广州市三调城乡用地分类标准的研究与实践

张秀英,何华贵,卢智婷

（1.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

多年来，我国土地资源管理业务和城乡建设规划业务分别隶属不同部委，国土领域和规划领域采用不同的分类体系各自开展工作[1]。在日常土地管理和城乡规划工作中已经显现出架构不一致、侧重点不同、衔接困难、用地内涵有差异甚至统计数据相互矛盾等问题[2]。相关人员已经分别开展过2个分类体系的衔接研究和实验，但最终都因为上级指导部门不同，实际操作层面的全面实施难以落地，仅仅停留在研究或局部试验层面[3]。

2018年，自然资源部组建成立，统一管理山水林田湖海草等全民所有自然资源资产，部署一系列自然资源管理相关的重大工作，包括开展全国第三次国土调查和推进国土空间规划试点工作。国土调查业务和国土空间规划业务管理同隶属于自然资源部统一管理的体制改革创新举措，为困扰多年的用地分类标准统一提供了行政基础。根据国家自然资源调查“1+N”的顶层设计，三调作为“1”个底板的基础性调查，其成果将在“N”个专项调查中发挥关键性作用。无论是土地管理业务还是城乡建设规划业务，都以土地利用现状数据为基础和现状底板[4-5]。广州市紧跟全国三调和国土空间规划改革步伐，积极探索国土三调与国土空间规划衔接的技术方法，在广州市全域范围内完成了既符合国土调查分类标准也适用于国土空间规划分类体系的现状土地利用一张图成果，实现了国土领域和规划领域底图底数的统一。

1 现状用地分类体系分析

1.1 用地分类标准细粒度和侧重点不同

《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）采用大类、中类、小类三级体系，强调对城市内部用地结构和规模的严格管控，对城市内部建设用地分级与划定非常精细[6]，能满足城市精细化管理。但城市范围外粒度粗放，仅划分为城镇建设用地、村庄建设用地、水域、农林用地和其他非建设用地[7]。全域分类细粒度不一致。

《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）采用两个层次的分类体系[8]，一级类体现山水林田湖草的宏观归纳，二级类则全面且细致地体现了各类自然资源的微观配置，更能突显对自然资源和生态资源的关注、修复和保护。该标准主要用于土地出让、土地划拨、核发建设用地批准文件、土地调查等。国土三调在《土地利用现状分类》基础上出台了《第三次全国国土调查工作分类》（以下简称《国土分类》），采用末级类调查，确保地类图斑调查不重不漏全域覆盖[9-10]。较规划领域，土地利用现状分类在农用地的分类管理上尤其细致，对建设用地划分细粒度远未达到城市建设用地分类标准中小类界定的深度[11-12]。

1.2 用地现状数据更新机制和更新手段不同

国土调查更新机制健全，已经形成年度更新的机制，“内外内”的更新手段能保障数据的现势性和准确性。同时，每10 a实施一次大调查，2020年已完成第三次全国国土调查，全面掌握了详实的地类分布及利用状况。由于分类体系的差异，土地利用现状数据不能快速、直接地转换为规划编制人员熟悉的规划分类[13]，不利于规划业务直接使用。

在规划领域，各地尚未建立规划分类体系下的现状数据日常更新机制。当开展城市总体规划、详细规划、国土空间规划等规划编制业务需要现状底图底数时，在有限的时间内要完成内业变化的提取和判读、外业核实、数据建库等工作难度极大。因此，现状数据制作多以当地1:500、1:2 000地形图、地理国情数据或者高精度的航空影像图为基础，进行相应的转换，在没有外业调查核实的情况下，规划编制人员往往只能从各种审批管理数据中提取地块的规划或审批用途，直接认定为现状用地性质，忽略了审批用途和现状用途的差异与变化。在地块矢量图形边界和用地性质准确性不保证的情况下，详实的底图底数难以掌握。

2 “一调多用”的广州实践

2.1 成立国土调查和规划联合团队

随着自然资源部的组建和两统一职责的部署，在广州三调和广州市级国土空间规划同时推进的契机，广州三调在总体方案设计时成立了由国土调查团队和规划团队组成的联合技术专班，综合考虑专业需求，以及如何为国土空间规划试点提供高标准的现状一张图，满足国土调查需要的同时，适应从总体规划到详细规划不同深度的规划编制要求，实现“一调多用”。

2.2 形成广州标准

通过对现状用地分类体系的分析，结合国土调查、土地管理和国土空间用途管制以及生态保护修复思维关注点的需要，梳理层级关系、编码、定义、内涵的相同和差异，约定相同的语义重新进行定义，按最大公约数法则，优化、增加地类划分，按照国家对全国国土调查深度的要求，形成了广州分类新标准《广州市三调城乡用地分类》（以下简称规划分类）。

考虑分类体系的继承性和可读性，总体框架上广州分类新标准仍然沿用《城市用地分类与规划建设用地标准》的大中小三级划分体系和用地性质名称、编码，保留层级之间的归纳关系，完全新增或因细分而新增的用地类型则按字母加数字的分级规则重新编码。广州标准和广州三调实践调整和优化的内容主要包括：①非建设用地中农林用地、水域和其他非建设用地参考国土分类中农用地和未利用地的末级类细分；②居住用地根据用地的服务范围加以区分，新增加幼儿园用地、社区级服务设施用地和肉菜市场用地三类；③城镇和村庄范围内按照城市建设用地的小类细分；④全域图斑按照小类用地性质上图，满足城乡一体化快速发展的需要；⑤增加“单位名称”属性，辅助判断现状用途。

2.3 广州标准的衔接关系及典型案例

广州三调通过“内-外-业”的作业模式，形成国土分类数据库。首先内业勾绘图斑边界、预判用地性质，然后外业现场复核、举证，城镇村庄内部要求“逐图斑外业拍照核实”，最后内业整理建库。照片要求包括近景、远景和典型特征，根据外业拍摄照片在图斑属性字段中填写单位名称，以国土分类数据库为基础开展规划分类的细分和判定。广州技术专班综合多方专业意见，梳理出国土分类和规划分类的3种对应关系，分别为一对一、多对一和一对多。同时广州实践梳理完成了一套单位名称和单位类型对应国土分类和规划分类的对应关系表。可采用自动映射和人工参与相结合2种方式开展广州规划分类的成果建设。

2.3.1 一对一

当国土分类的末级类和规划分类的小类范围含义一致时，属于一对一的对应关系，可根据对应的映射关系通过程序自动转换，无需人工干预，如国土分类的广场用地（0810A）、水库水面（1103）分别唯一对应规划分类的广场用地（G3）和水库(E12)。

2.3.2 多对一

当多个国土分类的末级类同属于一个规划分类的小类时，属于多对一的对应关系。保持原有国土分类图斑的独立性，相邻图斑图形上不合并，用地性质直接转换为对应的规划分类（表1），农用地和未利用地大部分属于多对一的类型。多对一关系的图斑，可以根据对应的映射关系通过程序自动转换，无需人工干预。

表1 多对一关系举例

2.3.3 一对多

当国土分类的末级类对应包含多个规划分类的小类时，属于一对多的对应关系，表明规划分类更精细。在国土分类基础上，参考外业调查的单位名称进行人工判定，部分需进行图斑拆分，图斑分割后用地代码转换为对应的规划分类（表2）。一对多的类型主要为建设用地，对应关系没有规律，程序无法自动识别，需人工参与图斑分割及规划用地性质判定。在一对多类型中，广州实践根据用地单位名称和单位类型梳理了各种对应关系。

表2 一对多对应关系举例

如图1选中高亮显示图斑，现场单位名称左图为花都区狮岭镇敬老院，右图为灵山镇文化体育中心，国土分类均为科教文卫用地（08H2）。根据单位名称和实地调查的用途分析判断，敬老院对应规划分类用地性质应为社会福利设施用地（A6）；灵山镇文化体育中心位于城镇内部，周边主要为居住用地，因此有一种理解认为是作为周边住宅的附属用地，对应规划分类用途应为居住用地。在广州实践中，考虑到该文化体育中心为单独占地，对外服务范围不局限于小区或单位内部，服务范围较大，最后该图斑规划分类用途认定为体育场馆用地（A41）。

图1 国土分类科教文卫用地（08H2）对应不同规划分类

如图2，高亮选中图斑在国土分类为一个完整的工业用地（0601）图斑，根据外业拍摄照片单位名称，结合工厂实际用途对环境的污染程度，参考国土证、控规等各种资料，最后按照围墙等较明显的界线将图斑分割为两个，分别为一类工业用地（M1）和二类工业用地（M2）。

图2 规划分类中进一步细分为不同级别的工业用地

3 广州标准与国土空间用地用海分类的比较与分析

2019年11月广州市在通过国家检查的阶段性数据库基础上完成了广州标准的规划分类标准成果。按照部委对三调数据“边调查边应用”的原则，已分阶段为广州市级国土空间规划先行先试工作提供数据支撑服务。2020-12-10，自然资源部发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，《分类指南》建立了全国统一的国土空间用地用海分类，对原来分散于各部门的用地用海标准进行了统一整合，国家层面统一了用地用海分类标准，为加快构建国土空间开发保护新格局奠定了重要工作基础。按照《分类指南》要求，国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。对比广州三调分类新标准和国家《分类指南》，两者在一二级地类上完全衔接一致，但在三级类上存在小部分需进一步细化以及无对应等情况。如广州分类中小类“A51医院用地”，《分类指南》中三级类包括医院用地、基层医疗卫生设施用地2种。

4 结语

本文通过梳理国土调查和城乡规划建设2种体系之间的衔接关系，从两者的最小粒度出发，基于最大公约数法则研究制定了广州分类新标准。实践证明用地分类标准的衔接和整合完全可行，对现实中的用地单位和用地类型进行了案例汇总，建立了对应关系，具有实用性、可操作性和可借鉴性。广州三调建立了一个数据库，从图形和用地性质上实现了现状用地底图底板底数的一致性，具有一库多能、可按需提取的特点，能从数据库中快速分离出国土分类和规划分类两套标准的成果，利用国土调查手段完成了国土空间规划体系下的全域全要素全类型用地分类[14]。

对比国家《分类指南（试行）》，总结广州实践，对统一的国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类标准后续的完善和修订给出几点建议：①统一的用地分类标准可广泛收集不同专业的意见，整合不同行业标准中的可取之处，既满足高质量发展，也体现生态空间、自然资源宏观和微观的保护与管理[15]；②城（H）、镇（H12）、村（H14）作为城市不同发展区域的划定，可类比国土调查中的城镇村属性码表示，统一城市（201）、城镇（202）、村庄（203）的范围表达；③陆地和海域构成全域，陆地、海域的划分可参照国土调查中的描述说明表示，属性上加以区分。国土三调已基本完成，后三调时代根据统一的用地用海分类标准，创新年度更新机制，详实准确的调查成果可同时满足土地管理和城乡建设规划的业务需求，统筹城乡用地分类、统筹用地用海分类、统筹城镇村庄分类，统一自然资源要素管理，落实“两统一”职责，履行“两服务两支撑”的要求。