我国“切块设市”模式创新研究——以浙江温州龙港市为例

■罗成书

随着工业化和城市化的快速发展，按实际情况增设建制市既是新型城镇化的必然要求，也成为增强区域经济发展活力、促进区域经济发展的重要措施[1]。回顾我国建制市设立的演变历程，有“切块设市”模式、“整县设市”模式、“设市辖区”模式、“组团设市”模式等。“切块设市”模式，又称为“撤镇设市”，通常是将高度城镇化的区域从原行政区（实践中主要为县域）中切割出来，设立建制市。“整县设市”模式，通常是将整个县撤销县级建制，设立建制市。自2017年新一轮“整县设市”开闸，全国已有33个县成功实现“整县设市”。“整县设市”模式本质上采取的是“市带镇”“市带村”方式，除高度城镇化区域外，还拥有农村地区。随着城镇化率不断提高，城市管理效率提升、运行模式优化问题的重要性日益显现。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》指出，目前我国仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇，但经济社会管理权限不足，未能建立起适应经济发达镇实际的财政和用人管理模式。将吸纳人口多、经济实力强的“超级镇”“切块设市”，赋予其同人口和经济规模相适应的管理权，越来越显必要。浙江温州龙港市于2019年8月正式经国务院批复同意设立“县级市”，成为近年来第一个采用“切块设市”模式的建制市。本文通过回顾“切块设市”模式演变，分析“切块设市”模式优缺点，比较国际上“切块设市”特点，并以龙港设市以来的治理实践为例，研究“切块设市”模式创新的思路与路径，以期为高质量推进新型城镇化提供决策参考。

一、“切块设市”模式的研究现状

中国是世界上最早有城市出现的古代文明国家之一，县制历史悠久，但现代行政建制意义上的城市型政区的出现却在晚近。1911年江苏省临时参议院制定的《江苏暂行市乡制》，第一次提出了市制的概念。因中国幅员辽阔、人口众多，在20世纪初对行政区划进行现代性改革和规划时，康有为、范源濂、黄炎培、宋教仁、伍朝枢、蒋廷黼、傅斯年、张其昀、胡焕庸等政治家和学者做了深入的研究阐发。1947年国民政府内政部拟定了《直辖市自治通则》草案和《市自治通则》草案，首次将市分为直辖市（人口50万以上）、省辖市（人口10万以上）、县辖市（人口1万以上）3种，但草案未能真正实施推行。共和国成立以来，学术界对我国设市问题的公开讨论和研究主要集中在改革开放之后，《关于城乡划分标准问题的几点意见》（1989年）是在中国知网上能够检索到的最早探讨设市问题的文章[2]。学界围绕设市标准、设市模式等问题进行了多层次的研究，推动我国设市模式研究迎来一轮小高潮[3-6]。1993年，国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知发布后，围绕“整县设市”工作出现了一批较有价值的研究。刘君德和张玉枝（1996）在对石狮设市模式进行深入剖析，提出了“县管市”的模式构想[7]。李雪伟和杨胜慧（2018）通过对相关文献进行梳理，把设市模式的研究大致划分为三个阶段：设市模式创新研究的起步阶段（1996—2008年），学者们的主要观点为借鉴美国、日本的相关经验，实行县下辖市模式的改革；设市模式创新研究的发展阶段（2009—2013年），这一时期对设市模式的研究无论在理论层面，还是在实践层面都有了较大的突破，同时也促使强镇改革受到了更广泛的关注；设市模式创新研究的成熟阶段（2014年以来），设市标准、城市等级、治理模式等研究成果多样丰富，为我国建制市的理论研究以及设市实践提供了有力指导（表1）[2]。

表1 我国学者对设市模式的探索与研究

除了对“切块设市”的设市标准、设市等级、设市路径的研究，我国学者还针对“切块设市”“整县设市”“组团设市”模式等进行了比较研究。李雪伟和杨胜慧（2018）认为，传统的“切块设市”模式的优势在于：行政区与地域相一致，便于管理；城乡界限清晰，便于统计；适用于非县中心镇。其劣势在于：市县分设、城乡分割；市县并存，同驻一地，重复建设，相互矛盾；扩大了行政编制，增加了成本。因此这三种传统的设市模式，难以作为新时期设市的参考，需有新的突破[2]。

随着2019年龙港“撤镇设市”，越来越多学者针对龙港市设市等级、“市管社区”、政府支出责任等具体问题开展新的研究讨论。例如，陈忠谊（2021）通过研究龙港的城市管理实践，认为“市管社区”有助于基层社会的良性治理，为小城市基层治理体制改革提供了有益的借鉴[8]。王婵（2020）认为“镇改市”应通过政策指引规避市场自身发展的不足，可以建成基层法治政府为目标，借此对现有机构设置按照精简原则进行优化和整合，特别重视府际利益格局的调整和重构，避免产生不必要的内部矛盾[9]。李媛媛（2019）结合龙港“镇改市”实践，梳理“镇改市”进程中政府支出责任的分担实际，勾画出在“镇改市”进程中各级政府支出责任及其分担机制的联动发展图[10]。

综上所述，我国学者对设市模式进行了较为深入的探讨研究，总体上对加快推进高度城镇化地区设市持积极态度。尽管有学者指出传统的“切块设市”模式存在一定的劣势，但龙港的实践经验表明，基于“以人为本”的新型城镇化理念，将人口集聚多和经济规模大的地区“撤镇设市”，适度扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能，能让老百姓享受更优质的公共服务供给和现代化城市环境，同时创新治理机制，辅以数字技术的赋能，能最大限度地降低治理成本，提高治理效率，改变以往“超级镇”政府部门“责任重大，权限不够”的尴尬状况。

二、“切块设市”模式的演变、优缺点及国际比较

（一）我国“切块设市”模式的演变

建制市的演化过程呈现明显的阶段性，总体来看，行政区划设置作为上层建筑，是由经济基础决定的，建制市结构体系一直根据经济社会发展的需要和政策的变化而不断调整完善[11]。

1.“切块设市”作为建制市设立的主要模式阶段。改革开放前，我国的建制市设置的主要思路是“市县分立、城乡分离”，主要区划调整模式是“切块设市”。这一模式主导下的建制市发展经历了两个不同小阶段。一是快速增长阶段（1949—1963年）。中华人民共和国成立之初，为了加快恢复国民经济，打造区域经济增长极，吸收农民进城镇和工矿基地就业，大力推进城镇化，中央原则上规定人口在5万以上的城镇准予设市。这一时期，地级市和县级市数量分别从1949年的56个和61个增加到1957年的92个和81个。在“一五”计划取得较好实施效果后，为加强市、镇建设和行政的统一领导，自1958年起中国对市、镇建制的设置进行了较大的调整，到1963年我国共有地级市78个、县级市97个。二是严格控制阶段（1964—1977年）。这一时期开始实施工业调整，大力精简工业和城市人口，充实农业生产第一线，提高设市标准控制城市发展。1963年12月，中共中央、国务院发布了《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》，开始撤销不够条件的市，设市进入严格控制阶段，1958-1965年7年时间，全国新设市22个，但撤销的市达29个。到1977年，全国共有97个地级市、90个县级市。

2.“切块设市”作为建制市设立的补充模式阶段。改革开放后，随着区域经济的发展，“以城带乡”的格局逐步形成，国家通过“撤地设市”“地市合并”和“县市升格”等行政区划调整手段设置了大量地级市，促使市县分治模式转向市县合治。这一时期，地级市数量处于快速增长阶段，从1978年的98个增长到2019年的293个。而县级市数量则经历了三个不同的时期：一是高速发展时期（1978—1996年），随着我国户籍制度的改革，人口自由迁徙政策的实施，城镇人口不断增长，县级市不断得以设立。1986年，国务院进一步明确了“整县设市”的标准，从此“整县设市”逐渐成为我国设市模式的主体，县级市进入高速发展时期，数量上从1978年的92个增长到1996年的顶峰445个，年均设立20个。二是停滞时期（1997—2016年）。1997年，由于出现“虚假城镇化”“跟风撤县设市”等问题和不合理现象，“整县设市”被中央紧急叫停。此后20年，县级市数量下降为2016的360个。这20年间，“撤县设区”的流行也致使很多县、县级市消失，县级市和“撤县（市）设区”呈现此消彼长的态势[12]。三是重启恢复时期（2017年至今）。随着2017年“整县设市”再度重启，到2020年已有33个县成功“整县设市”。综合1978年以来我国建制市设立情况，“整县设市”始终是主流，“切块设市”则逐渐成为我国建制市设立的补充模式，典型的有新疆库尔勒、江西鹰潭等地成功“切块设市”，但主要集中在20世纪七八十年代（表2）。

表2 1978年以来我国建制市、撤镇设市情况

（二）“切块设市”模式的优缺点

我国建制市设立主要有“切块设市”“整县设市”等模式。目前所普遍采用的“整县设市”模式，统筹了差异较大的城乡区域，但在一定程度上带来地方盲目造城、设立新区的冲动。相比之下，“切块设市”模式的主要优点有：城乡界限清晰，行政区即为高度城镇化区域，有利于城市治理效率提升；新生小城市具有较大的发展自主性，发展潜力得到充分释放；有利于更大人群获得优质公共服务供给，较好满足人民期待。但同时，这一模式又有很多局限：城乡重新分割，区域协同发展的成本有所上升；新设独立行政主体，可能带来总体行政成本上升。

（三）国外“切块设市”模式的特点

国际上的建制市设立有不同的标准，基本都是“切块设市”模式为主，呈现出有别于国内的一些特征。

1.以自下而上为主设立，强调区域自治。

城市作为一种地方自治体，是最具广泛权力的地方政府单位。例如美国的“市”和“县”都是州的分治区，但是两者在形成方式和自治程度方面有着显著区别，县的设立是对州进行自上而下的划分，而市的设立是居民自下而上自治的产物[13]。

2.“切块设市”较为普遍，城乡差异较大。

国外大多高度城市化的地域从其所在的区域发展腹地当中分离出来，单独设市。日本众多的新生小城市，也是城市化水平较高的区域。20世纪90年代中期以来，日本的小城市呈现“跃进式”的发展，到2000年日本有672个城市，其中10万人以下的小城市有448个。

3.行政区划体系复杂，较重视自治和在地服务。以美国为例，市一般在县内，但县、市和镇没有严格的行政隶属关系，只不过在规模大小和职能上多少有所区别，更多的是基于为提供特定公共服务而开展的区域之间的协调与合作。市可以理解为人民设立的自治体，市域边界调整较为容易。

综合以上分析，“市”的区划更贴近城市的本质内涵。地理学上的城市，是指地处交通方便环境的且覆盖有一定面积的人群和房屋的密集结合体，如《辞源》一书中，城市被解释为人口密集、工商业发达的地方。有别于县主要管理的是乡村地区，传统狭义上的市是人口稠密的城市区域的行政建制单元[14]。从设市的模式来看，国外设市标准注重城市化特征，及城市治理需求，通常可以看作“切块设市”。从设市的目的来看，都是为了更大的发展自主权、提高城市服务质量、追求更高质量的城市化水平。

三、龙港“切块设市”治理效果比较

为探索新型设施模式，创新解决“小马拉大车”问题，龙港市于2019年8月正式经国务院批复同意设立“县级市”。龙港市紧扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，构筑龙港改革的“四梁八柱”。与设市前的纵向比较，在尽可能保持较低治理成本和较高的治理效率、尽量减少新增建制市带来的行政成本增加的基础上，不断提升治理成效。通过两年多实践，取得了建制镇体制下无法取得的突破性成就。

（一）龙港设市后的治理变化

1.保持较低的治理成本。客观上，新增加一个建制市，必然带来整体行政成本的上升。为了在享受设市红利的同时，尽可能减少新增行政成本，龙港进行了有益探索。按照“党政机构合一、职能相近部门合并和打破上下对口”的原则，龙港市设置了15个党政部门，其中党委机关6个，政府部门9个。龙港市管理的常住人口超过苍南县常住人口的一半，但与苍南县相比，龙港市各类行政人员编制总数为776人，约为苍南2562人的30%，事业编制总数为4562人，约为苍南16775人的27%（表3）。

表3 龙港与苍南行政事业单位对比情况表

2.保持较高的治理效率。通过基层治理新模式创新，龙港市探索实施“十个一”的改革路径，做到100%的部门间非涉密事项网上办、80%以上掌上办，实现全领域“一枚印章管审批”，精简审批人员20%，一般企业投资项目审批压缩为“最多40天”，为浙江省内效率最高；打造扁平化改革2.0升级版，实现90%以上基层问题在网格一线解决，形成“15分钟便民服务圈”。与同类“整县设市”城市相比，龙港市极大提升了决策部门与基层之间上传下达的综合协调与执行效力，呈现出较高效率优势。

3.取得更好的治理成效。城市治理和公共服务供给呈现新面貌，百姓的获得感和幸福感大大提升。一方面，龙港市拥有了市级规划权，基础设施建设全面“提速升级”。政策处理难、资金统筹难等问题得到妥善解决，城市综合开发加快，城市精细化管理大幅提升。另一方面，基本公共服务短板得到较大改善，例如龙港市公共服务中心区启动建设，龙港市人民医院（三级乙等）在设市后仅用7天时间完成审批，并冠名温州医科大学附属第一医院龙港院区。此外，一批重大文化、科技、公共休闲、生态保护等项目也已落地建设。

（二）治理成效提升的驱动因素

综合来看，龙港“切块设市”改革两年来取得了诸多成效，主要有以下驱动因素：

1.政府顶层设计。龙港市提出“大部制、扁平化、低成本、高效率”的总体构想。“大部门制”集成改革，实现“小政府、大服务”高效运转。基层治理采用扁平化、社区化、网格化、信息化“四化”集成改革，探索“党建引领、市管社区、分片服务、职能高效”的基层治理新模式。

2.更大的发展自主权。根据我国《地方政府组织法》，龙港设市后拥有了更大的事权、人权和财权，增加了发展规划权和行政资源要素分配权，增强了组织和财政保障能力，有了科级干部的任免权，可以任免市直部门与基层领导干部（部门的局长、副局长、片区党工委书记和行政专员），耕地占有税、教育资金收入、农田水利建设收入等税费增加两倍以上。

3.数字化改革的支撑。行政成本的降低容易带来人少事多的困境，数字化改革成为龙港改革成功的重要保障。通过智慧城市建设，以重大政府数字化项目为支撑、以多业务协同应用为抓手，在各领域推广“掌上办事”“掌上办公”，打造“整体智治”政府，利用信息化手段保障成本降低与高效运转。

四、“切块设市”模式的创新要点、配套机制及政策供给

（一）创新要点

1.设市对象的选择。我国目前城镇化率约为63.89%，城镇化的红利在较长时期仍然存在。突出以人民为中心，兼顾当前与长远，统筹各类设市模式，重视“切块设市”模式的创新，更好推动治理体系和治理能力现代化。据2014年的统计数据，我国人口规模超过10万人的镇已经有238个，这将是我国未来高质量推进新型城镇化的重要空间载体。但“超级镇”在治理上小马拉大车，仍是现代化治理体系中较为薄弱的环节，将“超级镇”“切块设市”比“整县设市”更显必要。相应地，要确保“切块设市”实现治理效率提升、治理成本下降、治理成效显著，必须在设市范围划定、设市等级确定、治理模式创新、治理手段创新、治理改革深化和区域协同发展等方面，做好顶层设计。

2.设市边界的划定。一是单一行政区“切块设市”。回顾我国行政区划改革历史，既有单一行政区设立建制市，也有切出若干相邻行政区设立建制市。单一行政区“切块设市”，指的是将独立的一个镇域划分出来设立建制市。城市的范围也就是原来的镇域范围，典型的如龙港市，原龙港镇183.99平方千米整体转为龙港市管辖范围。这样的管辖范围确定，能最大限度降低对苍南县的影响。在龙港设市的范围方案中，也有观点认为应联合鳌江镇设立建制市，或者兼并周边的金乡、钱库、宜山等乡镇联合设市，但这些方案可能会对区域的稳定带来巨大挑战。从龙港的经验出发，建议“超级镇”设市总体上坚持单一行政区“切块设市”，既便于新生中小城市的内部资源整合和管理效率提升，又能最大限度地降低对原行政区的不利影响。二是设市后的范围拓展。1978年以来，多地在“撤镇设市”后又经历了多轮的行政区划调整，行政区域范围不断发生变化，其中有些在继续调整行政区划后升格为地级市，例如江西鹰潭、河北廊坊、湖南永州等；有些保持辖区和行政区划基本稳定，例如福建石狮和广东汕尾等，由于设立之时基本调整到位，后续变化不大；有些重新恢复为镇，例如云南畹町，其主要辖区并入城关镇后，定名“畹町镇”。未来一段时期，应视情研究新生中小城市进一步扩大市域范围的必要性和可能性，必要时需以强有力的行政手段推进区域行政区划调整，打造更高能级的新型城镇化承载平台。

3.设市等级的确定。一是县级市等级。县级市属县级行政区，隶属于地级市、地区、自治州、盟或由省、自治区直接管辖。例如龙港市“撤镇设市”后，采取了“省辖市管”的方式。县级市模式，新生小城市与原行政区的级别相同，能得到省和市两级政府的直接扶持，优点是获得了更大的发展自主权。但是，由于行政级别相同，与原行政区的协调机制将成为必须重视的问题。未来一段时期，要把握好人民日益增长的美好生活需要，着眼于现代化城市治理效率和运行模式创新的需求，按照实际治理需求完成一批“超级镇”“撤镇设市”。二是副县级市等级。县辖市指的是行政级别低于县级的新生中小城市，世界上也有较多案例可以参考借鉴。不少发达国家和地区一直以来都实行县辖市体制，如美国、日本和法国等[15]。在日本，也有类似行政级别的小城市[16]。在龙港设立的“县级市”之前，国内也有部分学者认为应该设立“副县级”城市。这样的等级设定，有利于区划稳定，推进行政区划改革的阻力更小，更容易被原行政区接受。

（二）配套机制

1.“大部门制”的创新。回顾改革开放以来的新生小城市，基本上都与原行政区保持相同的机构设置，党政机关没有大幅度的缩减。龙港市的“大部门制”改革更为彻底，设置的16个党政部门，数量仅为浙江省内同类县（市）的30%左右，平均1个机构对应2～3个党政机关职能部门。但目前，龙港的实践中也碰到一些问题，主要是各部门对上存在“一对多”的问题，对下则“基层事务繁杂”，存在“事多人少”问题。龙港市总体倾向于从以下三方面探索解决之道：一是争取温州市对龙港的统计考核督查等日常事务提供支持；二是利用市场化手段，积极向社会组织购买服务；三是推进数字化改革，让数字化提升治理效率。彻底的“大部门制”是“切块设市”模式的核心价值所在，未来的“切块设市”必须坚持深入推进大部门制，改变现有城市管理机构臃肿的弊病，使城市治理的效率更高、治理效果更好。

2.“市管社区”模式的探索。简约高效的基层治理要求形成“市管社区”的方式，减少乡镇这一级别。龙港市探索建立了基层治理委员会，负责将市直部门的指令集合并统一向社区等基层组织传达。因管理幅度、服务半径大，龙港设市之初，设有龙江、沿江、白沙、湖前、江山、舥艚、芦浦、平等、云岩九大片区作为过渡。片区不是行政层级，而是就近的服务主体。2021年开始，龙港在全市范围内成立26个社区联合党委，对应26个社区联勤工作站，真正实现市直管社区的“扁平化”管理。

3.“政社联动”机制的建立。解决城市政府运作效率问题，还需正确处理有为政府和有效市场的关系，充分借助市场化的手段，培育辅助开展社会管理的中坚力量。只有发达的社会组织和企业，才有可能承接政府退出的某些职能领域，从而实现城市政府服务模式和职能的转变。一是可以用政府购买服务的职能进行有效转移。以龙港市为例，首批8家职能单位将条件成熟的27项政府职能，转移给22家社会组织。二是探索建立政府雇员制、聘用制等灵活用人制度，聘请高等院校、科研院所等的高层次人才，成为政府的高级顾问，探索在产业招商、空间规划等领域聘用高级专员。

4.“数字赋能”机理的重构。数字化技术的广泛应用，降低了政府组织和管理的成本，改善了社会治理的响应度和效能。以数字化技术倒逼行政体制改革，要深刻把握“数字中国”建设要求，联动推进政府数字化，加快构建数字时代新型生产关系，以数字化推动流程再造、制度重塑，实现治理体系和治理能力现代化。同时，要坚持创新思维，强化城市大脑、未来社区等建设，完善5G等新型基础设施网络，建设一体化智慧化数据平台，打通“数据孤岛”，推动数据共享，打造“整体智治”的城市管理者。

（三）政策供给

1.公共服务政策。就符合“切块设市”要求的行政区而言，本身都具有较高的城市化水平，乡村地区面积较小，农业就业人口和乡村产业占比较低，推动城乡一体化改革是“切块设市”的重要特色工作。一是探索“全域社区化”，通过推动村改社区工作，实现全域按照城市管理标准开展相关工作。二是推进“全体市民化”，使农民就地市民化，让农民全部成为新市民，实现100%的城镇化率。同时，大力推进户籍制度改革，全面放开人口落户限制，基本实现按需申请、自由流动的户籍管理新体制。三是加快公共服务补短板，使全体市民享受同等公共服务。

2.土地保障政策。由于新生城市基础设施建设、产业转型升级、公共服务补短板等领域的土地需求迫切，一方面需要省市在土地资源要素安排方面的倾斜，另一方面也需要内部土地制度的改革。一要积极开展全域土地综合整治，开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态修复，实现农田集中连片与建设用地集中集聚，改变原有的分散无序开发状态。二要积极推进农村宅基地制度改革，探索“三权分置”的实现路径和方法，健全宅基地流转、抵押、推出、使用、收益、审批和监督等制度。三要契合设市后城市面貌提升的要求，将土地资源重点向城市新区倾斜，向高端产业项目和公共服务补短板领域倾斜。

3.区域协同政策。“切块设市”模式不可避免地带来新生城市和原有行政区的协调问题，尤其是新生城市与原有行政区级别相同时，会造成协调成本上升，需高度重视协同机制的建立。第一，成立专门的协调机构，重点负责规划协同编制、跨区域设施建设、过渡期公共服务安排等领域的协调工作。第二，上级领导机构要加强对新生城市和原有行政区的统筹协调，出台支持两地协同发展的专门文件，使两地共享设市带来的改革红利，实现共赢发展。就具体协同工作而言，需高度重视的领域包括空间布局、设施建设、公共服务、生态环境等。在空间布局上，两地要坚持共同规划、错位发展。在设施建设上，可创新采用资本手段，推进跨区域设施协同建设。在公共服务领域，可采取过渡期的形式，在一定期限内实现教育、医疗、卫生、文化等设施共享。在生态环境领域，河流、湖库、山林等生态保护区域共建共保，垃圾处理设施、污水处理设施等选址困难的环境设施尽量尊重原有布局，采用“谁污染、谁付费”的方式共享原有设施。

五、结论与建议

龙港“切块设市”两年多来，已经初显改革成效，未来发展前景也是十分可期。由于更加精准地将高度城市化区域“切块设市”，辅以合理的行政级别，龙港“切块设市”呈现出比“整县设市”更大的发展变化、更高的行政效率，拥有更大的发展潜力。龙港市的成功实践，主要得益于正确的改革方向、扩大的发展自主权及与数字化改革的联动推进。龙港设市前存在的“小马拉大车”问题，在我国众多的“超级镇”也存在；龙港设市成功的要素，这些“超级镇”也基本拥有或可以实现。尽管难易程度差异较大，将“超级镇”“切块设市”远比“整县设市”更加合理。只要在设市范围划定、设市等级确定、治理模式创新、治理手段创新、治理改革深化和区域协同发展等方面做好顶层设计，完全可以确保“切块设市”实现治理效率提升、治理成本下降、治理成效凸显。建议：

1.稳慎有序推进“切块设市”。“十四五”时期，把握好人民日益增长的美好生活需要，着眼于现代化城市治理效率和运行模式创新的需求，率先完成推动一批人口集聚多、经济规模超大的镇“撤镇设市”。新生中小城市的设立，将进一步拓展城镇化承载空间，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进而激发发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用。

2.合理控制“整县设市”。部分学者对我国1994—2012年“撤县设市”政策实证结果表明，“撤县设市”政策对相关地区名义经济增长产生了显著的正向影响，但未能从本质上改善资源配置效率。尽管如此，“撤县设市”在推动区域发展和加快城镇化进程方面仍有其积极作用。建议合理控制全国“撤县设市”的节奏，条件适合的区域优先推动内部的经济发达镇“撤镇设市”，以实现效率提升与发展动能释放。

3.探索建立高效的小城市治理体系。治理成本和治理效率“一降一升”是龙港改革的核心价值，是事关“切块设市”能否成功的重要保障。就目前来看，尽管仍存在管理上“一对多”等问题，但“大部制、扁平化、高效率、低成本”的改革方向是值得肯定和推广的。我国新生小城市对上对下任务都较重，基层治理的难度大，城市精细化管理要求高，龙港“切块设市”模式经验值得推广借鉴。