建立“一条龙”的畜禽产品安全产业链

陈之秀

今年“两会”期间，全国政协委员、北京食品科学研究院副院长、总工程师乔晓玲提出了《关于尽快解决畜禽屠宰与肉类加工质量安全监管分离问题》《关于尽快解决进口肉类再加工产品流通堵点问题》《进一步加强畜禽产品质量安全追溯体系建设提高肉类食品安全水平》《关于加强病死畜禽无害化处理，促进畜牧业高质量发展》等提案，其核心主要是围绕建立“一条龙”的畜禽产品安全产业链出谋划策。为此，本刊记者对她进行了专访，请她谈了有关提案的具体内容，以及我们应该采取的具体对策。

解决畜禽屠宰与肉类加工质量安全监管分离问题

“按照国务院的部门职责分工，自2013年年起，畜禽屠宰监督管理职能划归农业农村部;肉类制品及副产品加工业由工业和信息化部负责，食品安全由市场监管总局负责，这种分段管理的体制，使畜禽屠宰和肉类加工之间出现了一个监管真空地带。”乔晓玲说，为减少活猪长距离调运带来的疫情传播风险，国务院决定实施“运猪”变“运肉”。越来越多的企业在产区宰杀生猪后，将白条猪肉或粗分割猪肉运至销区，由销区工厂进行精细分割加工，以小包装冷鲜肉形式上市销售。依照相关法律，产地农业农村管理部门可以对本地生猪屠宰企业出具动物检疫合格证，但是不能跨区对肉类分割配送企业的小包装产品出证;而销区农业农村管理部门也不能对肉类分割配送企业出具动物检疫合格证，因为肉类分割配送企业不属于农业农村部门监管职责范围，这使得企业产品难以入市销售，影响了企业经营和市场供应，各地反映相当强烈。

为此，乔晓玲分析了畜禽屠宰与肉类加工监管分离的弊端。她表示，按照国民经济行业分类国家标准的定义，屠宰及肉类加工业（中类）属于制造业门类中的农副食品加工业（大类），可以由农业农村部统一管理。但是，目前我国畜禽屠宰业与肉类加工业是由农业农村部、工业和信息化部两大部门分段管理的;从肉类食品安全看，是由农业农村部、市场监管总局分段监管的。这种分段监管体制在实践中表现出诸多弊端：

1.不利于保障肉类食品安全和顺畅流通。由于农业农村部门只管屠宰，不能给肉类分割配送企业出具动物疫病检疫合格证明，直接影响企业经营和市场供应，这既是肉类食品国内经济循环的一个堵点，也不利于居民健康消费。

2.不利于提高监管效率和企业经济效益。在许多肉类联合加工企业，畜禽屠宰和肉类分割加工都在同一厂区，只是分为不同的生产车间。由两个以上不同的行政主管部门进行行业监管，不符合统一、精简、效能的原则，难免出现政出多门、缺位错位、相互矛盾的现象，影响企业有序运营并增加企业负担。

3.不利于制定有效的产业政策，影响现代化建设进程。由于肉类加工业被纳入制造业范畴，而制造业的产业支持政策很难涉及肉类加工;肉类加工在农业农村部门属于支柱性产业，其现代化建设关系乡村振兴、品牌建设和一二三产业融合，意义极为重大——但因被纳入制造业范畴，不属于农业农村部门的职责范围，所以多年来没有任何实质性的产业支持引导政策，造成这一领域社会资本的无序竞争和低水平重复建设。

为此，乔晓玲建议，尽快解决畜禽屠宰与肉类加工质量安全监管分离问题。由农业农村部对畜禽养殖、畜禽屠宰、肉类加工、肉类流通实行“产加销”一体化管理。她表示，我国自2013年将生猪屠宰管理职能由商务部移交到农业部以来，已经按照这个方向推进了近10年时间，现在有条件进一步深化改革，实行全产业链的“产加销”一体化管理。这一改革，将有利于推动农村一二三产业融合发展，推进乡村振兴和农业现代化;有利于加快培育有竞争力的高质量市场经营主体和肉类品牌，保证肉类食品质量安全和居民健康消费;也有利于行业治理现代化，提高行政效能，降低监管成本。

解决进口肉类再加工产品流通堵点问题

乔晓玲介绍，近10年来，我国肉类进口不断增加。特别是2020年和2021年，全国肉类进口均超过900万吨。随着肉类进口量的增加，在检疫检验和食品安全监管方面的问题日益突出起来。有一企业反映，仅2021年上半年就有18个省（直辖市）42个地市的市场监管部门要求提供《动物检疫合格证明》的要求高達103次，需要耗费大量精力去沟通、协调，给企业造成很大的麻烦和困扰。因此，当前，我国企业在进口肉类产品分割加工后的流通过程中出现上述流通堵点问题，主要是以下三方面原因：

1.执法依据不清。《中华人民共和国动物防疫法》第二条明确规定：“本法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动。进出境动物、动物产品的检疫，适用《中华人民共和国进出境动植物检疫法》”。第四十八条规定：“动物卫生监督机构依照本法和国务院农业农村主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫”——动物卫生监督机构只对国内的动物、动物产品实施检疫，对进口肉类不实施检疫，不向企业提供《动物检疫合格证明》。因此，一些地方市场监管部门的执法人员要求企业对进口肉类产品提供国内《动物检疫合格证明》，是没有搞清楚相关的执法依据。

2.法律规定不明。在2022年1月1日前，进口肉类产品是根据《进出口肉类产品检验检疫监督管理办法》（海关总署2018年11月修订版）第二十一条第（一）款“经检验检疫合格的，签发《入境货物检验检疫证明》，准予生产、加工、销售、使用”的规定来经营的。进口商凭海关签发的《入境货物检验检疫证明》即可在国内进行产品生产、加工、销售和使用。但是，在生产经营实践中，企业对进口肉类分割加工后，产品形态、产品名称等都发生了很大变化，与《入境货物检验检疫证明》中注明的信息无对应关系，市场监管部门在监管过程中无法一一对应和判定。在2022年1月1日之后，我国开始实行《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》（注：该《管理办法》于2021年4月以海关总署249号令颁布），2021年实施的《进出口肉类产品检验检疫监督管理办法》已被废止，海关不再签发《入境货物检验检疫证明》，而是改为对进口肉类产品实施合格评定（第十条）;规定进口肉类的包装和标签、标识应当符合中国法律法规和食品安全国家标准;依法应当有说明书的，还应当有中文说明书（第三十条）。在执法实际操作中，没有明确规定应按中国法律要求企业出具国内的《动物检疫合格证明》。

3.部门职责分工过多。目前，我国在对企业进口肉类产品分割加工后流通的监管涉及三个职能部门：海关总署负责对进口肉类产品实施合格评定;农业农村部负责对国内肉类产品出具《动物检疫合格证明》;市场监管总局负责对在国内市场上流通的国产和进口肉类食品安全进行监督管理。这种部门职责分工的设置，是造成肉品市场流通发生监管堵点的重要原因之一。

乔晓玲说：“按照‘十四五规划的要求，肉类进口要控制在10%以内。如何建立肉类产业以国内大循环为主导、国际国内双循环相互促进的新格局，对于我国农业现代化、实现乡村振兴、保障和改善民生具有重要意义。按照加快推进国家治理能力和治理体系现代化、深化改革、实行高水平对外开放的要求，应采取有效措施，尽快消除进口肉类分割加工后的流通堵点。”

为此，她提出三方面建议：一是要加强对市场监管部门执法人员的培训，对于国家相关法律法规的最新修订、解释和应用予以指导，避免不适当执法对企业依法经营和市场正常供应的影响和干扰。二是根据我国肉类产业现代化建设的发展要求，对现行法律法规和管理办法进行认真的进一步的梳理和修订，分析在产业运行循环的实际运行中产生堵点的原因，为企业合规经营、市场稳定供应创造良好的外部环境。三是按照“统一、精简、效能”的原则，在顶层设计中确立农业农村部统筹国内外肉类产业发展规划和市场布局的地位，从增强我国肉类产业国际市场竞争力的战略高度出发，对肉类产业链供应链基础再造做出具体安排部署，由农业农村部一个部门进行统一监管。

加强畜禽产品质量安全追溯体系建设

“食品安全追溯体系建设是一个系统工程，需要政府监管、企业诚信、消费者认可三方共同推进。随着农产品生产的规模化和集约化速度加快，以及物联网、信息技术的快速发展，要求中国的食品追溯体系建设走上一个新的台阶。”乔晓玲表示，畜禽产品的质量安全不仅关系到公众的身体健康和生命安全，更关系到国家经济发展和社会和谐稳定。

自2004年以来，在国家食药局、商务部、财政部和工信部等部门组织了多次试点，进行过不同形式的探索，使我国追溯体系建设方面取得了一定的成果。但从现阶段的情况看，还有一些尚待改进和完善的工作，主要存在以下问题：一是我国有关法律法规、技术规范等有待完善，系统性与规范性亟需加强。从肉类产业的特点看，其追溯从农业生产资料开始，到食用农产品，再到食品，涉及七类中的三类，产业链比较长，是一项涉及多个环节和多个参与方的系统工程，在养殖环节由于小型养殖场，小农户较多，实现全面追溯困难较大。二是政府各部门间的相互协同，互联互通有待进一步加强。由于分段、分环节管理制度，各部门各自进行数据库建设和应用系统开发，造成重复建设和资金的浪费，出现“信息孤岛”和技术标准兼容性差等问题，难以实现全程的信息跟踪与追溯。三是企业的参与度低。对追溯实施主体缺乏有效控制。追溯实施主体主要依托地方政府和少数重点龙头企业，大多数肉类生产经营主体并未参与追溯体系建设。加上追溯管理部门多次变换，无法对相关主体进行有效控制。另外，信息安全与防伪问题，也存在商业机密信息泄露隐患。四是对肉类食品包装缺乏必要规范。肉类食品包装是实施追溯的必要条件，但是，我国目前大部分肉类食品是“裸妆”上市。据统计，有包装的肉类食品约占肉类供应总量的45%，消费者难以从未包装的商品上获取相关的追溯信息。

为此，乔晓玲建议，进一步加强畜禽产品质量安全追溯体系建设，提高肉类食品安全水平。

1.开展畜禽产品追溯的立法建设。从国家战略的高度出发，围绕畜禽产品的质量安全追溯控制，不断完善各类相关的法律、法规和规章制度。制订畜禽产品质量安全追溯管理办法，细化畜禽产品追溯管理、建设和市场准入机制;依据《食品安全法》的有关规定，制定肉类追溯的国家强制性标准，要求肉类食品包装上市，确保全程追溯有效和肉类食品安全。

2.加强顶层设计，从国家层面统一规划和设计，搭建统一信息平台，完善追溯技术的支撑标准体系。根据追溯体系建设的技术和管理要求，建立国家、行业、地方和企业标准相互衔接与补充的畜禽产品追溯标准体系，制定和實施共性关键技术标准，实现产品追溯的互联互通。针对畜禽产品和影响质量安全的主要环节，设计简便适用、易于操作的追溯规程和方法。

3.强化监督管理，落实企业食品安全追溯主体责任。建立生产经营主体管理制度，以责任主体和产品流向管理为核心，推动上下游企业扫码交易，健全追溯管理奖惩机制。

4.建立科学的监督管理手段，促进企业诚信体系建设，保障追溯信息的真实性。追溯体系建设的关键是保障追溯链的连续性和追溯信息的真实性，需要不断研发对关键溯源指标信息如原产地、品种、种类等鉴别与确证技术，加强对溯源信息的监督与管理，并不断改进和完善食品企业的诚信制度建设，防止追溯信息虚假和篡改现象，提高追溯信息的可信度。

5.社会共治，促进肉类追溯信息“互联互通，共建共享”。针对肉类产业链长的特点，其追溯应从农业生产资料（饲料、兽药等）开始，到食用农产品（活畜、活禽），再到食品（生鲜肉、肉制品），覆盖生产供应的全过程。各相关政府部门、行业协会、企业组织应按照《食品安全法》有关社会共治的规定，遵循协调、开放、共享的原则，建立“互联互通，共建共享”的追溯信息管理服务平台和工作机制，保障肉类食品追溯体系的有效运行。

6.加大宣传力度，提高消费者的认知度。政府应该通过媒体发布客观的信息，以加强对消费者关注的食品安全信息的发布，及时通报和宣传食品追溯体系建设及应用现状，提高消费者对可追溯食品的认知水平和关注程度。

加强病死畜禽无害化处理

病死畜禽无害化处理关系到畜牧业高质量发展，关系到公共环境卫生安全、食品安全、环境保护及人民的身体健康。病死畜禽尸体不仅危害环境安全、传播疾病、危害人类及动物的健康，而且给养殖业造成严重的经济损失。据资料显示，我国畜禽传染病约有 200 多种，每年因各类疾病引起的猪的死亡率为 8%-12%，家禽的死亡率约为 12%-20%，牛的死亡率约为 2%-5%，羊的死亡率为 7%-9%，其他家畜的死亡率 2%以上，其中因传染病和寄生虫病死亡的占一半以上。

“我国在对病死畜禽进行处理时，依旧存在着补偿机制不足、无害化处理场所不足、技术落后以及二次污染严重等各个方面的问题。”乔晓玲说，具体在于相关政策有待完善。病死畜禽无害化处理补贴只是针对规模以上生猪养殖场，而没有补贴政策的小型养殖场反而是治理的重点和难点;无害化处理补贴政策没有全面覆盖畜禽种类，存在补贴标准偏低和补贴资金到位滞后现象;无害化处理技术和处理体系有待进一步完善，部分地区畜禽无害化处理设施落后，深埋法、化制池等处理模式存在处理不彻底、安全隐患多等问题，给生态环境造成较大影响。

为此，乔晓玲提议，加强病死畜禽无害化处理，促进畜牧业高质量发展。具体对策如下：

1.进一步完善病死畜禽无害化处理补贴政策，加大对无害化处理工作的经费投入，要将病死畜禽无害化处理的补偿费用纳入当地财政预算，专款专用;提高补助标准、扩大补助范围，将散养户统筹纳入补偿的范围内，扩大无害化处理畜禽种类的补贴政策;与病死畜禽无害化处理的成本相结合，完善和补充现有的补助标准;从中央层面制定统一的无害化处理补贴标准、补贴时间，便于全国各地无害化处理考核部门监督财政部门执行。

2.进一步完善无害化处理基础设施和处理体系建设。根据当地畜牧业发展的实际现状，畜禽养殖数量和分布，设置分布合理、建造科学和方便储存消毒的区域性病死畜禽收储点;建立区域性大型病死畜禽无害化处理中心，规划修建适当规模的病死畜禽无害化处理场所，支持利用社会力量投资建设无害化处理设施;加大研发投入，从绿色、生态、环保和可持续科学发展出发，开发新型生物技术与机械融合的处理设备，实现就地处理、肥料还田的增效、减排的良性循環。

3.健全责任制和责任追究制，进一步落实地方政府、有关部门的责任，强化生产经营者主体责任，健全监管监督机制。加强基层动物卫生队伍建设，加大对动物卫生监督工作经费投入，确保配备有足够监督执法人员和必要的工作设备，加强动物防疫执法监督，从源头上遏制病死畜禽流入市场。

4.制定相应配套的法规。依据《动物防疫法》，制定具有可操作性的病死畜禽无害化处理配套法规，明确不按照法律法规处理病死畜禽的处罚条款;加大执法和处罚力度，严厉查处收购和贩卖病死畜禽的违法行为;设立公布执法监督电话，设立适当的举报奖励措施，形成守法执法互动，充分发挥法规的效力。

5.加强宣传教育工作。通过各类媒体大力宣传《动物防疫法》《病害肉尸及其产品无害化处理规程》等法律法规的宣传;加强对相关人员病死畜禽无害化处理技术培训，提高法律意识，能够正确、规范地处理病死畜禽尸体，防止动物疫情扩散、危害人畜健康。

本期人物：

乔晓玲，全国政协委员，教授级高工，现任北京食品科学研究院副院长，农业部农产品加工标准化技术委员会委员。受聘为科技部农村领域项目评审专家、农业部技术成果推广专家、农业部加工预警平台专家、国家自然基金项目评审专家、中国博士后科学基金评审专家。长期从事肉品基础科学、肉类加工与质量控制领域的科学研究和管理工作，作为主持人或技术负责人完成了“九五”至“十三五”国家及省部级以上科研项目近30项。近年来，荣获国家科学技术进步奖1项，省部级、行业科学技术奖19项，获得授权发明专利30项，发表科技论文100余篇，主编或参加出版专业书籍6册。