区域营商环境优化的协同治理机制与路径研究

张琰飞，朱海英

（吉首大学 商学院，湖南 吉首 416000）

一、问题的提出

党的十九大报告提出“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”，在习近平总书记的具体领导下，中共中央发布《关于深化党和国家机构改革的决定》对营商环境进行了部署，2019年国务院出台了《优化营商环境条例》，提出要创新体制机制、强化协同联动。因此，针对多主体协同治理的难题，这些措施具有重要的现实意义。

营商环境是区域软实力和竞争力的重要体现，对于区域经济发展和企业创新具有重要的作用。国外研究主要关注政府的角色和作用，并提出了治理优化路径；Skof，Bradaschia认为，政府的制度能力创新是营商环境的影响重要因素①。Emerson等认为，治理主体与政府之间的合作及资源依赖程度是营商环境协同治理的重要因素②。Witkowska提出，建设营商环境要协调好政府与市场关系；Yunus等提出，地方政府在营造商业增长与繁荣环境中扮演重要角色③。Civelek等认为，国家、社会、金融市场和银行、商业风险决定营商环境的质量④。Kljucnikov等提出，营商环境优化意味着企业面临的政企关系与商业关系都得到较大改善⑤。Scott分析了政府在进行公共事务管理中采取协同治理战略的时机和原因⑥。在国内，杨志勇、文丰安提出，要加快政府职能转变，加快放管服改革步伐，推行大规模减税计划，创造更优融资环境⑦。曾宪聚等提出，要协调发挥政府引导性作用、市场基础性作用和社会支撑性作用⑧。刘刚、梁晗提出，要消除外部不经济，强化并持续提升外部经济，降低企业综合交易成本⑨。任恒提出，优化营商环境重点在深化政府自身改革，落实并强化政府责任，确保政府职能转变及时到位⑩。徐换歌、蒋硕亮发现政府效能的提高与反腐败规制强度的增加能够显著地改善营商环境⑪。可以发现，多数研究关注营商环境建设的影响因素，并提出了相应的优化措施。

作为实现营商环境优化的重要路径，郭燕芬认为，实现机制的关键是制度保障⑫。陈光、高甜瑜提出，构建多元主体合作共治的社区治理模式助推营商环境优化⑬。韩阳从治理视角提出，要加强营商环境法治化建设，完善构建亲清新型政商关系的政策体系⑭。陈华平、樊艳丽提出，协同治理与营商环境建设具有耦合性，体现在协同治理机制的合作性、治理过程的动态性和开放性等方面⑮。上述这些研究为区域营商环境优化提供一定的参考和借鉴。

二、区域营商环境优化的协同治理结构和条件

营商环境涉及市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法和法治保障等多个方面，需要多元主体的协调与配合，推进区域营商环境优化的协同治理，对营商环境优化提出了更高要求。

（一）区域营商环境优化的协同治理结构

营商环境是市场主体经营活动所处的综合性系统，涉及市场主体、政府相关部门、生产要素提供主体和相关中介组织等（见图1）。主要包括：一是市场主体。市场主体是通过市场经营活动获取收益的主体，是营商环境优化的承受者，也是政府部门和其他利益主体的服务主体。由于市场主体之间、市场主体与其他主体之间都存在利益冲突和矛盾，需要政府进行协调和提供资源要素和专业服务。二是政府相关部门。政府部门包括法律制定部门、政务服务部门、行业管理部门和执法部门等，政府部门的法律服务、政务服务和执法行为的质量和水平，直接影响市场主体的市场经营行为和策略选择。三是生产要素提供主体。生产要素提供主体包括金融机构、水电气等公共服务机构、交通物流企业、学校教育机构等主体，决定了生产要素市场的供给质量与水平，提供企业进行持续经营所需要的相关资源和服务，直接影响到企业的生产成本。如市场主体需要大量的资金，需要银行、保险、证券等金融机构支持企业融资，需要有多层次、规范健康发展的资本市场。企业需要相关的原材料和经营条件，需要供水、供电、供气、供热、物流、交通等公用企事业单位提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务，保障相关的经营条件。同时，企业需要依赖区域的各类学校和教育机构，以获取足够的合格劳动力和高层次人才。四是相关市场中介组织。中介服务组织主要为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等市场服务。规范、便利、高效的中介服务可以有效地降低企业的交易成本，有助于推动区域中小企业逐步发展壮大，是营商环境实现优化与协同治理的重要协调主体。为了提升中介组织对市场主体的服务效能，政府有关部门依据相关法律法规进行认证、管理和监督，提升其运营管理的规范性。

图1 营商环境优化的协同治理结构

（二）区域营商环境优化的协同治理条件

区域营商环境协同治理具有显著的多元参与性，实现区域营商环境的协同治理，要整合协调好不同利益主体的目标和参与权益，构建政府、市场和社会等多元主体参与的治理协调机制，有效提升区域营商环境质量。

1.多元主体实现目标整合。营商环境治理相关主体的角色、目标、权益等都有一定差异，科学配置不同利益主体的权力与利益归属，推进多元利益主体的目标整合与权益协同是实现营商环境协同治理的重要条件。政府、市场主体、社会主体的根本目标具有一致性，但不同主体在不同阶段的目标具有较大差异，影响到不同主体之间的行为协同。因此，推进利益主体目标整合，把握好权力与利益关系，对不同利益主体的权力与利益归属进行科学合理的配置，有助于推动多元主体参与营商环境治理。

2.保障多元主体参与权益。利益主体要根据外部条件和自身实力的权衡，选择对自己最为有利的策略，最终影响协同治理机制的实现。营商环境协同治理机制强调多元主体的合作和行为协调，推进利益主体间相互合作和行为协调，有助于实现营商环境治理的协同效应。因此，立足政府主体、市场主体、中介组织和社会组织功能的差异性与互补性，充分保障不同主体在营商环境治理中的相关权益，才能实现营商环境的治理创新和多元治理协同效应，推动区域高质量发展。

3.推进多元治理协调机制。营商环境建设面临复杂的外部环境，需要政府、市场、社会之间建立科学有效的合作协调机制，立足不同治理主体之间的差异和优势进行协调。规范和约束不同利益主体行为，特别是非理性行为，有助于推动营商环境建设的规范化与科学化，维护市场秩序和公共主体利益。

4.沟通交流实现常态化。协同治理机制强调治理的动态化与开放化，针对市场主体的要求不断对营商环境治理机制进行动态调整和优化。不同利益主体之间丰富、高效的信息和资源的沟通交流，有助于推进不同治理主体之间实现目标利益整合、权益配置和功能耦合，是实现营商环境协同治理的重要保障。政府在制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法律、规章等文件过程中，通过常态化沟通交流平台与市场主体进行协商，力求科学性与可行性，为实现营商环境协同治理提供保障。

三、区域营商环境优化的协同治理影响因素

实现营商环境优化的协同治理，要立足多元主体参与，推进主体间利益整合和沟通交流，推进政府职能转变和协同治理制度化。对照营商环境优化的目标，借鉴程波辉构建的优化营商环境“制度-能力”治理框架⑯，构建“制度-能力-机制-环境”的营商环境优化协同治理的影响因素模型（图2），分析法律制度质量、执行能力、主体联动机制以及外部支撑环境等因素对区域营商环境协同治理的影响。

图2 营商环境优化的协同治理影响因素

（一）相关法律与制度质量

营商环境建设的根本目标是营造方便快捷的政务环境和公平竞争的市场环境，为市场主体的发展壮大提供保障，关键是公共法律服务资源的整合。不同法律制度之间是否出现矛盾和冲突，影响到营商环境的优化。在相关法律法规的修改完善方面，政府相关法律制定部门要根据外部市场环境的变化，依照法定权限和程序及时制定新的法律、法规、规章、行政规范性文件，修改、废止与环境不相适应的制度文件，才能为营商环境优化提供法律保障。

（二）政务服务与执法协同能力

1.政务服务协同能力。在服务市场主体经营效率能力方面，高效的运营水平是市场主体抓取市场机会、获得市场竞争力的关键指标，因此高效的政务服务水平是影响市场主体经营效率的关键要素。不同部门政务服务效率如报税、办证、审批等政务服务的流程复杂程度和办理时间直接影响市场主体的营商环境感知，对于营商环境协同治理的实施具有显著影响。

2.监管执法协同能力。一是监管执法落实情况。法律制度的执行质量和能力是保障市场主体经营安全的重要因素，监管执法部门只有明确监管对象和范围和事权，才能严格按照法律法规和职责办事，保障监管政策落实。二是监管执法标准的统一协同。企业和企业家的合法权益能否得到有效保护，是否存在不合理和过度的检查、检验、督查等情况，直接影响市场主体的交易与协调成本。三是企业产权保护和经营安全水平，在受到危害和损害时能否得到及时的救助，是否会遭遇安全经营的风险等是市场主体持续稳定经营的基础条件。只有强化市场准入、反垄断和反不正当竞争等法律的执法力度，政府相关部门依法保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和公共服务资源，依法保护市场主体合法权益以及企业经营者人身和财产安全，才能出现优良市场营商环境。

（三）多元协同联动机制

营商环境治理是政府、市场与社会等多元主体参与和协同的过程，需要发挥多元主体的协同与联动推进作用。一是主体间关系状况。利益主体之间在事实上形成了营商环境关系网络，不同主体的功能、行为与策略选择差异，直接影响营商环境协同治理的实现，利益主体间良好关系的形成是实现协同治理的重要因素。二是主体间行为协同机制。能否构建完善的治理机制和制度，实现对不同主体的行为约束与规范，协调不同执法主体之间的理念、方式等冲突，推进利益主体间相互合作和行为协调，形成统一联动的执法机制，直接影响不同利益主体之间行为的协同。三是主体间的沟通联动机制。不同法律制定部门之间、不同执法主体之间能否实现常态化的沟通交流，是能否实现信息资源共享和执法联动、消除执法的体制机制障碍的关键。

（四）区域外部支撑环境

营利是市场主体的根本目的，而优质的营商环境是帮助市场主体降低成本的关键要素。通过降低生产要素成本，提升市场主体经营效益，可以打造高效营商环境的根本目标。一是区域发展环境。区位条件、基础设施、社会环境、政府政策、金融支撑等区域发展要素，不仅影响到利益主体理念和行为策略，对协同治理机制也具有显著影响。二是资源获取成本。土地成本、房产成本、电气水成本以及筹资成本、交通物流成本等是市场主体进行生产运营的关键要素，对于市场主体的经营效益具有显著的影响。资源性要素一般由垄断性公司经营，相对一般市场主体，特别是中小微企业来说具有显著的市场优势和垄断地位，公用企事业单位的服务质量和水平直接影响到市场主体发展的外部环境，是实现营商环境协同治理的基础。三是中介服务组织的服务质量。只有推动中介服务机构与政府相关部门的实质脱钩，才能提升专业组织的市场服务质量。

四、区域营商环境优化的协同治理路径

营商环境协同治理的根本目标是为市场主体提供更好的发展环境，需要推进多元利益主体和不同部门的协同联动，发挥有为政府和有效市场的协同作用，实现市场主体的经营效率和效益的有效提升。针对区域营商环境实现协同治理的影响因素，可从制度基础完善、治理能力提升、公共服务保障、协同作用激发等方面入手进行优化。

（一）完善营商环境协同治理的制度供给基础

营商环境的相关法律制度是营商环境协同治理的基础和前提。一是构建制度标准体系，优化营商环境标准。二是坚持制度连续性，重视法律和制度的融会贯通性建设，强化制度连续性，相关制度和规范要在政府官员中相继传续。三是强化制度互补性，要在政治、经济、社会等整个制度体系的完善与协同上优化营商环境。

（二）切实提升营商环境协同治理的执行能力

提高执法能力、落实能力和治理能力是营商环境优化的关键路径，发挥营商环境法律制度作用的核心在于执行能力。因此，提高营商环境质量需要执行力来保障，否则营商环境制度形同虚设。持续提升市场监管能力，加大对垄断性公共服务行业的规范力度，确保能够为市场主体发展提供高质量的服务。在完善国家层面的营商环境立法体系的同时，推动地方政府积极出台营商环境的有关地方法律和实施细则，制定落实的时间表和工作要求，提高法律执行成效。要把改革取得的行政成果制度化、规范化，特别是关注制度执行和落实中的经验做法，形成执法部门实现自控的规则要求和执法依据，上升到规则体系的高度并与国家法律衔接，提升执法的落实力度。

（三）激发营商环境多元主体的协同联动作用

营商环境整体上受到政府、市场和社会三大制度逻辑的协同影响，要协调发挥政府主体的引导性作用、市场主体的基础性作用和社会主体的支撑性作用⑧，推进不同主体之间的良性互动，以实现营商环境协同治理。因此，要从市场、政府和社会三个领域主体行为协同的视角，为区域集聚高质量发展的要素：一是发挥好政府优化营商环境的服务和引导作用。围绕企业实际需求和经营难题，科学制定针对性政策和措施，切实为企业解决经营中的实际问题，不断完善公共服务。二是发挥好市场机制的资源配置作用。市场机制为企业提供基于利益最大化目标而开展协商、交易时所需的规则和机制，强调优化创新创业条件，健全产学研合作创新体系，推动企业成长为真正的创新主体，为市场主体的合法经济活动提供保障。三是发挥好社会组织的专业服务作用。相关社会主体所担负的社会管理和公共服务职能不断增多，通过非正式制度安排推进区域教育、文化、体育、卫生等社会事业发展。

（四）优化营商环境协同治理的公共服务保障

营商环境优化是一个系统工程，不仅是营商环境制度制定和执行的问题，也是区域软硬实力的综合体现。营商环境虽然一般不包括硬件基础设施和基本公共服务质量，但是教育、医疗、住房、交通等基本公共服务水平和质量直接影响人口的流动和集聚趋势，对于企业招聘劳动力和吸引核心人才具有显著的影响，也是区域营商环境的重要组成部分。近年来不少大城市积极出台创新人才落户优惠政策，吸引优秀人才集聚，都是区域打造营商环境高地的重要举措。因此，优化营商环境，必须推动区域经济社会发展的相关部门和相关社会组织积极参与，出台更有吸引力的人才政策，引导创新要素和人才集聚，为市场主体经营活动提供更高质量的公共服务，为营商环境优化协同治理提供坚实的保障。

注释：

①Skof B,Bradaschia N.Public-Public Partnerships:the Role of Slovenian Local Authorities in Carrying out the Joint Tasks[J].Lexlocalis-Journal of Local Self-Government,2010,8(4):329-342.

②Emerson K,Nabatchi T,Balogh S.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2012,22(1):1-29.

③Yunus M,Bustaman A,Rashdi M.Conducive Business Environment:Local Government Innovative Work Behavior[J].Procedia-Social and Behavioral Sciences,2014,129:214-220.

④Civelek M.AModel of Measurement of the Quality of Business Environment in SMESegment[J].Journal of International Studies,2016(9):90-102.

⑤Kljucnikov A,Belás J,KozubíkováL,et al.The Entrepreneurial Perception of SME Business Environment Quality in the Czech Republic[J].Journal of Competitiveness,2016,8(1):66-78.

⑥Scott T A,Thomas C W.Unpacking the Collaborative Toolbox:Why and When Do Public Managers Choose Collaborative Governance Strategies?[J].Policy Studies Journal,2017,45(1):191-214.

⑦杨志勇,文丰安.优化营商环境的价值、难点与策略[J].改革,2018(10):5-13.

⑧曾宪聚,严江兵,周南.深圳优化营商环境的实践经验和理论启示:制度逻辑与制度融贯性的视角[J].经济体制改革,2019(2):5-12.

⑨刘刚,梁晗.外部性视角下营商环境的优化——基于企业需求导向的研究[J].中国行政管理,2019(11):52-59.

⑩任恒.优化营商环境的政府责任探讨:现实价值与推进路径[J].北京工业大学学报(社会科学版),2020,20(4):49-57.

⑪徐换歌,蒋硕亮.政府效能、腐败规制对营商环境的优化效应研究——来自跨国面板数据的经验证据[J].公共管理与政策评论,2020,9(1):84-96.

⑫郭燕芬.营商环境协同治理的结构要素、运行机理与实现机制研究[J].当代经济管理,2019,41(12):13-21.

⑬陈光,高甜瑜.社区治理法治化视角下的东北营商环境优化[J].黑龙江社会科学,2019(2):13-18.

⑭韩阳.国家治理现代化中的营商环境建设:以政商关系为视角[J].统一战线学研究,2020,4(1):39-45.

⑮陈华平,樊艳丽.协同治理视阈下的营商环境建设:内在治理逻辑及优化路径[J].南宁师范大学学报(哲学社会科学版),2020,41(2):61-67.

⑯程波辉.制度-能力:优化营商环境的治理框架及其检验[J].行政论坛,2020,27(2):106-111.