县域农业发展与财政支农研究——基于河南省沈丘县春耕备耕的调查

●崔玉亮 王爱娟 张逸杰

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把解决好吃饭问题作为治国理政的头等大事，“藏粮于地、藏粮于技”战略不断深化，农业现代化进程加快推进， 粮食综合生产能力稳步提升。 2022 年《中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称 “中央一号文件”）重点提出今年“三农”工作的首要任务是 “全力抓好粮食生产和重要农产品的供给”，只有稳住国内粮食等重要农产品生产供给这个基本盘，才能有效保障国家粮食战略安全。 当前全球疫情仍在持续蔓延， 对全球经济、生产活动的影响持续加重，为应对疫情及经济下行挑战， 稳定宏观经济大盘，推动我国经济高质量发展，贯彻落实 “全力抓好粮食生产和重要农产品的供给” 这个任务的重要性进一步凸显。 因此， 为有效落实粮食安全责任， 把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，加快做好春耕备耕工作，保障粮食生产安全至关重要。

一、沈丘县春耕备耕开展情况

河南省沈丘县位处豫东平原，是全国粮食生产百强县， 全县总人口为129.3 万人， 县域总面积 1080 平方公里，577 个行政村，有112 万亩永久性耕地，粮食作物以小麦、玉米为主，小麦常年种植面积有102 万亩。

（一）组织保障情况

为做好春耕备耕工作， 沈丘县政府成立了春耕备耕工作领导小组, 提早安排部署落实春耕备耕事宜，确保从备耕开始做到有序、高质量、高标准完成各个阶段的生产任务。 财政局、农业农村局、水利局、气象局等单位组织人员对春耕备耕工作精心安排部署，财税部门积极行动，及时下达补助资金、安排政策补贴、落实税费优惠、创新帮扶模式，为春季农业生产送上 “大礼包”， 确保2022 年春耕备耕工作有序开展。

（二）春耕备耕农资储备及配套工程和农技服务情况

1、落实支农信贷资金，保障春耕农资储备。 为支持春耕备耕农资储备，沈丘县充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应， 由县财政拨付1300 万元风险补偿金， 开展与河南省农信担保公司、邮储银行河南分行三位一体“政银担”合作，邮储银行沈丘支行充分发挥“金融放大器”的中介功能，按照政策与县政府协议1：20 的资金比例放贷，有效撬动银行资金向农业农村领域的聚集投放。2022 年第一季度发放涉农贷款13213.6 万元，支持春耕备耕。 其中，种植行业4184.6 万元， 养殖行业3011.9万元，农机农资行业1705.4 万元，粮食收购行业2675.7 万元， 其他涉农行业1636 万元。

由于支农信贷资金落实到位， 着力解决了春耕期间农资储备资金需求问题。全县12 个农业技术推广区域站、165 个庄稼医院、200 多个生活资料供应网点，充足完成化肥、农药、种子等物资储备，而且品牌质量好、价格稳定。 其中，化肥储量约25 万吨，农药储备 110 吨， 种子储备 1200 吨， 农膜储备 2.5 吨（见表 1）。

表1 沈丘县农业生产资料情况

2、高标准农田建设进程有效推进。 高标准农田建设作为“藏粮于地、藏粮于技”战略的根本之策，是巩固提高粮食生产能力和保障粮食安全的重要举措。 在高标准农田建设上，沈丘县坚持旱涝兼治、统筹考虑、合理布局，打破行政区、项目区界限，实现农田水利排灌系统贯通，高质量推进年度建设任务，高标准农田做到了建一块成一块，增强了农业防灾、抗灾、减灾能力。 至2021 年底，沈丘县财政累计投放10.5 亿元资金，建成高标准农田81.2 万亩。 高标准农田建设实现了沟渠成网、林田相间，现代化装备成为新农具，物联网终端实时监测水肥虫情，农技人员根据需要精准配方， 通过云智能物联网水肥一体系统进行田间管理， 这种优势尤其是在严重气象灾害年份更加凸显。

3、农技服务及土地利用向集约化发展。 全县先后组织召开春耕备耕生产培训会和优质花生种子及优质小麦产业订单发展工作培训会议， 全面安排部署春耕生产。组织农技人员开展技术下乡、服务上门行动，推广“小麦一喷三防”、“槐山药”、蔬菜大棚种植等新技术模式，推进绿色高产高效农业发展。2022年2 月以来，为确保粮食生产安全，先后组织120 余名农技人员深入田间地头，开展小麦苗情、病虫情、墒情和灾情监测，掌握小麦生长现状，为制定小麦田管技术方案提供了科学依据。在确保种子安全上，沈丘县财政局落实转移支农资金384 万元， 支持购买优质花生种子，规划种植花生面积6600 亩。 从调查中发现，沈丘县春耕春种土地利用正在发生变化，土地流转为加快发展现代农业提供了条件。 春耕备耕从零星散户向规模户集约发展，家庭农场、果蔬种植专业合作社通过土地流转，扩大大棚种植面积，实现集中连片租赁土地种植瓜果蔬菜。

（三）春耕农业机械化装备全部到位

沈丘县财政局积极落实农机财政补贴政策，2022 年拨付上年农民购买农机补贴款1600 万元，大大提升了农业机械现代化装备水平。 现有大中小型拖拉机保有量14532 台， 谷物联合收割机保有量3468 台，旋耕机保有量4930 台，播种机保有量5741 台，植保机械保有量2863 台，水泵保有量15974 台，农业机械化水平显著提高，基本保证农业春耕备耕生产服务。 目前，沈丘县小麦种管收机械化水平达到99%， 玉米综合机械化水平达到94%。

此外， 沈丘县多措并进扎实开展农机春耕备耕服务。 首先，做好农机农具检修服务，确保“机不误时”。 不断发挥基层农机合作社、农机推广服务站和农机大户的作用，动员农机生产、销售企业扩大售后服务力量，积极提供集中检修和保养服务；在农机管理部门的积极组织下， 农机专业技术人员进村入户指导农机手现场对农机农具进行检修和调试保养，以确保农机具性能稳定、状态良好地投入春耕之中。其次，确保农机物资供给服务到位。及时与农机经销商对接， 以确保春耕备耕期间各类农机具及零配件等农机物资的供应。再次，做好农机订单作业牵线搭桥服务。大力支持各类农机服务组织、专业合作社开展跨区机耕、机插、油菜机收等作业，引导供需双方签订作业合同，提高农机作业效率，确保作业质量，为全面开展农机春耕生产打下坚实基础。最后，宣传好农机购置补贴政策。充分利用手机、电视、报刊、政府门户网等各类媒体终端，采用出动宣传车辆、发放宣传手册、 制作广告标语、 张贴农机购置补贴流程图、发送手机短信等多种办法，将农机购置补贴新政策的内容及流程宣传到村、到户，让广大农民全盘了解补贴政策。

（四）水利工程基础设施基本完善

沈丘县地处淮河流域， 境内河流均属于淮河流域沙颍河水系。 全县水系发达，渠系纵横交错，流域面积在200km2以上的骨干河道有沙颍河、汾泉河、新蔡河、泥河4 条；介于50km2和200km2的河道（沟道）有 9 条；另有 11 条 50km2以下的河道（沟道），均为平原区河道。 有大型灌区1 处，为沙河槐店灌区；中型灌区2 处，分别是河泉北灌区、泉南灌区；有44 条骨干渠系，多达3500 处坑塘。 县域内沙颍河、汾泉河及其主要支流等24 条河道（沟道），均属于淮河流域沙颍河水系，确保全县农田春耕生产旱能浇涝可排。

（五）惠农支农政策力度逐步加大

沈丘县认真落实中央、省、市农村工作会议和中央一号文件精神， 扎实做好各项惠农政策的落实工作，投入资金19120.11 万元，用于耕地地力补贴、种粮一次性补贴、农村人居环境整治、农村厕所改造、农田建设、 农业生产水利发展、 农业资源及生态保护、 农机购置补贴等。 其中， 耕地地力保护资金10044.35 万元，一次性补贴资金1827 万元，惠及农户238422 户，有力地改善了农村生产生活环境，提升了群众的幸福指数。 主动向上级财政部门争取支农惠农资金，2021 年11 月沈丘县财政局与县农业农村局共同申报化肥减量增效等9 个项目， 这些项目将会在2022 年批复下达，资金的投入使用将会缓解全县农业资金不足的现状， 且可以进一步改善农业和农村生产生活条件，有力支持农村经济发展。 同时，为了创新帮扶模式，财税部门组建“春耕备耕税收服务小分队”，深入农村落实落细各项利企惠农税费优惠政策，共为全县52 家农业种植专业合作社、农资、农机、粮食收购等涉农企业落实增值税、所得税和土地使用税等税种减免政策及农产品专用发票领用服务。

二、沈丘县春耕备耕面临的困难与问题

（一）种粮效益偏低影响农民从业积极性

因受疫情及交通管控和能源材料价格迅速增长的影响，而农业生产物资价格也随之大幅上涨，2022年全县农业生产物资储备小幅下降。 农民种地的成本增加，虽然当前粮食价格有所上涨，但是预期总体种粮收益会下降，导致部分农民种地积极性不高。 当前农村大多数青壮年选择外出务工， 造成农村有效劳动力严重不足， 大部分是老弱幼留守， 其生产能力、文化水平、科技素质相对偏低，为农业新品种、新技术的推广带来较大困难。 加之沈丘县仍有30.8 万亩中低产田，产量偏低，需要财政投资4.62 亿元改造成高标准农田以提高产出。

（二）现代农业科技推广需进一步提升

小麦田间管理仍然以传统方式为主，技术服务、培训、 农田管护跟不上需求。 沈丘县有12 个农业技术推广区域站，服务范围涉及全县22 个乡镇（办），其中每个区域站服务1—3 个乡镇，为保障区域站工作正常开展，需要经费180 万元。 为提升农技推广队伍素质能力，培育高素质农民队伍，为现代农业发展提供科技支撑， 需要农业科技培训资金支持200 万元。在种植结构上， 由于机械化的普及和劳动力的不足，农业产品的种植结构趋于简化。 除小麦、玉米、大豆外，其他传统农作物的种植面积规模相对较小，只是自家需要食用才种植，形成不了品牌效应。

（三）现代农业机械化水平有待提高

一是农户种植耕地规模小， 不利于大型高效农业机械的引进和应用。 家庭承包责任制依然是现阶段农村农业基本生产模式，种植相对分散，大型机械集中连片作业受限。 二是政策扶持力度不够，农民购机用机热情尚未得到有效激发。 虽然农户可以享受补贴购买农机具，但是面对技术性能好、作业稳健度高、生产效率高的大中型成套机具的高昂价格，农机具购置补贴资金显得微乎其微，难以发挥激励作用。小型农业机械及先进农业生产工具推广普及率低，主要原因是生产及推广应用环节缺少财政政策支持。 三是农业机械化服务落后于发展形势。 截至目前， 全县在市场行政监督管理部门注册登记的农机专业合作社有164 家。 受限于体制和观念等因素，沈丘县农机专业合作组织的发展仍然存在着不少问题与困难。 如财政补贴支持不足的问题比较突出，资本投入机制不够多样化， 金融部门缺乏专项扶持性贷款产品，财政部门没有专项配套资金，这一系列原因造成农机专业合作社资金筹措困难。 因此，虽然这些农机专业合作社发展数量多，但形成规模的却较少。

（四）农村水利系统升级改造相对滞后

通过多年的水利工程建设， 全县农村水利基础设施得到不断地完善和提高，改善了农业生产条件，为县域经济社会快速发展提供了有效保障。 但仍然存在一些短板及不足： 一是现存多数农村小型水利工程急需完善、配套、改造或续建，诸如机电灌站、除涝工程等急需完善配套和改造建设，灌溉设施分布不均、灌溉保证率不高。 部分农田基础设施严重老化，有些渠道污染堵塞严重，影响现代农业发展。 二是亟需资金新建一批现代化的农村水利工程以满足现代农业发展的需求。 全县新建的81.2 万亩高标准农田，其农田水利设施管护维修所需资金 （按照每亩20 元的标准），需管护资金1624 万元。 目前，沈丘农业技术服务、培训及田管需要资金2004 万元，现有资金529 万元（其中省财政下达农田水利设施排查整改奖补资金179 万元，县财政筹措350 万元），还需资金1475 万元（见表 1）。

（五）财政支农资金保障不足

受地方财力收入限制，无法及时保障“三农”资金支出。 一是农、林、水三项投入的规模偏小，结构不合理。 从社会整体资金流量来看，资金总体额度比较小，使得农、林、水三项的支出规模占整个财政支出的比重偏低。 农业财政支出用在农、林、水三项事务性的较多，而在建设上的较少，使得建设性的支出比例结构不合理， 影响高标准农田建设和水利设施建设。 二是受财政收入影响，存在相对滞后性的支农资金管理及效益较低的支农资金运行。 受传统计划经济体制的影响， 对现有支农资金的管理仍以部门为主，导致各项财政支农资金分散于多个管理部门。 而各部门对政策的理解、 执行和资金使用要求各不相同，如发改委、科技、财政和农口各部门之间，甚至各部门内部机构之间， 在分配管理财政支农资金上没有形成有效的协调机制，基本上是各自为政，必然会造成支农资金的使用分散和投入交叉重复现象，导致有限的资金无法形成合力。

三、加快支持现代农业高质量发展的政策建议

农业是安天下、稳民心的战略产业，具有“压舱石”和“稳定器”的作用。 抓好春耕备耕工作，是推动农业高质量发展、扛稳粮食安全的现实选择，也为乡村振兴开新局提供坚实的基础。

（一）健全农民从事农业生产的收益保障机制

为了提高农民从事农业生产的收益， 需要从提高农产收入和降低生产成本两方面采取相应措施。在提高农产收入上， 政府需要在市场经济的环境下稳定粮食收购价，以免“粮贱伤农”；在降低生产成本上，主要采用政府补贴手段。 由于农资价格上涨直接提高了农民的种粮成本， 对农民种粮收益会造成比较大的负面影响，进而会损伤农民的种粮积极性，为此， 建议中央财政加大对种粮农民补贴资金的力度以降低种粮成本。 推进粮食作物完全成本保险和种植收入保险覆盖主产省产粮大县， 以提升种粮农民的抗风险能力。

为了让补贴真正用在种粮农民身上，应使补贴显性化，确保补贴与直接生产者挂钩，建立制度化技术补贴政策，用于统防统治、深耕深松、土地保护等方面。 在做好春耕备耕服务上，加强对种子、肥料、农药等农资供需监测，推进放心农资下乡进村，加强产销对接和余缺调剂，努力保证春播农资供应充足、价格稳定，满足春耕生产需求。 组织相关部门开展春季农资打假专项治理行动，净化农资市场，保护农民利益。

（二）建立更加适应资源环境约束的农业生产体系

中央一号文件提出农业深度节水控水， 提升用水效率。 要尽快改变当前过度超采地下水情况，杜绝无序旱改水行为，促进湿地保护。 一方面，逐步建立适水种植制度，尽可能实施雨养农业，以低耗水作物替代高耗水作物；另一方面，采用浅晒浅湿、智能灌溉等节水技术，改善土壤物理化学特性，或通过覆膜和秸秆覆盖减少地面蒸发， 从而减少株间土壤的耗水量。 合理轮作改变以单一作物为主的重茬、迎茬种植，发展小麦与棉花或油菜套种，玉米、大豆与薯类、饲草、 杂粮杂豆等作物轮作的土地永续利用的耕作模式。 同时，在抓好春管春耕各项措施落实上，重点围绕关键技术，落实关键措施，推动春耕生产各项工作任务落地。 组织农技人员深入生产一线，点对点帮扶，运用各项信息化手段，及时发布春耕生产信息，开展技术指导服务，提高关键技术到位率。

（三）进一步稳定种粮面积，提高耕地质量

2022 年两会《政府工作报告》提出，大力抓好农业生产，促进乡村全面振兴，并对加强粮食等重要农产品稳产保供作出具体部署，因此，落实耕地保护建设成为应有之义。 通过“两要”——要数量和要质量，坚决落实耕地保护建设。一是要数量。划足划实永久基本农田，严格耕地保护责任，加强耕地用途管制，坚决制止耕地“非农化”。 同时，还要防止耕地“非粮化”。 二是要质量。 在粮食连续丰收的背后，是生态环境压力尚未根本缓解，部分耕地仍然存在基础设施薄弱、抗灾能力不强、耕地质量不高等问题，加快财政资金支持建设高标准农田。 除了面积数量有保障，建设质量也要有保证， 建立健全管护机制和提升手段；同时着重解决好耕地撂荒等问题，把粮食生产的责任压紧压实。

（四）依托重大技术创新，加快农业生产转型升级

沈丘县土、光、热资源充足，光、热、水、土资源远没有释放出应有的生产潜力，要依靠重大的技术创新并采取切实有效的农业技术措施促进增产。贯彻新发展理念，突出科技创新核心地位，围绕土地保护、智能灌溉等关键技术进行重大攻关，实行耕地水土流失治理、资源节约型种植等创新技术。整修农村坑塘、排灌沟渠，改善农业生产条件和农村人居环境。 新建和改造渠系建筑物、末级沟渠系清淤、渠道衬砌、新建排水泵站、新建和改造排涝配套建筑物等，打通农村水利“最后一公里”。 通过加大力度推广粮农选择新品种、使用新技术和农资农具新产品，进一步凸显高科技的引领支撑作用。一方面，要持续加大投入，不断提升创新效率，充分挖掘土地、种子、肥料等要素的增产潜力，促进减灾防灾稳产增产技术落地；另一方面，为破解“年轻人不想种地、老年人种不动地”的难题，可以通过土地托管、培育新型经营主体等路径，让土地有序流转起来，达到适度规模经营节本增收的效果。 积极组织引导社会化服务主体、 新型农业经营主体，开展病虫草统防统治， 积极推广自走式喷杆喷雾机、飞防无人机等先进大中型机械进行春管田间作业，实行错峰操作，控制田管操作人员数量，既减少因田管人员聚集带来的疫情传播风险， 又提高田管效率和效果。

（五）加大落实财政支农政策执行力度

充分发挥财政资金支农杠杆作用，支持现代农业发展。 一是在支农资金支出上，加大支农资金总量支出的同时通过积极调整财政支农结构，使财政支农资本支出结构与农业农村经济发展迫切需要资金的领域相匹配。二是加大对农民购买农用机械及农资的补贴力度。 目前，沈丘县农作物耕种收综合机械化率仍达不到上级要求，上级政府部门应加大对主要农作物生产全程机械化的资金支持，促进主要作物生产全程机械化的快速发展。 完善农机购置补贴政策，加大补贴力度，重点补贴农作物全程机械化，对技术关键性农机具增加补贴额度。三是增强对现代化农村合作社的政策扶持力度， 提升农业技术服务和农田管护水平。 建议财政部门每年拿出一定数额的专项扶持资金，重点扶持5—10 家农机专业合作社，资金主要用于新机具引进购买和推广、维修设备、完善信息化办公设备、基础设施建设及开展技术培训、市场信息服务等。 另外，对这些农业企业和合作社给予销售收入上的优惠和研发费用的加计扣除优惠，为农业农村发展注入新动力。 四是加快支持智慧型农业发展，利用物联网、大数据等新一代信息技术，搭建农业大数据服务平台，通过平台了解市场、监测预警，让更多农业企业分享大数据发展红利， 以提高农业产业竞争力。同时，为小微企业纾难解困，有效保障稳增长、稳市场主体和保就业，财政部门要加快贯彻落实国务院常务会议关于实施更大规模留抵退税政策的决定精神，压实主体责任，积极落实涉农小微企业留抵退税资金政策，及时保障退税“红包”落袋。