高校食堂外包中的风险及其内部控制

杨一舟 李晨曦

（南京审计大学金审学院，江苏 南京 210046）

近十年来，高校后勤社会化改革的出现带动高校食堂出现新的经营形式—外包模式，该模式下高校食堂的所有权和经营权也就此分离。伴随着经营效率的提高和成本的降低，一些由外包模式带来的风险和漏洞也慢慢出现。因此，在高校食堂的外包模式中建立起完整可靠的内部控制体系，不仅能保障高校食堂的资产安全，还能提高食堂运行的效率，促进食品安全问题的解决。本文将基于高校食堂外包风险的发现以及相关内部控制的对策分析，为高校管理者提供一定的决策参考。

一、高校食堂外包模式中的风险

（一）隐藏深处的“权力寻租”

高校食堂外包具有周期性，食堂经营者常常是“你方唱罢登场”，在经常性的招标中存在着高校管理者利用职权与承包商进行权钱交易的风险。在包括但不限于招投标、原材料采购、后续管理等环节中，食堂承包商、供应商与高校管理者之间利益输送效益对高校管理者来说，远大于实际管理的机会成本，因此高校管理者可能会铤而走险，谋取不法的利益，并对食堂的经营管理带来不可预见的严重后果。

（二）财务造假且监管不到位的风险

如今部分的高校对外包单位采取的是根据营业收入（利润）收取管理费的模式，且据观察，此类高校通常采用银联三合一收款码形式统一监管，外包单位利用收款码获得收入。就目前来看，高校的审计情况不容乐观，大部分高校采用的审计方法依旧停留在查表与查证的传统方式上，以亡羊补牢的事后审计为主，很少对高校预算执行情况、资金运行的合理性等方面进行综合评价。若外包单位采取隐蔽的造假手段，且校方相应的审计能力缺位，对会计资料和财务报告的信任水平过高，可能导致重大错报的发生率极大增加。

（三）转租转包造成的食品安全威胁

转租转包不是食堂外包模式的个例，但是它在食堂外包模式中是一个不可忽视的风险点。一旦外包单位萌生通过转租转包赚取差价的想法，那么势必会导致下一家外包单位继续转租转包，然后不断恶性下渗，直至最后一家外包单位的营业成本高至与营业利润相等这一临界点。此时，外包单位为了降低人力资源成本，可能会聘用未经过岗前培训的人员以及采购食品安全不符合标准的低价食品。两者叠加的综合食品安全隐患会直接降低高校食品安全保障水平，威胁就餐师生的饮食健康。

二、基于内部控制的高校外包食堂对策分析

随着高校食堂外包管理模式的引入，学校与服务单位之间也凸显了一些新的问题，诸如上文提到学校监管无从下手、中标单位名不副实、服务单位过分逐利等。学校需与时俱进，及时推进食堂经营管理制度的改革，充分发挥学校在其间管理的主导作用。高校管理方需从招标、资产保护、质量考评、安全纠察等环节上，对服务外包单位进行全方位管理，充分调动服务单位积极性，增强服务单位的自我管理能力。

（一）控制环境层面

控制环境是实施内部控制的基础，对于内部控制的贯彻落实有着决定性的作用。高校外包食堂内部控制的设计应以设计控制环境为起始点。

1.高校应构筑外包食堂组织架构

在组织架构设计中，外包食堂管理领导小组应发挥统驭全局监管作用，食堂经理执行上级指示，向具体业务部细化责任。其中，领导小组的职责还包括定期或不定期的深入食堂，对食堂的卫生安全、饭菜质量及价格等进行检查和监督，加强对食堂工作的监管力度，严把进货和消毒关，防止食源性疾病的出现，杜绝安全责任事故的发生。

2.引入外包食堂竞争机制

高校一般不只有一个食堂，对于高校管理方来说，如果将所有食堂的外包管理都交给一个承包商，势必会导致大权旁落，一家独大，食堂饭菜的质量和价格便不能得到保证。高校可以通过严格透明公开的招投标程序引入两至三个不同类型的承包商，让每个承包商分别承包一个食堂，相互竞争，采取不同手段提高自身竞争力，从而满足师生的不同需求。如此百家争鸣，不仅可以形成良性竞争，还可通过各食堂的相互监督有效制衡“权力寻租”，遏制违规违纪。

3.外包食堂应塑造自己的经营文化

经营文化的形成，直接影响着消费者对供应餐食的偏好程度。整洁的环境、专业干练的服务自然会得到师生的喜爱，相反，如果外包食堂管理者缺乏对餐厅整体的价值观管理，显然是漠视了对档口经营者价值观培训管理的合理性，为档口个体经营者的不合规经营提供借口，提高了他们弄虚作假、唯利是图、不合法经营的可能性。

（二）风险评估层面

高校外包食堂的风险评估主要包括目标设定、风险识别、风险分析、风险应对四个环节。

1.目标设定

高校需设定确保食品安全、学生身体健康的经营目标，预防舞弊、保证招投标及采购公开透明的财务报告目标，外包食堂人员操作的合规性目标以及保证高校食堂资产完整的资产安全完整目标。

2.风险识别与分析

高校应重点关注外包食堂的内部风险及其发生概率和影响程度，如图1所示。高校外包食堂内部风险主要包括四个层面。

图1 高校外包食堂风险分析图

（1）外包食堂的组织架构、经营方式等管理因素：组织结构形同虚设、缺乏良性竞争机制和执行力，可能导致管理失败，难以实现经营目标。

（2）食堂经理的管理理念及道德操守、外包员工职业素养等人力资源因素：外包食堂经营者丧失职业操守可能导致转租转包或资产侵占，人员冗余可能导致执行效率不高，这些单一或者叠加隐患会在一定程度上直接或者间接影响饭菜质量和员工服务态度。

（3）外包食堂支出管理、收入管理等财务因素：资金调度不合理可能导致承包商面临财务困境，若资金管控不严可能导致资金被挪用或侵占。

（4）操作合规等食品安全因素：操作不合规可能导致饭菜受到污染，从而频生食品安全事件。

3.风险应对

风险应对措施包括：风险规避、风险降低、风险分担、风险承受。其中，风险规避和风险承受于高校来说是不可取的，风险降低和风险分担策略则更为有效。风险降低又细分为风险预防和风险抑制，这两点主要和内部控制中的控制活动有关，将在控制活动中详细说明。于高校而言，其可以采取的风险分担策略主要包括：与外部机构签订保险合同；与承包商签订合同时增设转移责任条款。

（三）控制活动层面

控制活动是高校对外包食堂实行内部控制的具体方式，也是预防风险和控制风险的重要举措。

1.招投标业务控制

高校组建相应的评标委员会，评标委员会可由党委办公室负责人、学工办负责人、财务处负责人、后勤管理处负责人、纪律检查委员会负责人等部门的5人及以上的奇数的工作人员组成，并明确其职责。

高校在制定标书时应考虑到高校实际情况，拟定具体项目的招标文件，并在高校范围内经由相关部门审核评标标准是否明确、是否有招标失败和废标的风险、审核报价基础是否明确一致以及标底的作用是否明确，审核之后由相关部门会签通过。

公开招标并由评标委员会评标。开标前，高校应及时通知投标单位并明确评标地点和时间等相关信息。在开标评标的过程中，高校应向投标单位公开评标标准及评标委员会成员，评标委员会在进行评标时应有人记录评标过程，且在必要时可以录音录像，以保证评标的公正性。在开标评标后，关注是否有低价中标或流标的情况发生。

2.采购业务控制

食品安全是食堂管理的红线，关乎高校全体职工和学生的营养健康，是监管的重中之重，一旦发生安全事故，虽在合同中确定发生食品安全事故由餐饮公司完全负责，但高校的监管责任是无法推卸的。

（1）实行不相容职务分离制度。如采购申请必须由烹饪组提出请购单，并一式三联，分别作为留底、交付采购组、交付仓库保管员之用，报批准后，采购由采购组完成。

（2）实行购入货物的验收制度。对餐饮公司的进货渠道和原材料的数量和质量进行不定期的抽查，每月不少于1次。抽查内容包括进货厂商的资质和合同，进货的原始凭证，原材料的产地、等级、新鲜度等。米、面、油、猪肉等大宗食材必须是正规渠道及品牌，并提供进货合同。

3.运营分析控制

外包食堂运营主要从操作人员健康和财务收支两方面着手进行监管。

（1）从业人员健康控制：外包食堂员工（含临时工作人员）每年必须进行健康体检，取得健康合格证明和培训证明后方可上岗。高校需同时加强对外包食堂员工的食品安全知识培训，自觉养成安全卫生的从业习惯。

（2）财务风险控制：高校需组织内部审计对外包食堂的财务收支进行专项审计，以减少外包食堂财务造假的风险。同时，高校还需充分利用师生群体，通过此群体间接监督外包食堂是否存在私下交易甚至设置账外账的违规操作。

4.财产保护控制

（1）提高资产管理意识，加强高校固定资产的账务和实物管理。高校需建立严格的资产处置审批和资产领用保管责任制度，定期进行资产盘点，限制未经授权的人员接近固定资产，以保证资产的完整，防止资产流失。

（2）加强食堂内固定资产的折旧管理。高校仅让渡了食堂的使用权，其所有权依然归高校所有，但伴随食堂基础设施与设备使用时间的延长，必然会出现各种损耗。因此，高校需对外包食堂固定资产的账面价值进行更新，以此保证账实一致。从而在外包模式下，高校的后勤财务部门可以加强固定资产折旧管理，通过收取折旧费来补偿出让基础设施和设备的损失。

5.制定食品安全事故应急处理预案

学校提前成立食物中毒事件应急处理小组，专门负责组织开展对食物中毒事件人员进行初步调查、了解情况，抢救中毒人员，报告当地卫生监督机构和疾病预防控制机构，收集与保全病人食用过的所有剩余食物及当餐所用原料、辅料等，协助卫生部门进行卫生学调查。如图2所示为食品安全事故应急处理预案流程图。

图2 食品安全事故应急处理预案流程图

（四）信息与沟通层面

高校可以借鉴当今社会商家的运营模式，创建外包食堂的公众号，并在公众号上提供点餐、评价、投诉的功能。在当前形势下，推广学生在点餐后去食堂自提的方式无疑是一大有力举措。学生就餐后可通过微信公众号对菜式进行评价，最终所有菜品的评价会生成报表反馈给食堂，以便食堂做出合理改进，让学生不愿就餐、食堂菜品单一等问题不再制约食堂的正常运营。

此外，高校要与外包食堂管理人员建立畅通的沟通渠道，同时注意配备专职或者外聘的食品卫生安全管理人员，高校和外包食堂管理人员要定期组织会议，交流相关工作进展。

（五）监控层面

1.建立内部监督制度，并开展日常监督和专项监督

在内部监督制度中，学校的食堂监督小组人员应当由执行外包食堂内部控制活动以外的高校高级管理人员组成，并明确各自职能分工、合作完成内部监督的程序。

高校应将日常监督整合与外包食堂的经营活动之中，并对发现的内部控制缺陷及时与外包食堂管理人员沟通，制定方案，对问题进行改正。

高校应根据风险评估结果和内部控制的有效性确定专项监督的范围和频率，并对风险水平较高的内部控制和关键业务的内部控制优先进行专项监督。

2.实行内部控制缺陷举报奖励制度

学生和外包食堂的员工是对外包食堂接触最多的人员，也是最能从细枝末节发现外包食堂管理缺陷及相关隐患的人员。高校可根据举报的类型和重要性设置不同的奖励金额，并对举报人进行匿名保护。这一制度的实施能提高利益相关者对外包食堂内部控制完善的参与度，并有效地发现和改进外包食堂的内部控制体系。

三、结束语

引入外包食堂是高校社会化改革的重要一环，也是高校精简机构、激发活力的关键举措。高校必须牢牢守住以食品安全为核心的外包食堂风险管控底线，加强对外包食堂的监督与管理，才能创造出安全可靠的外包食堂内部控制体系，更好地服务于师生。