北京市生活垃圾管理体系特征研究

李晓非LI Xiao-fei；王子钰WANG Zi-yu

（北京信息科技大学经济管理学院，北京 100192）

1 研究背景

伴随着城市化进程的加快，我国城市生活垃圾处理问题日益突出，已经成为影响广大人民生活质量的重要因素。2016 年12 月，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。2019 年6 月，住房和城乡建设部等部委联合下发的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》要求到2025 年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。

生活垃圾从产生、收集、清运到末端处理的全过程中，涉及居民、餐饮企业、垃圾回收清运企业、垃圾处理企业、垃圾资源化企业、政府管理部门、社会公益组织等多个参与主体。 城市生活垃圾管理属于社会生活环境治理范畴，是以服务为表现形式的公共产品。公共产品的非竞争性和非排他性决定了单个居民、单位以及社会组织没有动力和能力去主导整个社会的生活垃圾管理活动，必须由政府承担这一社会责任。在生活垃圾回收和处理过程中如果操作不当，其产生的废水、废气等会对生态环境形成“二次污染”，需要由政府进行监管。另外，我国城市居民居住方式以人口密度较高的公寓为主，难以实现以单个住户为单位进行生活垃圾回收与清运，需要政府统一协调。因此，我国需要建立以政府为主导的生活垃圾管理体系，通过对全过程监管和控制，实现生活垃圾管理效率的最大化。

北京市是全国较早实行垃圾分类管理的城市之一，在市委、市政府以及相关管理部门的不懈努力下，北京市生活垃圾管理已经取得较好的效果。本文通过对北京市生活垃圾管理情况的梳理，从生活垃圾管理体系结构成和演进规律的角度对生活垃圾管理体系的特征进行分析，以期为我国其他大城市生活垃圾管理工作的开展提供借鉴。

2 理论综述

国外关于生活垃圾管理研究起步较早，在上世纪70年代，Wertz LK 就从经济的视角分析了生活垃圾产生和再利用的规律[1]，近年来Grazhdan D ，Oribe；Juris B 等人对垃圾产生量、垃圾产生影响因素等进行了深入的研究[2][3][4]。

国内关于生活垃圾管理研究主要集中在生活垃圾分类行为[5]、生活垃圾处理体系运行[6][7]和生活垃圾管理政策上。部分学者利用博弈论、模糊论的方法从理论层面论证了在生活垃圾管理过程中居民、政府、企业各主体间的系统联系，并据此为政府政策制定提出建议[8][9]，另一部分学者通过现场调研、调查问卷、个案研究等方式从生活垃圾管理实践的视角对政府生活垃圾管理制度的应用效果及存在的问题进行了探讨[10][11]。

近年来随着文本分析技术的不断进展，学者们逐渐开始以政府颁布的管理文件为对象分析政府生活垃圾管理的规律，并以此为基础对生活垃圾管理提出建议。万筠和王佃利利用1986-2018 年国家层面出台的169 份城市生活垃圾管理文件作为分析对象，总结出我国生活垃圾管理发展四个阶段，并对其演绎规律进行了梳理[12]。李强等人[13]运用共词分析的方法对生活垃圾管理的关注焦点进行了挖掘。朱璐璐等人采用S-CAD 方法对上海市生活垃圾分类政策的逻辑性、经济性、充要性等问题进行了讨论[14]。

3 北京市生活垃圾管理体系结构

北京市历年来出台了一系列生活垃圾管理相关的文件，它们是政府实施生活垃圾管理职能的主要依据，相关管理部门通过宣传、奖励和惩罚等方式引导各主体生活垃圾处置行为，实现城市生活垃圾管理的目标。

通过对北大法宝法律信息网和北京各相关部门网站公布的信息，收集北京人民代表大会常委会、北京市政府以及相关管理单位颁布的垃圾管理文件，经筛选整理后共获得可供分析的文本81 篇。

政府文件的颁布往往会涉及多个行政机构，北京市生活垃圾管理文件的版本主体共有31 个，包括市级、区县等多级部门机构。以生活垃圾管理文件颁布的部门为节点，通过社会网络分析方法构建发布主体网络结构图如图1所示。发布主体网络结构图中节点越大、颜色越深则说明该部门发布管理文件数量越多，且越靠近中心位置节点的重要性越强。

图1 北京市生活垃圾管理文件发布主体网络结构图

北京市生活垃圾管理文件发布主体网络结构分析结果表明，北京市已经建立比较完善的城市生活垃圾管理体系。一方面，以北京市政管理委员会、市政府办公厅以及市环保局为核心，财政、教育、商务、国土资源部门共同参与的生活垃圾协作管理横向网络已经形成。另一方面，北京市各区县也从自身特点出发，出台了相应的生活垃圾管理措施，从而保证城市生活垃圾管理纵向网络的贯通。

4 生活垃圾管理体系演进规律

政府为城市生活垃圾管理体系的主导者，其所出台的相关文件，能够反映生活垃圾管理体系关键要素的变化状态。参考彭纪生[15]、娄文龙[16]等人的研究成果，根据北京市生活垃圾管理相关文件发布部门的级别确定政策力度的测量标准如表1 所示。

根据表1 中给出的政策力度测量标准进行赋值，并计算该年度各项政策的政策力度值总和，统计结果如图2 所示。

图2 北京市生活垃圾管理政策力度变化趋势图

表1 北京市生活垃圾管理政策力度和评分标准

统计分析结果表明：2000 年之前，北京市生活垃圾管理政策力度较低，生活垃圾管理体系尚处于初步建立阶段；2000 年北京市政管理委员会发布《北京市城市垃圾分类收集回收综合利用工作方案》，并提出2000 年垃圾资源回收利用率达到10%，2005 年垃圾资源回收利用率达到30%，在此基础上北京市相关管理部门又针对垃圾处理收费、垃圾处理污染防止等问题出台了一系列文件，这表明北京市生活垃圾管理体系已经基本建立；2009-2011 年是北京市生活垃圾管理文件出台的高峰期，2009 年北京市委、北京市人民政府印发《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》的通知，提出了分年度实现“增能力、调结构、促减量”的工作目标，北京市政市容管理委员会还在同年出台了生活垃圾“零废弃”的试点管理办法和生活垃圾管理奖励办法，2011 年《北京市生活垃圾管理条例》的出台，标志北京生活垃圾管理体系进入新的阶段，在目标、内容等方面出现了新的变化；2020 年，伴随着《北京市生活垃圾管理条例（2020 修正）的出台与实施，北京市教委、市住房城乡建设委、市卫生健康委等机构也纷纷出台了相应的文件以推进生活垃圾管理的全方位实施，整个生活垃圾管理体系也将会随之产生新的变化。

5 建议

结合北京市生活垃圾管理体系结构和演进规律的分析以及北京市生活垃圾管理过程中的经验，本文认为我国其他城市在生活垃圾管理上应重点关注以下几方面内容：

①调动各方力量，形成“齐抓共管”的管理局面。生活垃圾的管理涉及居民、餐饮企业、商超、垃圾回收企业、垃圾处理企业等多个主体，需要对应的职能部门出台相应的管理措施，如北京市教育委员会针对学校生活垃圾管理颁布的《北京市学校生活垃圾分类指引（试行）》、《北京市学校生活垃圾分类工作方案》、《关于进一步在中小学校普及垃圾分类知识的通知》等。另外，政府生活垃圾管理主导作用的发挥与政府财政管理、物价管理、环境管理、国土资源管理、市政管理等多项职能密切相关，需要各相关部门进行协同管理，如针对生活垃圾处理费的征收问题，北京市市政管理委员会、北京市财政局、北京市物价局联合颁布了《关于进一步推进征收城市生活垃圾处理费的通告》。

②结合区县实际，建立“因地制宜”的管理措施。我国国土面积广阔，同一省市下辖的不同区县在自然地理条件、经济发展水平、产业结构、人口密度、居住方式以及居民构成等方面均存在较大的差异，各区县应在省、市级政府总体指导下结合本地的实际情况，制定相应的办法解决生活垃圾管理中的实践问题。以北京市为例，以北京市政府颁布的相关文件为基础，各区县政府均出台了大量的通知、方案、办法等以解决本区县所面对的生活垃圾管理问题。

③提高居民参与，促进垃圾分类效果提升。居民是既是生活垃圾产生的主要源头也生活垃圾分类的重要主体。一方面政府应通过宣传手段，倡导绿色生活机制，通过文化赋能的方式打造居民生活垃圾分类理念，另一方面，政府还应通过奖励和惩罚手段从行为层面对居民垃圾分类进行引导和规范。

6 发展展望

随着人工智能、物联网、大数据技术的不断发展，城市生活垃圾治理数字化技术也日趋成熟。政府在未来城市生活垃圾管理过程中可以借助数字化技术将个人及单位生活垃圾处置行为进行记录、传输和存储，建立相关主体“行为档案”，并将其与奖补资金申请、税收优惠、个人贷款、购车指标申请等活动相联系，全方位地引导和规范相关主体的生活垃圾处置行为。