的政法单位都要绝对服从党的领导，另外还内设党组、团委、纪检、政治部等党组织、团组织和党的工作机构。当然，政法单位其次是法律机关，是将立法机关制定的法律付诸实践的法律实施机关，是执法司法机关。政法单位的三大职能都需要通过行使执法司法职能、进行与法律事务相关的管理、提供与法律相关的服务来实现。

(二)有利于合理界定司法的功能

司法与政法不分，导致了很多关于我国司法功能的误解，孙笑侠教授指出：“总有人……有意识地把司法问题变异成为政治问题。其实质在于把司法的功能加以泛化、滥用，司法功能沦落为司法的政治功能，即‘你和他讲法律，他和你讲政治’”[31]。最近丰霏教授看到了上述观点在论证过程中的问题，但他将产生的问题归结为“司法权是司法活动的基础，但司法权的功能不应视同于司法的功能。”“司法权的功能解读被捆绑在司法功能的理论和话语之上，这意味着司法权的独立概念也正面临着在概念与理论上意义褪色的风险。”[32]这一观点认为：要解决“司法的功能加以泛化、滥用”的问题，应当区分司法功能和司法权功能，司法功能是多元、多层的，而司法权功能是有限的。但这一观点在逻辑上很难成立，因为司法是一种行为，司法行为、司法职能与司法权力的内容应当是一致的，本身就应当没有区别才是正确的，所以司法功能应当与司法权功能是同义词。以上述两个概念的区分为方法来界定司法权功能的努力注定是难以成功的；二者也不具备概念区分的语言标识性。

其实，以上对司法功能的现状评价中，除了司法权确实存在他们所说的扩张问题外，还有一个重要的原因是在论证司法权时，无意中将司法职能和政法单位司法职能以外的其他职能捆绑在一起进行分析：即他们认为政法单位的全部职能就是司法职能。实际上，政法单位除了司法职能，还有党组(党委)对政法工作的内部领导职能、政治部的组织人事职能、纪检监督职能、司法机关的行政管理和对外服务职能，这些内容并非司法职能，但可以归属于政法单位的职能之中。只要区分政法与司法，前述学者所提的问题就迎刃而解了。

当然，《条例》对政法单位的职能概括也存在不周延的问题，主要是没有体现政法工作中的纠纷解决职能。我建议在《条例》“专政职能、管理职能、服务职能”之外，增加“诉讼职能”，因为民事诉讼、行政诉讼等职能是无法概括在以上三个职能中的。当然，如何将政法单位的各种具体工作进行职能上的类型化，这是需要另外研究的一个重要问题，我在此仅仅指出其明显存在的一个问题、一个需要补充的职能。

(三)有利于把握司法改革与政法改革的关系

司法改革和司法体制改革是党代会报告中提出的一个重要概念。有学者统计：自从中国共产党的十三大首次提出“司法机关”这个概念之后直到十八大(十四大除外)的党代会报告中，司法机关特指法院和检察院，“司法权”特指“审判权”和“检察权”。[33]司法改革也是指检察机关和人民法院的改革。

但是，这种情况在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中发生了变化，在这一文件中“进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”“健全社区矫正制度”“完善法律援助制度”[21]530等内容涉及公检法司的工作。党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到司法改革时要求“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”[16]168，这也是指的广义司法观下的司法改革。2017年7月10日，习近平总书记在党的十九大召开前最后一次全国司法体制改革推进会作出书面指示：“坚定不移推进司法体制改革……统筹推进公安改革、国家安全机关改革、司法行政改革”[34]，将司法改革确定为所有政法单位的执法司法改革。

2018年7月24日，党的十九大以后的首次全面深化司法体制改革推进会在深圳召开。这次会议首次提出了“政法领域改革”的概念。[35]2019年1月13日实施的《条例》第5条指出，政法工作的主要任务之一是“推动政法领域全面深化改革”，首次在党中央的文件中使用了“政法领域改革”一词。《条例》中还4次使用了“政法改革”一词。可见，政法领域改革可以简称为“政法改革”，学者也开始使用“政法改革”一词。[36]

2019年中央政法工作会议于1月15—16日在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话，提出“加快推进政法领域全面深化改革”，首次肯定了政法领域改革的提法。[23]2482019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议通过了《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，明确了政法领域100项新的改革任务，内容包括了司法改革和其他政法领域改革。

关于政法领域改革与司法改革的关系，黄文艺教授认为：司法改革是政法领域改革的一部分，“司法改革依然是政法改革的重头戏。”[36]这一论述准确把握了政法领域改革与司法改革的种属关系。

政法工作涉及立法、执法、司法、守法四大方面和公共服务工作，政法领域改革也是涉及法治各环节的全方位的改革。[37]从立法环节看，地级市以上的司法行政机关已行使部分行政立法起草权。从执法环节看，公安、国安、司法行政机关都承担行政执法、刑事执法职能，检察院行使四大检察执法职能。从司法环节看，人民法院行使审判权，承担狭义司法职能，其他政法单位承担诉讼办案的广义司法职能。从守法环节看，所有政法单位都有通过普法推动守法的职能。政法领域改革涉及所有政法单位、四大法治环节，当然，政法领域改革还包括党领导政法工作的改革。

四、结语

习近平法治思想中的重要话语都有一定的时代背景和特定内涵，理解其某一话语的含义，才能真正理解其包含的理念、思想、战略。司法与政法各有其内在含义，不能互相取代，强调司法、淡化政法，是对法律与政治关系的误解和曲解；强调政法、否认司法，是对司法规律的忽视和轻视。习近平总书记在不同的场合，分别恰当地使用政法和司法两个词、区分狭义司法和广义司法，表明了他对政法工作和司法工作的深刻认识。将来，我们还应当在发展和改革中进一步明确、完善政法工作和司法工作的具体内容；在规范性文件中更加适当、规范地使用这两个名词。

2019年以来，在作为政法领域改革重要部分的司法改革取得重大成就以后，我们制订了党对政法工作进行管理的专门党内法规，并提出推进政法领域全面深化改革，这是政法工作与时俱进的结果。准确、全面理解习近平法治思想中“司法”与“政法”的含义，将有利于中国司法改革和政法领域改革始终在党的领导下、在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下行稳致远、阔步前进。