农村居民行政依赖与行为规避——生活垃圾治理为什么困难？

潘成红，张虎彪

（河海大学公共管理学院 环境与社会研究中心， 江苏 南京 211100）

2021 年中共中央国务院推出《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》，将农村生态环境提升到了新的历史高度，明确要求持续推进农村垃圾分类处理。随着农村地区生活方式的变化，生活垃圾数量不断增加，“垃圾围村”问题凸显，人居环境问题更具迫切性，直接影响到乡村振兴战略成果。在政府的导向与推动下，各地在农村地区接连开展生活垃圾治理，对农村生活垃圾进行分类收集处理，上级政府为这项措施提供资金及技术的支持。然而在大部分农村，治理措施始终浮于表面，难以在农村社会扎根生长。

20 世纪50 年代，日本工业化快速发展，随之带来的环境公害问题越发严重。20 世纪80 年代，基于解决琵琶湖开发与保护问题，以鸟越皓之等为代表的研究者，将居民的思维方式进行提炼，提出生活环境主义概念，这是一种用居民的智慧解决环境问题的方法。同时，《水与人的环境史》中也明确了“以居民作为出发点”的立场[1]，肯定了生活主体对于环境有着重要的影响性，主体如何看待环境问题、对于环境的态度以及主体的行动都会对环境产生巨大的影响[2]。

基于此，为了探究在农村地区治理政策何以难以扎根和持续推进，本研究以H 村为例，运用访谈法和观察法，围绕当前治理推进过程中居民在资金、模式和监管方式上的依赖性以及在面对这项政策时采取的行为策略进行研究，探究了居民的行政依赖与行为规避对于生活垃圾治理工作推进的影响。

1 案例及环境问题

笔者通过对H 村的实地调查，结合相关研究资料，对H 村的自然历史、垃圾污染和治理现状进行了介绍与分析。

1.1 H 村自然历史

H 村处于安徽省西部L 市，处于丘陵边缘地区，多山地，位于江淮分水岭上，自然河流自陶家河水库而来由南向北横穿H 村，村中大小水塘数量较多，河流和水塘是居民重要的生活及农业用水来源。有11 个村民组，626 户，户均耕地0.23 hm2，总人口2 235 人，农业生产是唯一的经济生产方式。居民对H 村的环境回忆到：“村里曾经是个山清水秀的乡村，村中水塘可直接作为生活用水源，大家常在水中洗菜洗衣；村中交通并不便利，但是绿荫环绕，环境优美”。

1.2 H 村垃圾污染现状

2010 年我国农村垃圾的产生量为42.78 亿t，2017 年为50.09 亿t。在农村垃圾数量逐年增多的大环境下，加之H 村交通和生活方式的变化、以及居民追求宽敞的生活环境、砍伐房屋周边的树木等多重影响下，使得村中环境发生巨大变化。首先，村中垃圾遍布，每户居民门前都堆有生活垃圾山，主要是废纸、塑料和瓜皮菜叶等居民的生活垃圾，采取就地焚烧或腐烂的处理方式，经雨水冲刷后进入土壤和水中。其次，河流等水域塑料等垃圾漂浮，水面浮有泡沫，水颜色呈黑色，肉眼可见水质较差，因此不再被作为生活用水源。

1.3 H 村垃圾治理现状

2019 年在乡级政府的要求下，农村环境治理被纳入当地扶贫工作中，H 村垃圾治理工作开启。在乡财政支持和村干部的带动下，在部分房屋的交接处，按照“可否回收”的标准设置垃圾收集处。要求居民定点分类投发垃圾，次日由专人进村回收并转运至乡级转运站，最后由转运站进行处理。面对突如其来的政策措施，居民并不知道该如何面对，“分类”难度、监管力量缺失，“阳奉阴违”的现象明显。

2021 年在全面实现乡村振兴的时代要求下，H 村继续深入推进处理机制。以政府为导向推进垃圾治理措施，在前2 年的治理基础上，居民的投放习惯有所改善，然而这项措施并没有取得实质性进展，2 年来居民习惯于政府的推动作用，政府层面也忽视居民思维方式对于政策推进的重要性，因而造成居民的被动配合与接受，治理措施的推进主要依靠政府推动。一些居民发现“享受”他人行为的甜头，导致偷排、偷倒现象频发，随着“回收处”的垃圾数量增长，设施邻避矛盾出现，更为政策的推进带来了阻碍。

2 居民主体行政依赖

当前农村的垃圾治理仍然表现出行政依赖性大、可操作性差以及效率低下的特点。H 村垃圾处理的资金来源、处理和监管措施等主要依靠行政推动。生活环境主义认为，生活者的主动性对于改善生态环境具有重要意义，居民作为生活垃圾治理措施的目标主体，实践过程中对于环境的态度处于被动状态，依靠行政推动环境治理，对政府过度依赖，导致内在创新能力弱，造成治理实践难以在农村地区真正推行[3]。

2.1 引资主动性弱

我国农村垃圾具有分散性特点，集中收集难度高，治理所需资金量大，且资金来源主要依靠政府投入[4]。此外，我国农村数量庞大，财政力量有限，从长远机制来看，如果一昧依赖政府的力量不去扩大资金来源，当财政拨付难以满足人力、物力需求时，治理政策便名存实亡[5]。村主任谈到：“设备购买、人员的工资这些都是乡里面出钱，没有其他资金投入。要是哪天不给钱了，那首先撂挑子的肯定是收垃圾的老头子，彼时也只能看着这项工作暂停了，村里面没钱。”在治理过程中没有合理利用村主体资源，不去吸收和发展村内人力和物力，不与农村生产方式衔接，从而难以发挥农村在垃圾治理上的内生性作用，使得垃圾治理难以取得突破性进展。

2.2 忽视农村生活立场

财政依赖性使村中资源难以聚合参与到垃圾治理中去，因此也很难从主体内部发展出一套适合农村的治理模式，复制城市的治理成果成为最便捷的方式。这种忽视农村生活立场的治理模式是不适宜的，反而带来新的问题。首先，降低生活者积极性。盲目复制城市分类标准，忽视农村生活的特殊性，会让居民感到不适应，降低居民的积极性[6]。就“分类投放”居民谈到：“随便倒的，分不出来。”对农村进行垃圾分类要求时，“可回收”“不可回收”的分类标准超出了农村生活经验的知识范围，居民在投放垃圾时难以判断。其次，忽视农村生活的特殊性，加大治理成本。农村生活生产方式具有一定的垃圾消解性[7]，可以吸收部分生活垃圾，“一刀切”的投放与收集要求，反而增加了人力和物力的投入。

当前垃圾治理的实践逻辑是上级政府主导、村干部“打前锋”，这种实践方式带来了模式依赖。一方面村级干部在实践过程中表现出对上级政府极强的依赖性，缺乏农村生活的理论视角，忽视了居民的主观感受。居民认为：“村干部他们又不懂，上面讲什么他们就干什么，不从我们老百姓角度考虑问题。”其次，我国基层工作人员大多缺乏垃圾分类治理的专业知识，忽视村干部乡村工作经验和农民生产生活方式，盲目复制城市治理成果，导致治理实践与农村生活之间出现缝隙[8]，反而带来农村生活垃圾治理的根源性生长困境。

2.3 缺乏生活者监督机制

垃圾治理是一项长远且浩大的工作，需要完善监管体系保证治理成效。建立村委-居民之间的联动机制，对于加强治理监管、提高治理成效具有重要意义。然而，在监管实践中，主要依靠村干部对于居民行为进行监管，缺乏生活者监督机制的建构[9]。

就“是否有人监督”居民谈到：“村干部会来检查，发现乱倒垃圾，要对我们处罚。”结合调查来看，村干部监督是当前实践中的主要监督模式，确实对居民行为起到了一定的约束性。但这种模式主要通过村干部下村巡视，用肉眼来监督居民的行为，存在明显的不足。村干部谈到：“靠我们确实管不过来，户数多但是我们人少，做不到时时刻刻都看着，等我们看到垃圾的时候，已经找不到是谁丢的。”首先，监督的延时性。巡视监督无法时刻进行，经常在破坏性行为发生后村干部才能发现，难以找到“谁是不守规矩者”。其次，监督的片面性。农村地区“住的散”，村干部“管不过来”，带来较为普遍的“阳奉阴违”现象[10]。

政府主导下的治理监督带来极大的行政依赖性，使居民认为依靠政府和村干部就能使生活垃圾治理走上正途，从而导致生活主体监督角色建构困难。居民表示：“除了村干部没人管这个，我们不可能还看着邻居不要乱丢，说不定我哪天做的不好，人家还来讲我，所以没人会干这个事情的。”生活者位于环境主动方的位置，生活者监督相比村干部监督更具时效性，但在治理实践过程中没有发挥出生活者监督的作用，这种单纯依靠村干部的监督机制难以带来垃圾治理的持续性成效。

3 居民主体内生动力困境

农村居民作为治理政策的目标群体对治理成效有着直接影响，生活者的参与性、对于环境的看法和垃圾收集设施的认知，都会影响居民的环境行为。从当前治理工作来看，生活者行为上的抵触与不配合、“搭便车”行为以及设施邻避性都会带来居民行为规避的问题，导致内生动力缺乏。

3.1 生活者积极性薄弱

生活者的实践活动得不到保障，会影响其对垃圾分类的态度，从而降低生活者对于垃圾分类的信任度以及对垃圾分类的积极性和主动性，甚至会带来居民行为困境[11]，对于治理实践有着直接影响。分析居民地参与性的原因如下。

第一，分类的无效性。农村开展垃圾分类治理主要借鉴城市二类分类方法，却未配备分类投放后的处理终端且没有建立完善的分类标准。对居民来说，努力分类劳动成果并没有带来积极成果，村民谈到：“一开始分开投放，后来发现村里都一块回收，所以就不分类了，随便倒。我们分半天，到时候还是被混到一块。”分类的无效性使居民对这项分类处理的信任度降低，降低居民参与积极性[12]。

第二，设施设置不合理性。农村分散居住的特点对垃圾收集处、垃圾桶数量的设置要求较高。垃圾收集处往往设置在几栋房屋的交界处，这种指定地点统一投放与收集的方式，在农村地区并不合理，忽视了生活者的感受。居民表示：“太远了，你站在家门口看，那个垃圾桶搁的好远，倒个垃圾太麻烦了，总不能倒个垃圾就跑去吧，不太可能。”投放时间成本高且体力付出大，为居民投放垃圾带来巨大的不便性，因而他们往往选择就近处理，导致垃圾处理随意性大[13]。

3.2 “搭便车”行为

环境保护的外部性使公共环境治理很难在行为主体内部开展，行为的私利性阻碍了主体参与环境保护的行为，因而“搭便车”成为居民主体行为的常见选择。环境的公共利益性使环境既得利益者可以将成本转移到环境中，以此来降低成本。环境保护者为环境付出行动，取得效益却是群体共享的，这种环境破坏零付出或低付出性与获益的不确定性促使居民更容易选择“搭便车”行为[14]。

居民主体对于环境的态度会直接影响其参与环境保护的行为，农村生活垃圾治理是一项需要整个农村参与的公共性事业，绿水青山的生态效益由群体共享，受益者是生活在片区的农村居民[15]。居民对于环境的态度和看法尚未形成一个成熟的概念，自身参与环境保护、配合生活垃圾治理的积极性低，“大家都参与了，那也能有效果”“大家都遵守，不差我一个”这种消极态度带来环境“搭便车”行为。不守规范者同样共享环境治理成果，因而分享他人行为结果的侥幸心理不断滋生，认为环境依靠他人就能改善。此外“麻烦”的心理和“不止我一个”的认知，使“偷倒垃圾” “随意处理”的“搭便车”行为总能出现，缺乏正确的处理环境问题的方式导致生活垃圾治理成为一项漫长且耗费时力的事情。

3.3 垃圾设施邻避效应

垃圾设施的设置与布局与农村生活区域重叠，容易带来设施邻避效应，居民排斥和反对垃圾桶设置于家庭生活区域附近，影响垃圾收集点的建设与完善。这种设施邻避性源自不同利益相关者的态度，居民反对设施建设在距离自家较近的空间内，居民就“收集处设置”谈到：“就在我家边上，还是太近了，夏天苍蝇多，味道大，肯定影响生活。”但对于“建设于其他家庭生活空间”则漠不关心。认为垃圾收集设置点的异味、脏乱和细菌等影响了家庭生活环境，反对垃圾收集处的设置[16]。

其实，设施位置主要选择在住宅的交汇点，尽量远离居民家庭生活区域，对居民的生活影响较小。但是居民从自身利益出发，认为设施会对其生活空间的环境带来不利影响，这是一种源于环境意识的认知困境。居民主体的疑虑和反对体现出薄弱的环境建设意识，邻避情绪带来居民在面对农村生活垃圾治理问题上的消极心理，村主任谈到：“其实设置的时候都刻意避开了。但是有的人还是认为垃圾桶离家近，就不同意垃圾桶放在哪里，甚至有的趁着不注意的时候，悄悄就把垃圾桶搬到离他家远的地方了，那样就更加影响到我们回收工作了。”居民对于环境的错误认知，加剧了设施邻避性，引起居民对于垃圾处理的抵制，加大了治理的难度，影响了治理政策的推进与实行[17]。

4 结论

研究结合生活环境主义理论，从农村居民的立场出发，认为生活垃圾治理难以深入推进的原因有：1）居民治理资金、模式和监管上的过度依赖政府的力量，导致参与垃圾治理的主动性和创造性难以发挥[18]。首先，依赖财政拨付解决治理过程中的设备和人员投入等方面的资金问题，农村资源难以参与到治理过程中；其次，盲目复制城市模式，没有站在农村生活的立场，农村生活特殊性难以展现；最后，依赖村干部监管，缺乏居民参与的监督机制，不利于生活者态度和行为改变。2）居民行为上的抵触与不配合导致内生力量缺乏。首先，居民分类实践成果得不到保障，降低参与性，导致居民环境意识主体性难以发挥；其次，居民缺乏正确的处理环境问题的行为方式，“搭便车”行为存在；最后，设施邻避性从居民内部形成阻碍力量，致使治理措施难以在农村地区顺利推行。

居民态度与行为对于降低污染、改善环境具有重要意义，深入推进农村生活垃圾治理，研究提出以下建议：1）需要正视生活者的态度，聚合居民思维方式推进农村生活垃圾治理，激发居民的积极性与主体性；2）垃圾治理结合农村生活经验，立足农村生活立场，创新治理模式；3）“授之以鱼不如授之以渔”，创新财政拨付形式，扩大资金来源，推动资金流动。