公共体育服务合同外包运作模式：竞争、谈判和体制内外包

李燕领，牛瑞新，张新奥，柳 畅，邱 鹏

（1.苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021；2.郑州商业技师学院，河南 郑州 450100；3.常州市北郊高级中学，江苏 常州 213032）

20世纪80年代，公共选择、新公共管理和新公共服务等理论的兴起，触发了西方发达国家对政府职能和公共服务效益的再思考。英国率先推行公共服务私有化，借助市场竞争改革政府垄断机制，将公共服务外包给私人部门，有效提升公共服务供给效率。公共服务合同外包在扩大公共服务供给、提高生产质量与效率、减轻政府财政负担等方面发挥了一定的作用。2014年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）提出创新体制机制，简政放权，促进了我国体育行政部门职能转型的进程。2016年，《体育产业发展“十三五”规划》要求进一步健全政府购买体育服务体制机制，把适合由市场和社会承担的体育服务事项，按照法定方式和程序，交由具备条件的社会组织和企事业单位承担，逐步构建多层次、多方式的体育服务供给与保障体系。2019年，《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》（国办发〔2019〕40号）指出，加大政府向社会力量购买公共体育服务的力度，是推动体育强国建设的政策保障。近年来，各级政府有关公共体育服务合同外包的实践取得了一定的成效，但在公共体育服务合同外包运作过程中存在外包行为内部化、隐性进入壁垒较高等问题，制约了公共体育服务可持续发展。本研究通过分析我国公共体育服务合同外包3种运作模式的特征、适用情形和问题，提出优化合同外包行为的措施，为创新公共体育服务供给、深化体育改革提供借鉴。

1 公共体育服务合同外包运作流程

公共体育服务合同外包运作流程是具有一定顺序的规范性流程。E.S.萨瓦斯（2017）将公共服务合同外包实施过程归纳为考虑实施合同外包、选择拟外包的服务、进行可行性研究、促进竞争、了解投标意向和资质、临时聘用人员管理、准备招标合同细则、进行公关活动、策划管理者参与竞争、实施公平招标、评估标书和签约、监测评估和促进合同的履行12个步骤。国内有学者认为合同外包有4个关键环节，即合同成本的计算及绩效标准的制定、承包商的甄选、有效监督的实施、风险的控制与分担（句华，2006）；还有学者提出公共服务合同外包流程包括议程设立、合同制定、合同执行和合同评估4个步骤（王雁红，2019）。由此可见，公共体育服务合同外包流程可归纳为：1）提出合同外包决策；2）制定合同细则；3）执行双方权责；4）绩效评估（图1）。

图1 公共体育服务合同外包运作流程Figure 1.Operation Process of Public Sports Service Contracts Outsourcing

政府先确定实行合同外包的公共体育服务项目，并进行市场检验和可行性分析。待确认后，政府发布招标公告并在公共体育服务市场中遴选符合条件的供应商。潜在供应商参与开标会议，由政府代表与采购代理商对供应商提交的标书进行打分，中标者获得承包资格，并与政府签订正式外包合同。承包方按合同要求执行公共体育服务内容，政府在政策、资金等方面对承包商予以支持，并监督项目外包执行过程。项目结束后，政府组织绩效考核委员会对承包方进行绩效评价，依据评估结果反馈信息，决定与承包商续约或终止双方的合作。

综上所述，公共服务合同外包运作流程研究以E.S.萨瓦斯“公共服务合同外包12步骤”为代表，分为事前项目选择、事中运作监督和事后绩效评估三大模块。

2 公共体育服务合同外包运作模式

2.1 公共体育服务合同外包的三种运作模式

E.S.萨瓦斯（2017）认为公共服务合同外包是指政府与私营企业、社会组织签订关于物品和服务的合同，其中政府是服务的安排者，而私营企业是物品和服务的生产者，政府通过向生产者付费来购买公共物品和服务。公共体育服务是公共服务的重要组成部分，公共体育服务合同外包是指政府将基于自身职责本应生产和提供的公共体育服务，以合同契约的形式转交由私营企业或体育社会组织生产或提供。国外研究认为，公共服务供给模式可以分为政府直接提供、营利性组织直接提供和非营利性组织直接提供三类，公共服务合同外包是介于三类之间的替代模式，并依据承包方性质将公共服务合同外包分为合同外包给营利性组织和合同外包给非营利性组织。合同外包的优势在于可以整合政府保障公共服务公益性质的优势、营利性组织的效率优势和非营利性组织的专业、志愿优势，有利于进一步提升公共服务供给效率和公民满意度（Philip et al.，1998）。此外，Dehoog（1990）以承包商竞争程度为分类依据，将公共服务合同外包运作模式分为竞争模式、谈判模式和合作模式，并认为上述三种模式各有其适用环境及优劣势，政府应根据外部环境特征、组织可提供的资源和资金水平、未来事件、服务技术以及服务输出与期望结果之间因果关系的不确定性程度来选择合适的合同外包运作模式。国内学者从竞争程度和主体关系两个维度对公共服务合同外包运作模式进行分类。韩俊魁（2009）认为，非竞争性购买模式可以进一步细分为体制内吸模式和体制外非正式的按需购买模式；邓金霞（2013）依据政府与市场之间的边界开放程度将公共服务外包分为体制内紧密型、体制内独立型、体制外紧密型与体制外独立型；朱毅然（2015）依据承接公共体育服务的主体相对于政府是否具有独立性和实际合同外包过程竞争程度，将公共体育服务合同外包运作模式分为独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、依赖关系竞争性购买模式和依赖关系非竞争性购买模式四类；高奎亭等（2018）依据公共体育服务合同外包主体与承包主体之间是否具有独立性和竞争性，将公共体育服务合同外包运作模式分为形式性购买模式、委托性购买模式和契约化购买模式。

综上所述，依据政府与承包商关系及合同外包过程的竞争程度，公共体育服务合同外包中政府组织间竞争模式较少出现，竞争模式、谈判模式和体制内外包模式成为主流。总体看来，国内公共体育服务合同外包运作模式研究集中在概念、分类、发展历程、模式成效等方面，并未对不同运作模式的具体适用情境进行分析。因此，本研究聚焦公共体育服务合同外包运作模式、运作流程与行为优化路径等方面，为规范地方政府公共体育服务外包实践提供参考。

2.2 竞争模式

2.2.1 竞争模式的特征

竞争模式是指政府组织公开招标，以标书综合得分为依据，在多个投标的供应商中选择合同报价合适且能够提供优质公共体育服务的供应商，与其签订正式合同，将公共体育服务生产职能转移给承包方，是公共体育服务合同外包的理想模式。其特征有：1）承包方为独立组织。政府与承包方之间不存在任何行政、人事、资金和资源等方面的隶属与依赖关系，承包方为独立的非政府组织。2）竞争程度高。公共体育服务市场中存在多个服务供应商且互为竞争关系，即公共体育服务市场已形成完全竞争性市场，供应商之间有技术、技能等方面的重叠，政府利用市场竞争机制降低交易成本，淘汰劣质产品与供应商。3）公平竞争。政府组织公开、公平、透明的招投标会议，由政府、采购代理商和专家组成评审小组，明确招标合同细则，按照标书评价标准评估承包方；同时，政府要向社会公示招标公告、招标书、成交公告和合同细则，接受社会监督。4）契约关系。政府与承包方签订包括项目类型、服务标准、成交价格、支付方式和争端处理方式等内容在内的正式合同，以明确各自的权责与利益，规范政府与承包商双方的行为。

2.2.2 竞争模式的适用情形

竞争模式因效率优势被西方发达国家广泛应用，其适用情形包括：1）公共体育服务市场要具有完全竞争性，即公共体育服务市场中存在多个潜在供应商且互为竞争关系，政府通过市场获取服务类型、合理价格范围与供应商资质能力等信息，通过市场竞争机制，获得低价成交成本与效率优势。2）政府资源丰富，期望借助竞争机制遴选优质承包商，进而组织公开招标。政府必须有充足的资金、人力、时间与技术等资源以应对漫长、复杂的招投标过程，不仅要有充足的时间进行流程策划、合同拟定、招标宣传，还需要组织专业人士分析与评估市场中的服务质量、价格范围、供应商信息等。3）公共体育服务可衡量性高。合同中需要标明公共体育服务的内容、服务标准、预计投入资金、服务验收评价指标等信息，所以公共体育服务必须是可描述的，服务标准必须是可测量和监督的，以便政府与承包方明确权责与利益。未达到上述条件时，政府将面临资金、人力浪费与逆向承包的风险。

2.2.3 案例分析：2019年某国际体育活动承办服务项目

2014—2016年，某国际体育活动一直由某地方体育局作为承办方组织开展。2019年，第六届赛事承办服务通过公开招标的方式外包给Q公司。外包项目涉及内容包括赛事组织、人员招募、后勤保障和影像资料留存等客观性较强的硬服务，也包括宣传推广、市场开发等主观性、专业性较强的软服务。

在运作方式方面：1）政府予以资金、资源及人力支持。该地方体育局作为发包主体，以388.4万元的合同成交价格支持Q公司承办国际体育活动，并且在联系、协调有关单位和部门，实施活动的组织、城市管理、医疗救护、场地平整等工作，以及制定竞赛规程和现场组织管理工作等环节提供了大量人力与物力支持。2）有效实现管办分离。管办分离是体育管理体制改革的重要方向，该国际体育活动市场化运作改变了以往政府组织、政府办赛的模式，有效提升赛事质量、赛事组织效率与群众满意度。3）构建完善的绩效评价指标体系。该地方体育局制定了一套包含效果评价与效率评价的专门用于评价群众体育赛事绩效指标体系，从机构制度建设、服务满意度、服务数量及质量和成本效益四个维度评价体育赛事承办服务，并根据得分确定续约或终止合同。

在运作成效方面：1）减轻财政负担。该地方体育局采取竞争性公开招标、综合评分的方式遴选承包方，评审专家和采购代表组成评审委员会，按评标细则对投标企业的报价与技术能力进行打分。综合评分方式不仅可以有效筛除低质量的供应商，确保公共体育服务价格维持在合理区间内，还有助于政府利用招投标降低交易成本，减轻财政负担。2）节省人力物力。该地方政府由直接生产转向合同外包，利用Q公司的资源优势与专业技能举办高质量的国际体育活动，工作人员团队由承包方自行组建，政府仅派遣少数专业人员负责协调和配合承包商工作，不需要承担志愿人员的安置费用。3）提高赛事组织运营效率。政府监督承包商运营行为，不直接介入承包商的运营活动，赋予承包商较大的自主权与裁量权，从而有效提高赛事组织运营效率。

在运作问题方面：1）招标成本高。公开招标流程包括发布招标信息、搜索潜在承包商、准备招标细则、组织竞标评标等，政府需要花费大量的人力、资金和时间成本。由于Q公司是第一次承接大型体育旅游品牌节庆活动，该地方体育局需要组织工作人员培训。此外，搜索承包商成本、竞标成本和协商成本等隐性成本也在持续增加。2）监督评价主体单一。政府构建了较为完善的公共体育服务绩效评价体系，但监督与赛后评价仍由政府把控，并未引入公民和第三方评估机构参与监督与绩效评价，多元主体绩效评估体系和监督机制尚未建立。

2.3 谈判模式

2.3.1 谈判模式特征

谈判模式指政府通过与少数独立承包商谈判、磋商，最终在服务内容、服务标准、成交价格、支付方式、双方权责等合同细则方面达成共识并签署正式合同。其主要特征有：1）承包方独立性较强，与政府部门不存在人事、资金等方面的依附关系。2）竞争性不足，尚未形成完全竞争性的公共服务竞争市场，符合合同外包标准的承包商少之又少，政府通常不会公开招募承包商，而是邀请熟悉的、具有社会声誉的、符合承包方标准的少数社会组织或市场组织进行谈判，从备选组织中选择最终中标者。3）与竞争模式中政府预先拟定外包合同细则不同，服务类型、服务内容、服务要求、服务验收标准、成交价格、服务期限、违约惩罚措施等合同细节由政府和承包商双方谈判协商确定。虽然政府会提前拟定一些合同中的必备条款，但是不会制定详细、具体的规定，而是以承包商递交的项目书为基础进行协商调整。4）政府与承包方不是竞争模式中监督者与被监督者关系，更强调双方合作中的信任关系。外包合同是在互利互惠、寻求利益最大化的前提下拟定的，签约各方共同履行公共体育服务合同外包过程中各自权责。

2.3.2 谈判模式的适用情形

公共体育服务合同外包谈判模式是竞争模式的一种替代模式，其适用情形包括：1）公共体育服务市场中承包商较少，尚未形成一定规模的竞争性市场，政府不需要通过大量的宣传活动吸引潜在承包商，只要存在两家及以上承包商就可以采取竞争模式。目前，使用较多的谈判模式包括竞争性谈判、竞争性磋商与单一来源采购。竞争性谈判根据“最低价格”原则选取最终中标商；竞争性磋商是在综合比较承包商服务能力、社会声誉、成交价格等因素后，根据综合评价结果选择最终中标商；单一来源采购是仅与一家承包商进行谈判，调整合同具体细节以达到双方利益最大化。2）政府资源较为充足。虽然谈判模式的招投标过程较竞争模式更短，但是政府也需要投入一定的人力、物力与时间来掌握承包商信息、审查承包商资格、准备谈判文件、开展谈判等。3）公共体育服务可衡量性较高。一旦政府采取谈判模式，服务内容、服务标准、成交价格、资源投入等具体合同条款是由政府与承包商共同商讨拟定的，公共体育服务的内容必须是可描述的，服务标准是可测量和监督的。但谈判模式合同条款具有较高灵活性，对公共体育服务的可衡量性要求稍低于竞争模式。若政府与公共体育服务满足以上条件，政府可以采取谈判模式向符合条件的潜在承包商邀标，与承包商协商谈判，实现双方利益最大化，保障公共体育服务供给效率和质量。相反，若政府盲目采用谈判模式，将会面临监督困难、腐败行为滋生等风险。

2.3.3 案例分析：G市群众体育赛事承办服务项目

为全面落实全民健身国家战略，不断完善全民健身公共服务体系建设，G市体育局拟采用合同外包方式完成年度群众体育赛事活动项目。鉴于不同运动项目赛事承办的专业技术要求，2015年群众体育系列赛事分为四标段，包括五人制足球赛、城市足球联赛、大众篮球赛与攀岩赛。G市体育局采用竞争性磋商方式，通过综合评价法，以最终得分确定各标段承包商，由M公司承办五人制足球赛，G公司承办城市足球联赛和攀岩赛，X公司承办大众篮球赛。

在运作方式方面：1）政府予以政策与资金支持。G市作为购买主体，共出资92万元支持各标段供应方承办G市群众体育赛事活动，并且在赛事安全保障、后备医疗服务、周边环境整治等环节提供了充足的人力与物力支持。2）实现管办分离。G市群众体育赛事市场化运作，改变了以往政府统包统揽办赛模式，形成政府重在管理，市场组织积极参与办赛的局面。

在运行成效方面：1）在成本不变的情况下改善服务质量。省体育局及市、区两级财政部门投入了近百万元于G市2015年群众体育赛事。同时，采取合同外包方式进行市场运作后，各体育企业利用自身资源优势，加强对赛事活动尤其是特色活动的宣传，使赛事关注度、知名度和美誉度明显提高。2）促进合同双方的互动与合作。不同于竞争模式所倡导的多个潜在承包商之间的竞争格局，G市体育局采取的谈判模式强调在政府与承包商之间以协商、谈判方式确定合同细节，协商处理合同执行中的各种问题，促进双方的协同合作。

在运作问题方面：1）忽视市场价格机制作用。G市体育局以改革之前的赛事成本为基准测算运营费用，预先拟定预计合同价款，在成本不变的情况下强调赛事质量与知名度的增长，忽略了市场价格机制的作用。市场定价机制失效与政府补贴缺位，易诱发承包方的“质量代价”行为（王雁红，2016）。2）易受到行政力量干扰。在承包商选择方面，谈判模式的选择程序易受政府官员观念影响，与政府关系亲近的潜在承包商更易获得合同。3）绩效评价体系存在缺陷。G市体育赛事的验收以2015年发布的《关于印发X省政府采购项目履约验收管理办法的通知》为参照标准，并未制定专业的体育赛事绩效评估体系，通知中的绩效评价指标与测算标准很难完全贴合体育赛事承办的标准。

2.4 体制内外包模式

2.4.1 体制内外包模式的特征

体制内外包模式是指政府将公共体育服务的生产与供给外包给与政府有依附关系的事业单位或体育组织，以获得符合期望值的公共体育服务。其主要特征有：1）政府与承包商存在依附关系。承包商是政府为转移部分公共服务生产职能而重新组建成立的社会组织，由政府主导，且在人事、资源等方面与政府存在较强的依附关系（余佶，2016），包括改制的企业、社会公益性组织和民办非企业单位等。承包商的员工大多通过社会公开招聘引进，但高层管理人员则由政府直接委派，运营资金由政府主导支配。2）运作过程非竞争性。体制内外包模式运作过程不具有竞争性，政府通常不会进行公开招标，而是采用单一来源采购的方式将公共体育服务合同外包给指定的、体制内的唯一承包商，公共体育服务项目多通过委托而非公开竞争获得。3）行政干预明显。在体制内外包模式中，虽通过与承包方签订正式合同规范承包商生产行为，但在实践中大多是利用行政关系干预、管控承包商的经营行为，非正式的行政关系有时会超过合同关系。

2.4.2 体制内外包模式的适用情形

体制内外包模式作为特定条件下竞争模式的替代方式，在承包商数量不足、政府组织资源较少的情况下可以发挥巨大优势，其适用情形包括：1）承包商数量较少或者无承包商。在体制内外包模式中，潜在承包商数量不属于政府考虑范围，政府通常会选择现存的由政府主导成立的体制内社会组织或从政府机构中剥离重组的企业和非营利性组织作为单一采购来源，直接通过行政指令委派外包项目。因此，应用体制内外包模式的公共体育服务不需要已形成规模的竞争性市场。2）可衡量性差。体制内外包模式对公共体育服务可衡量性要求较低，政府不仅可以通过正式合同来约束承包方的生产行为活动，还可以通过行政关系直接约束和干预承包商行为。3）公益性较强。公益性与社会效益较强的公共体育服务项目通常会采用体制内外包模式，因为承包商作为体制内组织会将社会效益与公民满意度放在首位，而非将经济效益放在核心位置。4）政府组织资源较少。政府不需要公开招标或组织多轮谈判确定承包方，仅需与某一家熟悉的承包商进行协商，在协商过程中始终占据主导地位，这对政府组织的人力、资金、时间等资源要求较低。

2.4.3 案例分析：B市民族民俗传统体育运动推广服务项目

为进一步传承、发扬民族民俗传统体育运动项目，2019年，B市政府举办“社区行”民族民俗传统体育项目主题活动。B市体育总会向B市体育基金会支付165万元，用于支持后者在B市各区提供民俗传统体育推广普及活动。这种由政府主导的、非营利性慈善组织具体实施的社会公益项目具有利润低、受众广、普及性高的特点。由政府直接组织开展民俗传统体育推广活动会出现耗时长、资金短缺、效率低下、人力不足等一系列问题。因此，政府通过单一来源采购的方式将该项目外包给B市体育基金会，由各社区基层组织人员及各单项运动协会、社会体育团体人员具体实施。

在运作方式方面：1）承包商为非营利性的体育社会组织。为确保民族传统体育推广服务的公益性与社会效益，只将非营利性组织纳入考虑范围，把公共体育服务质量、群众满意度、民族传统体育活动普及度放在首位。2）政府主导的协同治理模式。通过合同外包模式构建政府、B市体育基金会和各基层组织的多元协同治理网络，政府部门是民族传统体育推广项目的资金提供者、规则制定者，B市体育基金会和各运动单项协会、基层组织负责具体实施。3）合同外包行为“内部化”。B市体育基金会在人员组成、机构设置、资金提供和业务管理等多方面与B市体育局存在依附关系，其人员由政府离退休职工，国有大型企业、体育界、社会知名人士及优秀运动员代表组成，业务主管单位为B市体育局。

在运作成效方面：1）转移政府的民族传统体育推广职能。B市体育总会将民族民俗传统体育公益活动直接交由B市体育基金会运作，将传统体育比赛交由B市体育基金会、体育运动协会和社区联合运作。合同外包模式既利于政府职能实现，又利于保障社会效益。2）提升公共体育服务供给效率与质量。政府借助体育慈善组织与基层体育组织，将民族传统体育项目普及与推广范围扩大到B市辖内各个社区，有效提高了群众参与度与满意度。同时，有利于扶持体育社会组织发展，提升各组织的专业程度和运行效率。

在运作问题方面：1）竞争机制不足。政府未通过公开招标或竞争性协商等方式遴选承包商，而是通过行政指令指定B市体育基金会为最终承包方，在一定程度上与市场竞争机制背道而驰。政府部门与特定合作伙伴之间存在强连接，隐性进入壁垒较高，不利于扶持体育社会组织发展。2）体育社会组织独立性欠佳。从B市体育基金会的角度来看，与政府之间的依附关系在促使其获得政府资源的同时，也使其在合同协商与执行过程中处于弱势地位，多是被动地接受政府安排的工作内容、成交价格、服务标准与绩效评估标准。对政府而言，利用行政附属的关系来管控B市体育基金会的运作，不利于合同双方信任关系的建立。3）质量提升与绩效改善动力缺失。B市体育基金会作为唯一指定承包商，在民族传统体育推广服务领域有完全垄断特征，缺乏改进自身组织能力、组织方案、服务质量与供给效率的动力。

3 我国公共体育服务合同外包的现实困境

对公共体育服务合同外包竞争模式、谈判模式和体制内外包模式的主要特征、适用性与缺点进行比较（表1）。竞争模式的合同注重标准化、规范化，谈判模式的合同内容更注重灵活性和创新性。在签订正式外包合同前，允许政府部门和承包方就服务类型、服务标准等问题进行更多的协商谈判和共同计划，以应对未来执行过程中可能会出现的各种问题，即谈判模式在契约关系的基础上更强调双方建立信任和合作伙伴关系。体制内外包模式中，承包商仅是行政指令的执行机构，难以与政府平等议价，组织资源依然未脱离政府内部机构。由此看出，体制内外包是最不彻底的一种合同外包模式。

表1 公共体育服务合同外包运作模式的主要特征、适用性与缺点Table 1 Main Characteristics，Applicability and Shortcomings of Public Sports Service Contracts Outsourcing

3.1 缺乏完善的公共体育服务合同外包法律与制度

现阶段，我国公共体育服务合同外包仍处于初级探索期，各级政府有关公共体育服务合同外包的实践缺乏普适性的法律约束与政策规制，主要依据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国合同法》等非专门性针对体育领域的法律法规规范体育设施购买和体育场馆建设等硬性服务的运作过程。然而，各地方政府进行合同外包的项目通常是包括赛事承办、体质测试、体育运动指导在内的“软”公共体育服务，现有法规难以保障公共体育服务合同外包运行过程的规范性。并且，中央政府制定的法律与制度并不完全适用于地方政府，存在发包主体不一致、外包条目不一致等问题，致使地方政府对公共体育服务合同外包的约束力不足（谢叶寿，2017）。目前，江苏、浙江、陕西等省份的各级政府依据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》制定公共体育服务合同外包实行方法。但由于缺乏指导性理论和实践经验，部分实施方法操作性不强，考核办法普适性和规范性不足，导致公共体育服务供给效率低下。

3.2 公共体育服务合同外包的内容范围有限

虽然一些地方政府针对公共体育服务合同外包出台了暂行实施办法，但并未对具体的合同外包范围作出明确规定，且实施合同外包的公共体育服务范围有限，主要集中于体育赛事与活动承办、体育场馆开放和学生体质监测等方面，仍有部分公共体育服务未纳入合同外包范围，一些重大公共体育服务项目仍由政府直接提供。此外，公共体育服务合同外包多出现在东部沿海发达地区，大部分欠发达地区的政府尚未开展公共体育服务合同外包工作。目前，公共体育服务合同外包仍处于部分地方政府试点阶段，数量、范围和质量都有待进一步提升。

3.3 公共体育服务合同外包行为内部化

3.3.1 体育社会组织竞争性不足

政府向体育社会组织购买公共体育服务成为公共体育服务供给模式革新的重要选择，体育社会组织在公共体育服务生产和提供中的作用日益突显。2018年，中华人民共和国民政部发布的社会服务发展统计公报显示，2017年全国正式登记的体育社会组织数量达到4.8万个，占全国社会组织总量的6.3%，远低于发达国家。体育社会组织由于数量少、力量薄弱，不利于形成合同外包模式发展所需要的完全竞争市场，体育社会组织发展境况导致政府开展的公共体育服务合同外包实践面临竞争不足的尴尬局面。

3.3.2 存在较高的隐性进入壁垒

隐性进入壁垒是指政府作为发包主体在公共体育服务合同外包领域设定的不成文、非硬性且不违法的门槛条件、障碍和承包商标准。这种隐性门槛意味着政府偏向既有承包商，在招标过程中有一定的主观偏好与选择倾向（邓金霞，2016）。体育非营利性组织大多是借助政府力量自上而下成立的社会组织，直接或间接受政府资金、人力扶持。政府通过行政指令委派体育社会组织生产公共体育服务，体育社会组织实质上是各地方政府向外部的组织形式延伸，合同外包行为易呈现“内部化”。其他社会组织和市场组织因规模小、知名度低、组织能力有待考察等因素，较难直接获得政府资源。较高的隐性进入壁垒不利于培育体育社会组织和私营体育企业生产和提供公共体育服务的积极性。

3.4 政府监管力度不足

现阶段，部分地方政府依据公共体育服务合同外包实行办法监督合同外包运行过程，但现行机制在监督主体、监督对象和监督内容等方面尚存在问题。首先，在监督机制层面尚未建成多元主体监督机制，外部社会监督、第三方专业监督和群众监督缺失，监督客观性与时效性较低。一方面，政府资金、人力和资源有限，很难真正实现实质监督、全程监督、全面监督和实时纠错；另一方面，政府与非营利体育组织存在一定的依附关系，多元监督主体缺失不利于提升监督效率。其次，在监督对象层面，政府职能部门作为发包方需要接受多元主体监督，然而，目前公共体育服务合同外包运行中的主要监督对象仅为承包方，难以实现提高公共体育服务质量、效率和群众满意度的目的。再次，在监督内容层面，实际操作中很难彻底实行标准化监管。《政府采购法》规定，政府相关职能部门应加强对采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核。当前，公共体育服务合同外包中存在外包行为内部化、制度供给不足和供应商竞争性市场尚未形成等问题，政府职能部门很难对承包方的组织资质、人员资格、资金和技术能力制定普适性监督标准。此外，公共体育服务合同外包项目大多为体育赛事承办、体育场馆开放和体质监测等软服务，政府难以具体量化公共体育服务的价格、质量及成本，监管存在一定的障碍。

3.5 绩效评估制度仍不完善

评估体系按照行政机制运行，行政意志是影响评估结果的重要因素（冯维胜，2018）。绩效评估包括政府职能部门评估、政府委托第三方评估和独立第三方机构评估等方式。政府委托第三方评估主要通过引入专家组与政府人员组成评估小组或委托半官方评估机构进行，这些方式并未脱离单一的政府内部评估模式，未建立多元主体绩效评估机制。目前，地方政府较少采用独立第三方机构评估方式。一方面，第三方评估机构尚未发展成熟，其专业性与规范性有待提升；另一方面，公众对第三方机构缺乏基本信任，不利于及时监督。但将独立第三方机构排除在多元评估主体以外，不利于健全我国绩效评估机制和提升政府职能部门工作效率与质量。同时，各地公共体育服务合同外包绩效评估体系重效率评价、轻效果评价，导致合同外包难以实现突破。此外，还存在评价标准与方式的系统性、科学性、客观性不足，相应的法律法规缺位，评估人员专业知识储备有待提高等问题（王占坤 等，2014）。

4 优化公共体育服务合同外包的路径措施

4.1 完善公共体育服务相关政策与法规体系建设

公共体育服务合同外包需要获得政策支持和法律法规规制，政府应根据公共体育服务合同外包过程涉及的三个主体和核心环节制定针对性政策，出台更具体、更科学的实施办法或业务开展条例，使其更好地适应合同外包行为的需要，为公共体育服务合同外包发展提供全面的政策支持。

4.2 重视公共体育服务供方市场的培育

4.2.1 扶持社会力量发展，培育完全竞争市场

政府通过设立专项资金、引导社会捐赠、减免税收等方式扩大资金来源，以支持社会力量发展。政府积极培养公共体育服务的民营企业和体育社会组织，形成完全竞争性市场，从而可以通过对比专业资质、服务价格、生产能力来鉴别、选择优质的公共体育服务承包方。此外，还可以依托高校和其他机构，培养一批具有较高专业素质和强烈社会责任感的社会体育人才，改变人才缺乏的局面。

4.2.2 完善公共体育服务市场价格机制

在公共体育服务合同外包运作过程中，应当建立与完善价格评估机制，对公共体育服务进行基本的生产成本核算以明确市场中各项公共体育服务的合理价格。同时，在政府监管市场价格的前提下，应当给予市场在合理范围内自行调控公共体育服务价格的权利，允许公共体育服务市场中各个供应商之间建立竞争关系。完善公共体育服务市场价格机制有利于进一步推动合同外包机制的健康发展，以及政府相关部门以更低价格购买更优质的公共体育服务。

4.3 建立公平合理的招投标机制

供应商的技术能力与专业素质直接影响公共体育服务的生产效率与质量，需要建立公平合理的招标投标机制，这是遴选承包商的核心。在流程上，政府通过公共资源交易平台向社会发布招标公告，公告内容应包括外包项目内容、服务标准、评标方法、评标细则与招投标流程等，并向社会开放咨询答疑服务；开标后，由评标委员会按政府规定的评标方法与评标细则对供应商提交的评书进行评分，将得分最高者确定为中标承包商。在评估上，一是要建立科学的综合性评标体系，二是要实行第三方评估。由政府牵头组织有关专家建立科学的、综合性的供应商评估指标体系，改变“低价为王”的评估标准。在评估主体的能力上，由于对供应商资质的评估涉及成本核算、合同交易价格确定、服务质量标准制定、供应商资质鉴定、资金回报率确定等专业性较强的流程，需要组建专业能力较强、权威性较高的评标委员会。为保证公平度与透明度，削弱政府偏好对评标结果的影响，评标委员会应由政府部门、基础社区、采购代理商、评估专家和社会公众等共同组成，以反映不同群体的需求，确保公开招标的公正与透明。

4.4 优化公共体育服务合同外包监管机制

要将政府职能部门纳入公共体育服务合同外包运作的被监管范围。在政府层面，合同外包监督机制应包括政府内部自我监督和社会监督两个方面，政府内部纪检部门与审计部门应加强对合同外包交易资金的真实性、合法性与投入回报率的监督，形成权力制约，杜绝腐败、寻租等行为；建立政府政务公开平台，公示公共体育服务合同内容与执行过程，引导社会公众参与政府行为监督，提高公众参与积极性。在承包方层面，政府财政部门应加强对项目资金使用规范性与合法性的监督，并由政府体育部门和社会公众共同监督公共体育服务生产质量与效率。除此之外，引入专业的第三方监管机构参与合同执行的全过程，对生产质量以及招投标过程中政府部门是否存在腐败与寻租行为等进行全面监督，提高监督的专业性。

4.5 加强公共体育服务合同外包绩效评价体系建设

科学合理的绩效评价体系是提高公共体育服务生产质量与效率、推动社会力量发展的重要条件。绩效评价体系建设需要：1）规范绩效评价流程。首先，政府职能部门负责构建公共体育服务绩效评价指标体系、确定绩效标准、明确各指标的权重系数；其次，利用问卷调查、访谈、留存资料评价等方法采集公共体育服务执行数据，通过效率评价与质量评价相结合的方法评估有效数据；再次，撰写数据分析报告，制定公共体育服务合同外包绩效提升计划。2）形成多元绩效评价主体。考核主体应当包括政府考核机构、专业评估组织、体育社会组织、公民、媒体、审计等。其中，公民作为公共体育服务合同外包的直接受益人，应成为公共体育服务合同外包绩效评价中的核心力量。通过网络投票、问卷调查和面对面访谈等方法了解公民对公共体育服务的满意度充分考虑社会意见，以改进公共体育服务合同外包行为。3）构建系统化绩效评价指标体系。从经济效益来看，主要考核合同交易成本、运营成本、政府投入成本、政府投资回报率和公众需求满足程度；从社会效益层面看，考核公共体育服务数量、质量、普及性、便利程度和公众满意度。同时，设定绩效指标的权重系数，科学评价公共体育服务合同外包的政府绩效与社会组织绩效，并根据经验制定绩效改进计划。4）采用多元化绩效评价方法。综合过程导向与结果导向，结合项目执行过程、评价内容与项目性质选择不同的绩效评价方法。如体育赛事的社会示范性、公众满意度与社会效益性等指标，可以通过问卷调查、访谈、网络采集意见等方法展开调查，赛事组织数量、社会参与度、宣传推广效果、赛事安全保障措施等指标可以通过查阅留存资料、定量分析等方法评估。此外，还应收集各项公共体育服务合同外包绩效评价数据，并将其录入相应的平台系统留档保存，对各项目的承包方进行事后比较，构建具有追踪性和可持续性的绩效评价体系。

5 结语

我国现行公共体育服务合同外包运作模式主要包括竞争模式、谈判模式和体制内外包模式。从运作成效来看，竞争模式是提高服务质量、提升生产效率、转变政府职能、深化公共体育服务供给改革的有效模式，但在公共体育服务合同外包工作中要结合实际情形选择适合的运作模式。目前，公共体育服务合同外包的实践中仍存在配套法律与制度不完善、合同外包范围有限、外包行为内部化、监管力度不足和绩效评价体系不成熟等问题。因此，应完善公共体育服务政策法规体系，培育公共体育服务供方市场，建立公平合理的招投标机制，优化合同外包监管机制，加强公共体育服务合同外包绩效评价体系建设，从而推动公共体育服务改革、政府职能转变，增加公共体育服务供给。