凉山州农业高质量发展的实现路径及政策保障研究

◆凉山州决策咨询委员会

改革开放以来，我国农业经济得到显著增长。但与此同时也面临诸多困境，农业生产效率不高、产品质量水平较低、市场供求结构失衡等问题凸显，导致农业发展受阻、农民增收疲软。三农问题是关乎国计民生的重大问题，国家先后制定多项战略规划促进农业农村农民发展。2019年，为积极推进乡村振兴，推动现代农业发展，国家出台《国家质量兴农战略规划（2018-2022年）》，明确要求到2022年，我国要基本建立质量兴农的制度框架，推动农业高质量发展并取得显著成效；到2035年，我国质量兴农制度体系更加完善，农业高质量发展取得决定性进展。实施乡村振兴战略，离不开农业高质量发展，农业高质量发展也是中国经济转向高质量发展阶段的重要任务。四川是我国农业大省，有着深厚的农业历史底蕴，为全国农业经济增长发挥了重要作用，凉山州安宁河谷流域是四川省重要的农产品供给地，洋葱、水果等特色农产品在四川甚至西南地区均具有一定知名度。但多年来快速发展积累的较多问题，也制约了农业高质量发展。凉山州农业发展质量的好坏直接关系到能否如期实现农业现代化，能否有效满足人民对高质量农产品的需求，能否全面实现乡村振兴等关键问题。因此，着力提高农业发展质量水平，成为凉山州新时期现代农业发展的必由之路。

一、凉山州农业发展现状

（一）农业经济增长现状

1.农业经济增长明显，经济总量占比稳步上升。伴随社会经济快速发展，凉山州农业经济发展也取得巨大成就。表1显示，2016~2020年，凉山州GDP由1403.92亿元增长到1733.15亿元，增幅达到23.45%。同期第一产业总产值也逐步提升，从280.71亿元增加到406.74亿元，增长率达44.90%，从第一产业GDP占比来看，第一产业占比从2016年19.99%增长到23.47%，占比增长了3.48%，农业发展趋势明显。对比四川省情况来看，2016~2020年，四川省GDP由32680.5亿元增长到48598.8亿元，增幅达到48.71%。同期第一产业总产值也逐步提升，从3924.1亿元增加到5556.6亿元，增长率达41.60%，从第一产业GDP占比来看，第一产业占比从2016年12.01%下降为到11.43%，占比下降了0.58%。四川省第一产业占比下降是产业结构优化调整的结果，且第一产业总产值的基数在不断增大，加之农业生产环节多、产业链长，行业面也在不断扩张，涉及的市场主体更加多元化，因而越发凸显农业在国民经济中的地位，农业仍是基础产业，是支柱性产业。近五年来凉山州农业发展得到了长足发展，特别是以水果为主导的特色农产品在四川知名度进一步提升。

表1 凉山州GDP及第一产业GDP占比（单位：亿元、%）

2.农民增收效果显著，城乡差距持续存在。凉山州农村居民收入水平获得稳步提升，农民可支配收入由2016年的10368元增加到2020年的15232元，增幅达到46.91%；但城乡收入差距由2015年的15595元扩大到2020年19404元。

从整体来看，农村经济不断发展，农村居民人均收入不断增长，但全州农民增收的绝对量低于城镇居民，且城乡居民增收的绝对额将差距继续扩大。此外，城乡居民收入的绝对差距仍然保持了长期扩大的趋势，长期会影响经济社会协调发展，导致社会的不稳定。因此，促进农民增收、缩小城乡居民收入差距对于全州来说任重道远。

（二）农业产业结构现状

近五年来，凉山州农林牧副渔业产值均呈总体上升趋势，种植业和畜牧业产值占比较大，林业和渔业产出较低，增长也相对缓慢整体来看。三次产业结构从2016年的20.0∶49.4∶30.6调整为2020年的23.5∶32.3∶44.2，农业占比进一步提升，反映了近年来凉山州农业发展态势呈现向好的局面，但整体来看，全州农业产业链条短，加工增值水平和产品附加值偏低，难以形成品牌和核心竞争力，农产品精深加工业是未来非常有潜力的市场。同时，休闲农业在农村产业融合中的作用越来越明显，但田园综合体发展不够，规模较大的乡村度假地较少，乡村旅游文化挖掘不充分，民宿发展水平与其他旅游城市相比还显滞后。从农业内部结构来看，第一产业内部不断调整，但林业和渔业比重仍然相对较低，产业发展势头不够。近年来，粮油种植虽仍然保持增长趋势，但增长幅度缓慢。水果产业增长趋势明显，但由于水果种植业相较于其他产业更容易受到经济波动和自然灾害的影响，因此其面临的农业经营风险仍然较高。

表2 四川省GDP及第一产业GDP占比（单位：亿元、%）

表3 凉山州居民人均收入及差距（单位：元）

表4 凉山州主要农产品产量（产值）（单位：万吨/亿元）

（三）农业生产条件现状

从耕地面积来看，耕地面积红线挑战较大，随着人口数量持续增长和经济发展，凉山州人均耕地还将下降，因此耕地资源约束将更加趋紧；从水资源灌溉来看，水资源是农业高质量发展的命脉，扩大灌溉面积，提高农业规模化生产，必须有充足的农业水资源。凉山州农业节水灌溉虽已起步，但是差距远，农业灌溉用水保障困难。频繁的自然灾害加剧水利工程损毁，更加剧了水资源供需矛盾，水利设施建设在较长的时期内也难以得到满足，因此凉山州农业耕地水资源紧缺问题将会制约农业高质量的发展；从农业机械化来看，没有农业机械化，就没有农业农村现代化，农业机械化和农机装备是转变农业发展方式、提高农村生产力的重要基础，是实施乡村振兴战略的重要支撑。整体来看，山区的地势原因对于推行农业机械化存在一定难度，主要农作物耕种收综合机械化水平与全国平均水平相比仍有一定差距，全州农机装备总量和农业科技人才与农业农村经济高质量发展要求差距较大。

表4 凉山州农业生产条件现状 （单位：万公顷/万千瓦小时）

二、凉山州农业高质量发展的约束障碍

（一）绿色化发展缓慢

我国绿色农业的绿色产品逐年增加，绿色农业发展较为迅速，但凉山州一直处于绿色农业发展的探索阶段。农户对绿色农业的了解不够充分，农业生产发展理念较为落后，对科学发展认识不到位；农民主体的作用也没有充分发挥出来，从而导致整个社会对于农业绿色发展的重视程度不够。同时，由于农业资源环境持续承压增压和“大省小农”特点以及传统粗放的生产方式，导致农业规模化、集约化能力不强，农产品产量增速放缓，数量多而质量不足。

（二）科技创新不足

四川省农业科技创新能力整体实力居全国前列，但凉山州现代农业发展需求相比仍有差距。由于长期受传统农业发展模式和区域间发展不平衡的影响，农业创新动力和生产能力严重不足。农业科技创新人才规模相对较小，从学历层次看，全州农业科技人才中研究生学历占比非常低，缺乏从事农业生产的高层次人才。同时，农业科技型企业规模小、竞争力弱，农产品精深加工技术缺乏，理论成果多，但是解决实际问题的成果少，农业产业发展缺乏主动权。

（三）产业融合欠佳

农村产业融合发展的目的在于增强农业产业链延伸度，产业融合程度低，融合发展总体处于初级阶段。四川省社科院2015年3月发布的《四川农村金融发展白皮书》显示，农业产业融合背景下的新型经营主体存在生产经营规模小、固定资产少等特点，而缺乏可供抵押的资产导致金融机构评级、授信、贷款以及监督难度大，这问题也成为现阶段凉山州金融业与农业融合水平低的主要原因。《2015-2020年中国休闲农业产业调研及投资咨询报告》显示，农业与服务业的融合程度也不高，存在功能模式单一、从业人员素质低、经营有待规范、环境亟待改善等问题，严重阻碍了服务业与农业的融合效益增长。

（四）品牌整合能力弱

三、凉山州农业高质量发展的实现路径

（一）优化资源配置，推进农业高效发展

合理调整农业资源配置，优化地区农业空间治理体系，是夯实农业农村发展的基础，在全局发展视角，统筹兼顾，优化资源配置。在保障农业高质区持续健康发展的同时，充分发挥高质区的辐射作用，资源适度向农业低质区倾斜，以带动低质区农业发展质量的提升，从而缩小地区间农业发展差距，实现凉山州农业高质量发展水平整体提升。各市县在推进农业高质量发展进程中，要结合当地的自然、经济和社会等客观条件，充分发挥自身优势，因地制宜发展农业，科学规划产业布局，明确功能分区，调整优化农业的产

凉山州悠久的农耕文化和丰富的物产资源孕育了一大批优质的特色农产品，但长期以来绝大多数农产品缺乏品牌支撑，在市场上以无品牌、无包装的初级农产品形态销售。尽管农产品品牌数量越来越多，但是知名品牌不多、竞争力不强、市场占有率不高，“有牌不响”的问题较为突出。品结构、生产结构和区域结构。在巩固优势农产品基础上，大力发展市场紧缺优质农产品。国土相关部门要完善土地流转市场，防止土地细碎化降低农业生产效率，促进合作经营和规模化生产，实现土地资源优化配置。

（二）转变发展方式，推动农业现代化进程

转变农业发展方式、提升农业基础设施水平，提高农村生产率是加快推进农业现代化的重要基础，是保障凉山州农业高质量发展的客观要求。要把农业科技摆上更加突出的位置，以信息化为核心，按照优质、高产、高效农业的要求，加快转变农业发展方式，重点推进农业技术集成化、基础设施工程化、农业生产机械化和农民现代化。围绕四川现代农业“10+3”产业所需的现代农业装备的重点和薄弱环节，实施全程信息化、机械化示范专项，推进主要农作物全程机械化示范区创建行动，加快推进粮油作物全程机械化进程。推进果蔬、中药材、蚕桑、畜禽水产养殖等特色产业薄弱环节机械化。

（三）促进供给侧改革，全面提升农业质量安全

推动农业发展转型，向高效、安全、高质量的方向发展。提高农产品质量必须对农产品生产全过程进行质量管理，对农产品生产的每一个环节都采取相应的措施，保证农产品生产的每一个环节都能做到高质量。要将以增产导向转变为提质导向，树立农产品质量安全系统管理思维。着力推进油高产高效、菜果茶绿色高质高效、稻渔综合种养、生猪屠宰标准化、兽用抗菌药减量使用等示范创建，推广应用病虫害统防统治、全程绿色防控和健康养殖技术标准，严格执行农药安全间隔期和兽药休药期制度。并且大力提升“川”字产业，优化品种品质，推进农业稳量提质。

（四）推进绿色生产，保障农业可持续发展

良好的生态环境是农业高质量发展的基础条件，要进一步贯彻新发展理念，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，积极构建生态补偿机制，探索建立农业资源有效保护、高效利用的政策和技术支撑体系。坚持“一控两减三基本”，强化科学植保、公共植保、绿色植保理念，合理开发与利用农业资源，开展生态退化区恢复和治理，重点加强生态保护与建设、水土流失及荒漠化综合治理。大力推广先进绿色生产技术，优化农业主体功能与空间布局，维护好“山水林田湖草”生态安全格局，积极推进粮食生产功能区、重要农产品生产保护区规划。同时，提高绿色产品监督管理工作，保证农产品符合国际安全标准，充分发挥绿色农业技术的优势。

（五）加大科技投入，提高农产品竞争力

鼓励农业科技创新，激活凉山州农业高质量发展新动能。应加大农业投入，把农业科技摆上更加突出的位置，坚持科教兴农战略，不断加强生物技术、信息技术等高新技术的研究与开发应用，积极推广优良品种和农业先进适用技术，加快农业科技成果的转化与推广应用。提升农产品品质，深化产品附加值，以更优的品质、特色和附加值提升国际竞争力。把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，打造具有自身优势的农业品牌“大凉山”，深入实施品牌建设，积极发展“川字号”特色个性农产品，不断培育和壮大“区域品牌+企业品牌+产品品牌”农产品品牌体系，提升凉山州农业产业竞争力。

四、凉山州农业高质量发展的政策保障

（一）建立健全人力资源要素保障措施

一是建立健全吸引创业人才返乡、入乡创业政策。因地制宜建设农民创业园、农业创客空间、农村电商孵化园等各类创新创业平台，为创业者提供综合配套服务。以对科研和合作项目的支持，建立吸引专家进入农业技术推广站、科研实验站工作的机制，通过加大政府购买服务支持提升其服务能力。二是完善农民职业技能培训政策。加强对农民农业生产技能的普及性培训，健全农业经营者按需进阶学历教育和参与农场实践教育的通道，逐步建立起职业农民认证体系。针对农业生产技术、农场管理、市场营销等环节的实际需要开展专题实训，切实提高农民生产经营技能。三是完善农业科技人才队伍建设政策。加大农业科技人才的培养力度，努力构建人才培训教育体系。完善人才使用、服务、评价、考核制度，优化人才成长的客观环境，突出加大农业科技人才投入力度。县内要设立“农业科技人才发展专项资金”，集中用于农业科技人才的培养培训、输入引进、科学研究、创业创新、奖励奖助等，进一步加大对农业科技队伍建设的支持力度。四是建立健全城市人才入乡激励政策。制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业。鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引人才、留住人才。

（二）建立健全资金要素保障措施

一是“四位一体”解决筹资难题。建立政府财政投入、农民自筹、社会参与帮扶共建“四位一体”投入机制，多渠道、多角度解决农业高质量发展“筹资”难题。除县财政每年定期安排专项资金外，切实加大农业项目工作力度，在农业产业发展、城乡环境整治、农业园区建设、农旅融合发展、山水田园建设等方面编制有针对性的项目，积极争取中央、省、市农业农村项目支持。二是强化金融资源回流农村的激励政策。落实涉农贷款业务差异化监管制度，强化县域金融机构对农信贷投放的激励约束。拓展对农村金融机构涉农信贷的税收优惠。加强对农村金融机构的流动性支持，扩大支农再贷款和再贴现等规模。完善农村资产抵押筹资制度，为县域现代农业投资提供中长期的融资渠道。三是健全财政投入保障政策。鼓励各级财政支持农业高质量发展及相关平台和载体建设，发挥财政资金四两拨千斤作用，撬动更多社会资金投入。四是加快完善农业保险政策，推动政策性保险扩面、增品、提标，降低农户生产经营风险。支持通过市场化方式设立业高质量发展基金，引导社会资本培育一批农业高质量发展典型项目。五是建立工商资本进乡入农促进政策。鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域。通过政府购买服务等方式，支持社会力量进入乡村生活性服务业。建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严守耕地保护红线，确保农地农用，防止农村集体产权和农民合法利益受到侵害。

（三）建立健全数字要素保障措施

一是加快推进农村“新基建”。补齐农村和贫困地区数字设施与服务短板是推进农业农村数字化转型的基础。建议继续大力推行“宽带中国”行动计划，着力实现农村通信网络的全方位升级扩容。加快5G、千兆光纤、卫星4G等网络基础设施在有条件、有需求的农村地区布设，满足农业高质量发展日益增长的数字消费需求。二是加快推动农村电商的发展。推进农村电商发展再上新台阶，需要深化政府引导、政企协作的发展模式。鼓励地方政府购买第三方服务，倡导企业积极承担社会责任，重点依托互联网平台企业、农业企业和社会化服务组织的技术、人才、平台优势，加速农村商品、服务的线上化。鼓励支持新型农业经营主体开展数字化应用，以创新模式带动农村非实物产品与服务发展。三是推动互联网从消费领域向农业生产领域全面扩张。积极推进工业互联网、物联网在农村地区的布局与应用，充分挖掘利用自然资源、生态资源、文化资源、劳动力资源等，推动原生态劳作、景观农业、休闲农业、乡村文旅等新业态发展，实现农村地区一、二、三产业融合发展。另一方面，制定农业相关数据标准，全面开展农业机械设备、农业生产设施的数字化改造，推动气象、水文、土壤、肥力、育种等数据在农业生产领域的采集、流通与应用，实现数据驱动与数据集成运用，化解农业生产中的风险与不确定性。加大对“互联网+农业技术”创新创业项目的支持，试点实施“新一代信息技术与农业融合发展创新重点任务揭榜工作”，推动数字技术在农业高质量发展方面的创新与融合应用。四是构建面向农村地区的数字技能普及体系。借鉴国际电信联盟（ITU）、经济合作与发展组织（OECD）等机构在改善农村和贫困地区居民数字技能方面的实践经验，研发符合凉山州农业高质量发展实际情况的“数字技能政策工具包”，着力改善农村地区农业基础数字能力，提升农民对数字经济的认知程度，提高数字技能普及效果。