现代化治理下城市体检及技术应用探索与实践——以景德镇城市体检为例

徐钰清，刘世晖，于良森，于沛洋，焦帅，罗佳

（中规院（北京）规划设计有限公司）

1 城市体检工作背景

2017年2月，我国提出了建立城市体检评估机制的目标，城市体检成为城市精细化治理的创新型手段。在此背景下，住房和城乡建设部、自然资源部、卫生健康委员会等部委分别发布了其领域内的城市体检工作，不同部门的城市体检工作各有侧重：住房和城乡建设部的城市体检工作，主要研究范围聚焦城市建成区，重点关注微观可实施性较强的“城市病”问题，包括老旧小区改造、完整社区建设、市政设施建设、海绵城市建设等，侧重城市的高品质生活；自然资源部的国土空间规划城市体检评估工作，研究范围为城市全域与中心城区，重点对规划本身实施效果进行分析和评价，是保障国土空间规划得到有效实施的重要工具；卫生健康委员会的健康城市评价工作，其重点放在医疗健康服务建设方面。

2 城市体检研究与实践综述

“城市体检”一词目前尚未形成统一的定义，中文文献中最早将“体检”概念与“城市”相结合的，是1999年单泳、周忠敏将空气质量周报比作“城市‘体检表’”，主要借用其原意比喻“为城市做体检”。2000年之后，许多研究和实践采用“城市体检”、“给/为城市体检”比喻对城市发展和规划实施情况开展的评估工作和行为[1]。

当前城市体检工作主要研究领域可概况为两大类，一类研究重点为规划实施评估，侧重于对城市总体规划的实施开展跟踪评估研究；另一类研究重点为城市发展指标体系构建，侧重于从人居环境科学角度，采用部门与年鉴数据、大数据等手段，对城市发展水平进行评估。

2.1 国外城市体检评估相关研究与实践

2.1.1 规划实施评估方面

20世纪50年代以来，西方国家城市规划实施评估工作取得了丰富的研究成果。从事前评估向事后评估，从侧向单一的“结果评判”向关注多元的“过程检测”，从技术价值观、道德价值观向综合的价值观转变[2]。

目前，全球特大城市已建立起相对完善的监测及规划实施评价体系。英国伦敦的年度监测报告是伦敦规划及政策实施评估的主要举措，具有精准性、实时性、公开性等特征。美国纽约的年度监测与定期评估在规划实施中各司其职，共同组成系统性、协调性、公开性的规划评价体系。日本东京的规划评价以世论调查为基础，长期层面的战略规划总结性评价、短期层面的战略规划年度监测报告及推行实行计划相结合，形成综合性的规划评价模式。新加坡的规划检讨由概念规划检讨和总体规划检讨组成，更多的关注规划本身带来的实际效应，并广泛吸纳来自社会各方意见建议，具有广泛的公众参与特征。

2.1.2 城市发展指标方面

在国际上有诸多国家、地区及组织在构建城市发展指标方面做出了很多有益探索，如联合国可持续发展指标、欧盟的空间发展评价、日本的城市实力指数等，其指标内涵也在不断丰富和完善（见图1）。

图1 国外城市发展指标评估实践梳理

2.2 国内城市体检评估相关研究与实践

2.2.1 规划实施评估研究

2009年《城市总体规划实施评估办法（施行）》颁布后，明确提出每两年进行一次实施评估工作。在此之后，国内关于规划实施体检评估的相关研究与实践开始集中涌现。彭震伟、赵民、彭晖、骆悰、马璇、郑德高等专家对规划实施做出了丰富的研究成果，北京、上海、广州等城市也做出了诸多有益尝试。

其中上海市在2004年底开始启动总规实施评估工作，目前正在开展总规实施年度监测工作，研究“1+N+1+1”的年度监测成果体系[3]。广州市自2011年起开展总规年度实施评估工作，自2017年起开展城市体检工作，设置了“六维”指标诊断的评估方法，形成了“1+1+1+8”的成果体系[4]。北京城市体检评估工作通过实时监测、定期评估、动态维护，确保城市总体规划确定的各项目标指标得到有序落实[5]。

2.2.2 城市发展指标研究

2009年深圳市开展的“为城市体检”公众参与活动，重点关注了水质、噪声、空气质量三类指标[6]。2014年以来，同济大学、南京大学等研究机构通过多源大数据分析，如利用手机定位数据、特定网络平台数据等，识别城市公共中心体系[7]、职住关系[8]、居民活动空间[9]进行研究。

2015年以来，北京市城市规划设计研究院、北京市测绘设计研究院、清华大学等研究机构开始通过地理国情普查数据分析、社会调研等手段，对北京市进行区域专项体检试点研究，完成了丰台区卢沟桥乡、卢沟桥街道、宛平城地区体检试点[10]、大栅栏地区街区诊断[11]、北京城中村特征及整治策略研究[12]、北京居民生活便利度研究[13]、月坛街道菜市场专项体检[14]、西城区城市区域体检关键技术研究[15]等研究工作（见图2）。

图2 国内城市发展指标评估研究梳理

3 城市体检工作技术方法研究——以景德镇城市体检工作为例

从国内外城市体检研究与实践来看，当前城市体检工作正朝着更加注重过程评估、关注指标实时监测、重视反馈优化实施等方向转变，对其评估也必须是全局性的“城市体检”，而不仅是“规划体检”[16]。住建部城市体检工作致力于对城市进行全面、系统评价，已连续开展三年，其体检指标包含基本指标与特色指标两部分。其中基本指标包含从生态宜居到创新活力八大方面，基本涵盖了人居环境的各个方面。特色指标依据城市的发展特色、近期政府重点工作进行设置，遵循愿景导向、个性导向、操作导向相结合的原则。本文以住建部城市体检工作技术内容为对象进行研究，以景德镇市这一特色鲜明的城市为例，从指标获取、指标评价、问卷调查、人居环境提升措施四个方面进行体检技术方法探究。

4 城市体检指标获取技术方法探究

4.1 指标获取工作方法

城市体检指标获取时应遵循多源开放的原则，以政府官方数据为主，结合多源大数据与社会满意度问卷全面采集。其中：政府官方数据通过制定体检指标填报模板，与政府各个部门深入多轮对接获得；多源大数据包含遥感影像解译数据、手机信令数据、城市大脑数据、基于互联网的开放数据等；社会满意度问卷以居民满意度调查的抽样数据作为有益补充。此三类数据相互校核，共同形成相对客观有效的体检数据。

4.2 指标获取技术手段

4.2.1 地形图及现状图数据

如指标城市开发强度，可根据地形图数据进行建筑高度模拟，并根据此数据进行进一步交叉研究（见图3）。此方法需要即时更新的地形图数据，但城市地形图绘制周期较长，实际工作中获取到的地形图往往较难反映城市建设的最新情况，因此笔者将地形图初步数据与最新的高精度遥感影像进行二次校核，校核后基本与城市建设实际情况相符。

图3 景德镇市地形图及现状图数据可视化分析

4.2.2 遥感影像解译数据

如指标蓝绿空间占比，可通过遥感影像解译，获取10m 精度土地利用数据，为城市体检提供可靠的蓝绿空间面积信息与空间位置（见图4）。为提高遥感影像解译水体和绿地空间的精度，笔者收集欧空局发布的空间分辨为10m的sentinel-2（哨兵2号）卫星影像，对影像进行去云、辐射校正、大气校正以及几何精校正等预处理，得到准确反映地表地物波谱特征的影像数据。通过波段的组合与计算得到NDVI与NDWI，根据实际地物的分布情况分别确定绿地与水体在NDVI与NDWI中的阈值。

图4 景德镇市遥感影像解译数据可视化分析

4.2.3 手机信令数据

如指标城市常住人口平均单程通勤时间，可运用手机信令数据进行计算。笔者以某运营商在某月手机信令数据为基础进行通勤模式识别，形成了可以脱敏的通勤人口联系数据，除以该市运营商用户占比得到全市人口通勤联系总量。将每个人口网格中心点视为OD的起止点带入导航地图，借助导航地图对外提供的现状路网早高峰通行时间，计算每个网格的总通勤时间，最终将其与网格对应的人口数量加权，最大化地拟合现有城市的总通勤时间。

4.2.4 基于互联网的开放数据

如指标社区便民服务设施覆盖率，可运用大数据供应商的POI 数据，将不同设施按照不同服务半径进行缓冲区计算后，得出各类社区便民服务设施的覆盖率。其中以便民超市为例，按照500m半径设置缓冲区（见图5），最后将便民超市缓冲区范围与建成区范围进行叠加计算，即可获得社区便民超市设施覆盖率。

图5 景德镇市基于互联网数据的便民超市覆盖率分析

4.2.5 问卷调查数据

部分尚未建立统计机制的指标，如居住区停车泊位与小汽车拥有量的比例、完整社区占比、社区低碳能源设施覆盖率、实施专业化物业小区占比等，可运用居民满意度问卷中社区管理员问卷的统计数据累加获取。

5 城市体检指标评价技术方法探究

在对城市体检指标进行获取与计算后，需对指标结果的优劣进行综合研判。笔者从国际城市对标、相关规划目标、国家行业标准、优秀示范标准、历年数据对比、社会满意度调查六个维度构建体检指标评估体系。其中，国际城市对标是指将体检城市与同类型城市进行横向比较；相关规划目标是指全面查找国家级、省级、市级相关规划目标，密切衔接各类规划目标，明确各项指标取值标准；优秀示范标准是指选取与城市体检指标相关的科研文献与国际惯例，密切衔接中国人居环境奖参考指标及其他优秀示范标准，对体检城市人居环境的全面、系统评价提供理论依据；国家行业标准是指选取与城市体检指标相关的国家及地方行业标准，查找体检城市人居环境现状潜在的问题与短板；历年数据对比是指通过将体检指标的三年或五年数据进行对比，寻找指标变化趋势，通过指标逐年增减情况，进行综合研判；满意度调查是指通过对社会满意度调查问卷的统计分析，对各类指标的得分进行汇总与比对，结合各类标准进行综合研判。

在六个维度中，以国家行业标准、历年数据对比为约束值，以相关规划目标、优秀示范标准为目标值，综合考虑国际城市对标、社会满意度调查两大维度，对城市体检指标进行研判，并根据指标研判结果（从A级领先指标到E级问题指标）提出该指标相对应的行动优先级（见表1）。

表1 指标评估方法

6 城市体检问卷调查技术方法探究

城市居民满意度问卷调查是城市体检技术工作的重要组成部分，旨在通过对城市居民满意度调查问卷的分项得分统计分析、满意度落位分析，从城市总体层面、街道层面、社区层面三种颗粒度获取城市居民对城市人居环境各个方面、各类服务设施的满意度，辅助城市体检指标研判、完善城市体检技术内容（见图6）。充分了解城市居民对城市人居环境建设的满意度，通过满意度得分对城市体检指标进行辅助研判。

7 城市体检人居环境提升措施技术方法探究

7.1 总体层面：与城市更新联动、提出城市问题诊断与行动计划建议

在总体层面，首先依据体检指标评价体系对城市问题进行诊断，对各类城市体检指标结果进行总结，发现成效、提出问题。其次依据问题诊断提出相应的行动建议，将城市病问题分类归纳，按照行动优先级形成项目库，包含公共服务、交通设施、市政配套、城市安全、城市管理、科技研发等各个方面。在此基础上运用体检成果指导城市短板补充及城市发展方向，以达到城市有序更新、促进城市功能完善与品质提升的目的。

7.2 微观层面：针对具体指标提出详细行动计划

在微观层面，需针对具体指标提出详细行动计划，以景德镇公共服务类养老设施覆盖率为例，根据指标研判，景德镇市养老设施覆盖率不足40%，居民满意度得分仅78 分，行动优先级为1 级。在此基础上依据公共服务设施规范与政府工作要求提出总体要求，落脚点为提出行动计划，依据居民满意度分析，与住建部门和社区共同协商，结合政府年度计划提出分级行动计划，并将任务下发到区，着力打造好15min养老服务圈，形成资源整合、多元协同、供需匹配、数据融合的居家社区养老服务体系。

8 城市体检未来工作展望

城市体检作为住房和城乡建设部连续三年推动的工作任务与实施城市更新行动的路径，对促进城市人居环境高质量发展发挥了重要的作用。与此同时，城市体检作为一项全新的工作类型，在推进过程中尚有缺憾。

①在城市体检指标获取过程中，部分指标通过大数据手段、不同部门口径获取到的数值存在差异，当前工作中大多通过部门对接选取了最优值。

②在体检指标部门调研过程中，部分指标尚未建立统计机制，目前只能通过大数据或调查问卷等方式获取。今后随着城市体检工作的持续推进与不断完善，统一的数据标准与稳定的统计口径将逐步建立，城市体检这项工作也将会对城市的高质量发展起到越来越重要的作用。