乡村振兴背景下农村小额信贷的普惠化路径探索——基于多案例比较分析

章文光 廖冰武 申慕蓉

一、问题提出

自1983 年穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）于孟加拉创立了专为乡村贫困农户提供小额信贷的“格莱珉银行”（Grameen Bank）以来，关于“农村普惠金融”的研究一直是全球学术界关注的热点。2014 年，中国人民银行等七部门提出了“进一步完善金融服务机制，促进贫困地区经济社会持续健康发展”的指导意见，并由原国务院扶贫办等五部委联合推出了针对建档立卡贫困户发放的“扶贫小额信贷”产品，扶贫小额信贷是以县级地方政府财政提供风险补偿金作为信用担保、按市场基准利率提供贴息、专为建档立卡贫困户提供的“5 万元、3 年期、免抵押免担保”信用贷款，开启了我国以政策性金融为主的农村小额信贷普惠化道路。2019 年中国人民银行等五部门联合印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，强调了提升和完善金融服务体系对乡村振兴的重要性，同时对农村小额信贷服务在乡村振兴阶段的发展提出了进一步普惠化的要求。为了实现精准扶贫与乡村振兴战略的有效衔接，不仅要求相关惠农支农政策在新阶段的延续性，还要求政策由特惠向普惠逐步转型，并通过健全激励机制和借助市场力量实现主体间的有效衔接[1]。

扶贫小额信贷作为金融扶贫的“最后一公里”服务，在精准扶贫期间有效提高了对建档立卡贫困户金融服务的精准性和普惠性，探索解决了贫困户融资难、融资贵的难题，是中国农村小额信贷扶贫和普惠金融实践的成功代表[2]。在乡村振兴阶段，扶贫小额信贷是否具有“可扩展性”和“可持续性”？作为政策性金融服务，扶贫小额信贷对农村小额信贷市场的“普惠性”产生了怎样的效果？政府如何通过政策性服务引导农村小额信贷的普惠化？本文试图通过梳理农村小额信贷的市场关系，结合案例分析扶贫小额信贷在实践中存在的经验和问题，探索乡村振兴背景下农村小额信贷的普惠化路径。

二、文献回顾与理论框架

（一）农村小额信贷普惠化的障碍因素

为了探索农村小额信贷普惠化的路径，需要寻找农村小额信贷市场普惠性的障碍因素。普惠金融是联合国2005 年提出的概念，指有金融服务需求的社会各阶层和群体享有平等机会去获得和选择适宜、有效、可持续性的金融服务。现实中，金融服务可得性在不同社会阶层和人群之间具有明显差异，强势群体和富人在获得金融服务时具有便利性，弱势群体和穷人则难以或无法获得一般性金融服务，这种全球的、历史的现象被称为金融排斥[3]。我国农村小额信贷市场存在金融排斥现象，贫困户是典型的“边缘借款人”，抵押担保条件不足和地理可及性问题是导致中国农村小额信贷排斥的重要原因[4]。金融排斥有多种类型，如由于高低收入群体的区域市场分化造成的地理可及性排斥、由于风险评估限制造成的可及性排斥、由于无法达到附属条件造成的条件排斥、由于无法支付产品利息和费用造成的价格排斥、由于产品服务信息不足造成的营销排斥、由于人们主观认为被拒绝概率高而选择放弃的自我排斥[5]。不论是哪类金融排斥，从驱动原因和结果来看，低收入和金融排斥形成显著的互为正向因果的关系，即金融排斥使金融产品分配效率降低，导致低收入群体难以通过金融产品实现脱贫，进一步受到金融排斥[6]。

金融排斥是阻碍农村小额信贷普惠性的主要影响因素，但金融排斥只是市场主体主观选择的自然结果，导致这个市场选择的客观原因是信息不对称[7]。城市金融已在经济发展过程中逐渐形成了一套较为成熟的金融体系，但农村无法沿用城市金融体系的主要原因在于农村小额信贷市场存在严重的信息不对称问题，提高了涉农金融机构的特质性成本[8][9][10]。农村小额信贷市场的信息不对称主要体现在资金用途不明确而产生的道德风险、信用体系缺失造成的逆向选择、农业产业收益不明确导致的风险隐藏等。

（二）农村小额信贷的普惠化路径相关研究

无论农村小额信贷普惠性的障碍因素是主观的金融排斥还是客观的信息不对称，都是“市场失灵”形成的市场自然演化结果。要改善市场配置则要求政府介入，但单纯介入政策性金融制度又会带来“政府失灵”，恶化农村小额信贷市场环境，因此解决农村小额信贷普惠性问题需要跳出金融概念，通过改善基本涉农制度来突破市场逻辑[8]。

政府可以通过提供有效的基础设施和市场担保机制，促进农村小额信贷市场信息传导的有效性，降低农村小额信贷普惠化的风险。为解决信息传导和分享的障碍，农村信贷机构主要运用物权抵押、信用评分和“熟人”关系型贷款等信贷技术。抵押担保是传统金融市场的主要信用载体，但由于农村大部分有价值的抵押物面临物权问题[11]，且这些抵押物在银行和农户的价值认知中存在较大差距，在农村小额信贷实践中的信息传递作用甚微，无法发挥甄别借款人的作用，无法降低一般农户的金融风险，土地产权的分割以及土地流转的市场化可以改善这个困局[12]。信用评分通过信息多样性来弥补信息不对称，但由于我国农村分散性的小农经济导致信息成本较高，信用评分对农村小额信贷可得性的积极作用在实践中并未体现[13]，随着互联网技术的发展，大数据技术和区块链技术可以使信息透明化、降低信息成本，完善信用体系从而降低农村小额信贷风险[14]。关系型贷款是利用“熟人”之间的“软信息”填补“硬信息源”的缺失，属于保证型担保贷款，是农村小额信贷市场比较重要的供给，虽然能够使得农村小额信贷可得性得到显著改善，但为了获得关系信息而付出的人工成本较高，扶贫小额信贷通过政府作为保证担保方有效降低了市场担保成本，但却只是实现了风险转移，并没有实质性降低市场风险[15]。

政府也可以通过引导改善农村小额信贷市场的供求关系来解决信息不对称和金融排斥，实现农村小额信贷市场的普惠性。我国银行业的垄断市场结构导致了金融市场上的资源供给不足，且银行业在已获得超额利润时没有意愿增加信息获取成本的激励[16]，将国有银行的县域分支机构拆分成控股的区域性独立法人，并放宽农村信贷机构等增量供给方的进入门槛，打破垄断市场结构，能够通过行业竞争而使市场信息的获得量增加[17]。此外，随着互联网技术的发展，互联网金融创新成为重要的金融资源供应渠道，公益性P2P 网贷和众筹融资平台也在实践中增加了农村小额信贷资源的供应，互联网技术在其中扮演着重要的信息公开和匹配的角色[18]。政府直接参与市场提供政策性金融服务供给也可以改变市场供求关系，但政府财政的直接介入容易产生“政府失灵”，建立市场化运作的模式才具有可持续性[19]。

上述文献为农村小额信贷普惠性的障碍因素研究提供了丰富的理论假设，同时也为农村小额信贷普惠化路径研究提供了分析框架。但这些研究也具有局限性，一是研究主要基于农村市场已具备日益增长的金融需求的假设，分析我国农村小额信贷供给方在普惠化路径上存在的障碍，但我国农村小额信贷发展较迟，市场意识较弱，金融需求可能仍是未能激发的隐形需求；二是研究大都主张通过政府行为来解决农村小额信贷的“市场失灵”，但对于我国农村小额信贷市场，如何把握政府引导和介入的程度，避免政府介入可能带来的“政府失灵”需要讨论。

（三）分析框架

基于上述文献分析，农村小额信贷普惠性障碍主要来源于金融排斥和信息不对称，前者包含了金融市场需求方和供给方的不同主体排斥要素，后者主要是“市场失灵”的根源，对农村小额信贷的普惠性形成两种不同角度的影响。本文研究以这两个要素作为基础，将农村小额信贷市场结构分为两个维度。

1.金融排斥的主体维度

根据Leyshon 和Kempson 等人对金融排斥的定义，金融排斥行为的主体不仅仅是金融机构，也包括了低收入群体自身，即金融排斥分为金融机构对低收入群体的供给性排斥，以及低收入群体对金融行为的需求性排斥。其中，供给性排斥是在市场需求旺盛时，供给方为解决信息不对称而设置门槛、条件等逆向选择导致的供求不均衡，属于外生性因素；而需求性排斥则因为需求方未能激发隐性需求而主动放弃等原因导致的需求萎缩，属于内生性因素。

2.信息不对称的类型维度

信息不对称作为“市场失灵”现象，是政府主动干预才能解决的市场问题，而信息不对称类型和市场自我调节能力相关，是政府对市场干预的参与程度的重要依据[20]。作为信息不对称的低程度类型，道德风险在信贷市场的表现更多体现为资金需求方在获得资金后主动提高资金使用风险，是信用风险的形成原因之一；逆向选择属于信息不对称的高程度类型，在信贷市场表现为资金供给方为防范无法预知的道德风险而提高准入门槛，造成资源在系统上的错配。

为了探析我国农村小额信贷的普惠化路径，案例研究更易于归纳解释“如何”的问题，以对比挖掘异同点作为基础的多案例比较研究是分析探索演化路径的适当研究方法。而作为金融扶贫的一种具体形式，扶贫小额信贷的目的在于通过“造血式”扶贫激发贫困人群自发脱贫的动力，具有精准性和扶贫目的两个具体成效期望，同时也对研究和推进农村普惠金融具有重要现实意义。因此本文选择了湖南省Y 县、内蒙古N 旗和陕西省L 县扶贫小额信贷实践案例，选择该三个案例有以下三个原因：一是案例的典型性，三个县都属于832个原国家级贫困县，农村人口占比都超过50%，是从精准扶贫阶段到乡村振兴阶段需重点关注的县域类型，且三个县都是所在省份扶贫小额信贷的第一批试点县，也都是2020 年最后一批脱贫摘帽的深度贫困县，扶贫小额信贷累计发放的金额较大，对扶贫小额信贷这一政策性金融政策的执行具有较为完整的经历；二是案例的代表性和可比性，三个县涵盖了多民族聚集、缺水、缺土地等多维贫困特征，且县域经济总量大体相似，为多案例的对比分析提供可比性；三是案例资料的可获得性，作者承担了三个县精准扶贫第三方评估的相关工作，和当地政府和金融机构建立了紧密联系，能获得第一手资料。作者于2020 年10 月至2021 年3 月期间对三个县扶贫办和农商银行分别进行了两轮问卷咨询，通过三个县2016 年至2020 年上半年期间扶贫小额信贷的实践情况，了解农村小额信贷的市场状态，分析通过扶贫小额信贷开展金融普惠过程中存在的困境。

三、实证案例分析

（一）有效性：扶贫小额信贷的市场成效

在三个县脱贫攻坚过程中，金融支持都发挥了重要作用。自2014 年作为试点开展扶贫小额信贷业务以来，Y 县扶贫小额信贷累计发放3.67亿元，共服务建档立卡贫困户29884 人，占县内贫困人口的21%，其中35 岁以下、35—50 岁和50 岁以上贷款人占比分别为15%、49%和36%；L 县扶贫小额信贷累计发放6.7 亿元，共服务建档立卡贫困户14962 人，占县内贫困人口15%，其中35岁以下、35—50 岁和50 岁以上贷款人占比分别为30%、62%和8%；N 旗扶贫小额信贷累计发放5.28 亿元，共服务建档立卡贫困户12261 人，占旗内贫困人口20%，其中35 岁以下、35—50 岁和50岁以上贷款人占比分别为20%、45%和35%。从基本数据资料来看，虽然三个县的贷款覆盖率具有一定差异，但贷款结构都较为分散，具有一定的普惠性特征，扶贫小额信贷在三个县都发挥着作为“最后一公里”的金融扶贫服务。

扶贫小额信贷是具有扶贫目的的政策性金融服务，其市场成效主要在于是否对建档立卡户的高质量脱贫形成可持续性的有效作用，包括对收入增长的作用和对脱贫效果的作用。因此，本文将“贷款发放会对贫困户收入增长带来长期正向作用”和“贷款发放会对脱贫效果带来长期正向作用”作为扶贫小额信贷市场成效判断标准的假设，并通过案例进行验证。

1.贷款发放和贫困户收入增加的关系

从L 县和N 旗原扶贫办和农商银行提供的数据来看，L 县获得扶贫小额信贷贫困户的户均年收入从2016 年23600 元上涨到2020 年29800 元，同期实现脱贫的贫困户的户均年收入从21000 元上涨到2020 年的26800 元；N 旗获得扶贫小额信贷贫困户的户均年收入从2016 年14233 元上涨到2020 年的18847 元，同期实现脱贫的贫困户的户均年收入分别为11306 元和12753 元。数据显示，L 县和N 旗内获得贷款的贫困户平均收入在时间序列上无论是绝对值还是增长值都显著高于实现脱贫的贫困户平均收入。

虽然L 县和N 旗的基础数据验证了“贷款发放对收入增长有正向作用”的假设，但两县数据结果中获得贷款贫困户的收入均值远远高于2300 元的贫困线年收入标准，且两县的贷款期限结构都以1 年期的短期贷款为主，而这种贷款品种的受众主要为有产业基础且需要短期资金周转的群体，这与我国贫困户普遍缺乏产业基础的特征不相匹配。

此外，从Y 县提供的数据来看，获批贷款中3年期的贷款占51%，1 年期的贷款只占16%，2019年获得扶贫小额信贷的贫困户户均年收入为8704 元，虽然也高于贫困线的2300 元收入，但明显远低于L 县和N 旗实现脱贫的贫困户的平均收入，也低于同期Y 县实现脱贫的贫困户11350 元的户均年收入。可见，对于产业基础较弱的Y 县贫困户，扶贫小额信贷的效果并不理想。对此，Y县原扶贫办的解释是：

“种植收益慢，前期人力物力投入较多，在没有收益之前很多劳动力选择外出务工因而导致经营管理不善造成一部分产业发展失败或收益欠佳。”（问卷访谈资料，20201123HNYSFPB）

从三县提供的资料可见，扶贫小额信贷发放对贫困户增收并没有显著的正向促进作用，实证结果否定了本文“贷款发放会对贫困户收入增长带来长期的正向作用”的假设。扶贫小额信贷作为政策性金融服务，虽然对市场的普惠性方面有明显改善，但其增收效果只能在有产业基础的贫困户群体中体现，对缺乏产业基础的贫困户群体并不成立。

2.贷款发放和脱贫效果的关系

从Y 县和L 县原扶贫办和农商银行提供的数据资料来看（见图1 和图2），两县2016 年至2020年上半年扶贫小额信贷新增发放和新增脱贫户数的趋势虽然不同，但两个指标的变化呈现同步相关关系，即扶贫小额信贷新增发放和当期新增脱贫户数呈正相关关系。因为同步相关关系可能存在相互因果关系，既可能是扶贫小额信贷发放对脱贫效果有正向促进作用，也可能是脱贫结果对扶贫小额信贷发放存在正向促进作用，因此并不能验证“贷款发放对脱贫效果存在正向作用”的假设。

图1 Y 县扶贫小额信贷与脱贫效果关系

图2 L 县扶贫小额信贷与脱贫效果关系

此外，从N 旗原扶贫办和农商银行提供的数据资料来看（见图3），N 旗扶贫小额信贷在2016年至2020 年上半年期间的年新增发放量较为平稳，没有呈现明显的上涨或下降趋势，但同期新增脱贫户数呈现了逐步下降的趋势，尤其在2019年和2020 年期间脱贫工作收官期间，新增脱贫户数接近0，而扶贫小额信贷新增发放在同期有上涨趋势。可见，脱贫结果在一定程度上对扶贫小额信贷存在正向促进作用。

图3 N 旗扶贫小额信贷与脱贫效果关系

根据三个县提供的数据资料可见，扶贫小额信贷的发放对脱贫效果并不存在直接的因果关系，但由于案例中体现了脱贫结果对扶贫小额信贷的正向作用，说明贷款发放对贫困户脱贫后返贫起到一定的抑制作用。

（二）精准性：“户贷企用”困局的破解

“户贷企用”模式是在扶贫小额信贷的信贷优惠政策提出后出现的一种信贷扶贫模式，该模式以对贫困户贷款有政策性贴息的政策红利为基础，将贫困户可获得的优惠性信贷额度集中投资于企业/专业合作社并转换成股份，形成贫困户和企业/专业合作社的利益联结机制，让企业/专业合作社可以获得优惠性贷款进行再投资，再由企业/专业合作社带动贫困户发展产业，贫困户既可以通过企业/专业合作社获得生产收益，还可以通过参与股份获得分红保证可持续性收入。这种模式受到多地欢迎，有不少贫困户在这种模式带动下脱贫摘帽，为一些没有产业经营项目和分红收入的贫困户提供了“再造血”。根据三个县的资料显示，L 县和N 旗并没有采用“户贷企用”模式，只有Y 县曾在2016 年发起了两笔“分贷统还”的“户贷企用”扶贫小额信贷。

2016 年6 月，Y 县农商银行联合县扶贫办、两个当地专业合作社和意向贫困户，签约启动了“分贷统还”金融产业扶贫贷款发放新模式，对县内带动贫困户的两个专业合作社按每人5 万元发放了三年期贷款共205 万元。三年贷款期间，签约贫困户可从签约的专业合作社获得免费的地、种子、肥料和技术从事种植，种植收获由签约的专业合作社以高于市场价的价格回购，同时签约贫困户将获得使用贷款的专业合作社每年提供的至少3000 元分红，共发三年。2016 年底，Y 县第一批“分贷统还”模式的分红已悉数发放给签约贫困户。

“户贷企用”模式出发点是好的，但这一模式背离了扶贫小额信贷“精准到户到人、用于产业发展”的初衷，无法促进贫困户内生动力的形成，且存在重大风险。“户贷企用”中企业使用的贷款并不是以企业名义申请的，一旦企业出现因经营管理不善或市场风险导致贷款无法偿还，信贷风险将转嫁到贫困户和地方政府，贫困户背负征信问题，地方财政需要为贷款损失支付风险补偿。2017 年下半年，国务院扶贫办要求扶贫小额信贷必须坚持“户贷、户用、户还”，严格禁止“户贷企用”。 2017 年底Y 县“分贷统还”模式贷款已全部清零。

从Y 县扶贫小额信贷的用途来看，99.65%的资金都发放用于农业生产用途，产业增收要求明确。由于缺乏产业基础，在禁止扶贫小额信贷“户贷企用”后，Y 县贫困户的增收能力受到一定限制，扶贫小额信贷面向“四有两好一项目”的要求成为贫困户的贷款门槛。2017 年开始，Y 县扶贫小额信贷新增量呈现递减的趋势（见图1）。对此Y 县扶贫办表示：

“虽然我们也不提倡这个模式，但是如果不搞‘户贷企用’，企业发展需要的资金贵，他们无法带动贫困户。同时贫困户获得的零散的5 万元贷款，如果没有产业支持，单纯依靠分散的小农经营也发挥不了作用，那么这些贫困户要么选择不贷款，要么贷出去后的风险也没有办法规避。”（问卷访谈资料，20201123HNYSFPB）

Y 县扶贫小额信贷的发展颓势直至2019 年才改观并重新恢复增量（见图1），Y 县原扶贫办坦言采取了一些新办法：

“为了让贫困户能有贷款意愿，首先必须让产业方面能够有一定的带动力，所以我们针对企业和专业合作社进行扶持。一方面，我们政府出面为企业和专业合作社保证进行贷款，和扶贫小额信贷一样，我们也为他们提供贴息，但不同的是，我们不提供全部贴息，只是部分贴息，保证他们能以较低利息获得贷款；另一方面，我们还为县内支柱产业提供产业专项贷款，对产业内带动一定数量贫困户的企业按照年利率30-40%进行贴息。”（问卷访谈资料，20201123HNYSFPB）

对于没有采用“户贷企用”的L 县和N 旗，其扶贫小额信贷的发展并没有受到“户贷企用”禁令的影响，这都源于两县推出产业性贴息贷款扶持来促进扶贫小额信贷的实践。对于如何激发贫困户的贷款需求，L 县原扶贫办的做法是：

“贫困户没有贷款需求是因为没有产业基础，所以我们还对和农户有直接联系的专业合作社进行贴息贷款，单笔贷款最高额度为200 万元，期限为一年，利息4.35%，其中政府贴息3%，风险补偿金由政府、银行和合作社按5：3：2 划分。合作社借到钱了就会带动全村扩大生产，贫困户参与了就自然有了贷款需求。”（问卷访谈资料，20210306SXLNFPB）

N 旗原扶贫办的做法也是将着眼点放在企业和合作社上：

“专业合作社和涉农小微企业协助带动贫困户，在扶贫部门出具证明后，它们就可以向银行申请政府贴息贷款。这样合作社和小微企业能够贷到款，贫困户也能够有产业基础。”（问卷访谈资料，20210302NMGNMFPB）

可见，“户贷企用”对于扶贫小额信贷的风险是存在的，需要禁止，但“户贷企用”被市场所接受也有内在原因。三县的案例资料表明，产业发展作为中介要素，在农村小额信贷农户需求形成过程中起到了关键作用。

（三）普惠性：银行机构对农村小额信贷的市场态度

农村小额信贷市场的普惠化进程，有赖于银行机构的市场态度。作为政策性金融服务，地方财政对扶贫小额信贷只是保证性支持，市场主导权还是在银行机构。因此，当乡村振兴对农村小额信贷市场提出普惠化要求时，参与农村小额信贷市场供给的银行机构的市场态度决定了其可持续性。其中，农村小额信贷市场供给者的市场态度主要包括供给意愿和价格设定两个方面。

1.农村小额信贷市场的供给意愿

由于扶贫小额信贷是针对贫困户的贷款，需求分散且要求户贷户还，而农商银行作为深扎各个地方农村的金融机构，对地方农村信贷市场环境有更深刻的把握，所以农商银行虽然在我国银行体系中属于资金实力较弱的地方性银行，但却是大部分地方扶贫小额信贷业务的主要承贷方。由于各地信贷市场的发展基础有差异，部分基础较好的地方除了农商银行外，还有其他银行参与扶贫小额信贷的供给。从三个县案例的资料来看，Y 县农商银行是Y 县扶贫小额信贷的唯一供应商，N 旗除了农商银行外还有农业银行作为供应商，L 县的供应商则包括了农商银行、农业银行、邮储银行和村镇银行。

对于扶贫小额信贷这一政策性金融服务的发展，Y 县农商银行的态度较为乐观：

“建档立卡资料能成为扶贫小额信贷等贫困户贷款授信的重要依据；Y 县有独立的农村信用评级体系，参与评级的有农商银行信贷员、乡镇驻村干部、村干部、村民；银行在贷款前会实地了解贷款用途，贷后由银行与县政府联合成立风险防控领导小组负责贷后管理，同时由银行对到期贷款进行一日一监测管理，目前不需要第三方担保介入。”（问卷访谈资料，20201123HNYSNSH）

相比之下，L 县和N 旗的农商银行则对政策性保障失效后的农村小额信贷市场有些许担忧：

“若无政府的风险补偿金支持，非贫困户的贷款业务一直存在，贫困户中条件较好有偿还能力的，我们（银行）将会照常发放，但条件较差、偿还能力弱的贫困户，我们（银行）会考虑到还款风险等因素，这类人群贷款难度较大。”（问卷访谈资料，20210306SXLNNSH）

“（如果没有政府风险补偿金支持，）我们（银行）不会考虑（给贫困户贷款），因为银行是以营利为目的的企业，放贷群体为信誉良好、具备还款能力的农户，同时考虑放贷风险，需要贷户提供担保抵押。扶贫小额信贷正是由于有政府建立的风险补偿机制，才消除了银行放贷风险的顾虑。”（问卷访谈资料，20210302NMGNMNSH）

对此，L 县由于早在1996 年就曾尝试政策主导的农村小额信贷业务，农村小额信贷市场的基础较好，在扶贫小额信贷实践中的做法较为先进：

“我县参照目前已经完成全县农户的数据采集，建立了全县信用信息数据库，对县内农户实现了信用评级全覆盖；主要指标为家庭收入情况、人员年龄结构、身体状况、工作情况等数据，通过基础数据的调查和系统录入，信用等级会在系统内自动生成。我县已成立担保公司，因为扶贫小额信贷方面政府设立了风险补偿金，所以担保未引入贷款过程，未来可以为无政策保障的农村贷款业务提供服务。”（问卷访谈资料，20210306SXLNFPB）

从三个县案例中可见，农村小额信贷业务供给方的参与意愿很大程度上促进了农村信贷市场的普惠性发展，政策参与确实改善了供给性金融排斥，且供给方的竞争性有利于包括信用体系、担保体系等农村小额信贷市场的发展。

2.农村小额信贷市场的价格设定

我国信贷市场的定价主要参照“基准利率+风险贴水”模式，其中风险贴水主要是针对市场风险暴露的可能性和损失率而确定的风险溢价，以信用风险溢价为主。当前扶贫小额信贷是在有政府风险补偿金作为担保的基础上开展，基本属于无风险贷款业务类型。

从三个县农商银行提供的数据显示，截至2020 年上半年三个县已发放扶贫小额信贷的不良率都不超过0.2%，远低于2019 年全国商业银行的不良贷款率1.86%，说明扶贫小额信贷的风险控制和市场信用指数优于整体市场的表现。尽管如此，三个县的农商银行针对市场化下农村小额信贷的价格设定都偏向保守。其中，作为当地农村信贷市场唯一供应商的Y 县农商银行的价格设定最为保守：

“没有政策因素的情况下，银行向农村贫困户发放3 年期5 万元以内的贷款，将参照一年期LPR 上浮485 个基点。”（问卷访谈资料，20201123HNYSNSH）

按2020 年平均市场利率3.85%计算，即在假设没有政策因素的情况下，Y 县农商银行对同规格的农村小额信贷利率将采用8.7%的利率定价，远高于扶贫小额信贷执行的基准利率4.75%。

对于拥有多家银行机构作为农村信贷市场供给方的L 县，其农商银行的价格设定有所改善：

“如果没有政策因素，我县同规格的贷款业务的市场基准利率大约在6%左右。”（问卷访谈资料，20210306SXLNFPB）

虽然L 县农商银行上浮215 个基点的风险溢价相较Y 县有所下降，但与扶贫小额信贷良好的市场信用指数不匹配。可见，虽然农商银行对政策性金融服务偏向于接受和尽量满足农村小额信贷的市场需求，但总体保持谨慎的态度。

四、案例讨论

（一）供给力明显提升，需求性排斥明显

根据经济增长理论，金融支持作为资本要素的投入方式，对经济和收入增长有正向促进作用，但这种促进作用会因为产业的投入产出转化过程而产生时滞性，这对于缺乏资本积累的农村和生产周期较长的农业而言更为明显[21]。从三个县农商银行的市场态度来看，银行机构对扶贫小额信贷这一政策性金融服务的供给态度是积极的，但根据前文分析，三个县扶贫小额信贷发放对收入增长不存在长期的正向作用，且贷款发放和脱贫效果存在的同步关系和不相关关系也不符合Lewis 的经济增长理论规律，反而三个县的案例体现了脱贫效果对扶贫小额信贷的增加存在可能的因果关系，说明贫困户在有市场提供充足资金供给情况下仍然保持谨慎的使用态度。同时，2020 年Y 县、L 县和N 旗政府财政为扶贫小额信贷分别提供了2500 万元、4200 万元和6000万元的风险补偿金支持，可供三个县的农商银行最大发放2.5 亿元、4.2 亿元和6 亿元的贷款存量，但截至2020 年上半年Y 县、L 县和N 旗的最大扶贫小额信贷余额仅为1.14 亿元、1.18 亿元和0.74亿元，远远低于预期的发放量，体现了我国农村小额信贷市场的需求性排斥现象。

和一般涉农贷款不同，扶贫小额信贷属于单一的政策性贷款类型，和产业关系并不明显，扶贫小额信贷需要通过对产业经营性收入作用于贫困户收入，对贫困户年收入的直接影响并不显著[22]。缺乏产业基础的Y 县在国务院扶贫办禁止“户贷企用”后出现扶贫小额信贷增量递减，而有较好产业基础的L 县和N 旗的扶贫小额信贷需求并未受到“户贷企用”禁令的影响，进一步体现了贫困户在未获得产业支持情况下缺乏对资金的内在需求。

毋庸置疑，金融是支持“三农”发展的关键，但金融服务对农户个人而言是非必需性服务，即金融需求并不是基础性需求而是隐性需求[23]。Y县在为企业和专业合作社等产业组织提供优惠贴息服务后恢复了扶贫小额信贷发放增量，L 县和N 旗对产业组织优惠贴息服务的持续供给保证了扶贫小额信贷需求，更为产业发展对农村小额信贷市场需求的影响提供了有力证据。

（二）道德风险不明显，逆向选择情况严重

农村小额信贷市场由于农业产业的高风险性特征，从理论上被认为是高风险市场类型。我国以小农经营为主的农村经济其风险更难控制，而农村信用体系的缺乏进一步引发市场道德风险的上升，是导致金融机构对农村市场实行排斥性行为的主要原因。但从三个县扶贫小额信贷的使用来看，截至2020 年上半年，Y 县扶贫小额信贷的已还款金额2.53 亿元，占贷款总额69.02%，L 县已还款金额5.52 亿元，占贷款总额82.42%，N 旗已还贷款4.54 亿元，占贷款总额86%，且三个县已到期的贷款都只有不到0.2%的不良贷款率，同时三个县贫困户对扶贫小额信贷的需求同步于产业发展趋势，说明了贫困户对信贷守信的积极态度，农村小额信贷市场在实践中并未呈现出高道德风险暴露的特性。

另一方面，在没有明显爆发道德风险的客观事实下，三个县中作为扶贫小额信贷主要供应商的农商银行对农村小额信贷的市场态度依旧趋于保守。“户贷企用”在全国各地备受推崇的情况也反映了农村企业和专业合作社在获得低成本资金方面受到了阻碍。而且，政策要求由当地农商银行和农信社作为扶贫小额信贷的服务供给方，非农信体系的其他商业银行机构鲜有参与农村小额信贷市场供给，说明农村小额信贷市场存在显著的供给方逆向选择态度。

五、结论与讨论

扶贫小额信贷作为一项政策性扶贫信贷产品，为市场中金融排斥最明显的贫困户提供信贷供给服务，是我国针对农村小额信贷市场普惠化进程的重要一步。本文在对湖南省Y 县、陕西省L 县和内蒙古N 旗三个典型案例分析基础上，通过金融排斥和信息不对称两个维度，对三个县扶贫小额信贷从市场需求方和供给方两个不同角度进行实证分析，验证和完善了农村小额信贷市场普惠化路径选择的逻辑解释框架：

第一，农村小额信贷市场的供求关系特征决定了普惠化路径的领域方向。在农村小额信贷市场处于供给性金融排斥为主的环境下，由于市场供求失衡，普惠化路径应选择金融性路径，政府可以通过优化信贷环境或者直接参与信贷市场供给的方式改善供求关系；在农村小额信贷市场处于需求性金融排斥为主的环境下，信贷市场需求仍处于隐性需求状态，普惠化路径应强调金融以外的产业性路径，由于信贷对贷款人增收的影响是通过产业发展带来的经营性收入实现的，要使信贷市场需求呈现普惠化趋势，就要让代表产业发展的企业和专业合作社能够获得可持续性资金支持，并通过产业发展红利激发信贷隐性需求。

第二，农村小额信贷市场的信息不对称类型决定了普惠化要求政府对“市场失灵”干预的程度。市场对于道德风险型信息不对称的自我调节能力较强，政府干预应更倾向于引导式干预，通过完善和优化农村小额信贷市场的制度、环境等引导市场自我调节实现普惠化，政府直接介入会改变市场规律，容易引发道德风险；对于逆向选择型信息不对称，市场形成的隐性规则的稳定性较强，对市场普惠化进程产生排斥，政府对市场的引导性干预作用甚微，只有直接介入市场供求，甚至需要通过打破原有市场规律的方式实现新的资源配置。

综上，本文得出了“金融排斥、信息不对称和农村小额信贷普惠化路径”的理论模型，如图4所示。

图4 金融排斥、信息不对称和农村小额信贷普惠化路径理论模型

通过对三个县案例中扶贫小额信贷市场的市场表现和市场参与者的反应，对比分析以往研究成果，本文在理论上做出了以下方面的贡献：（1）本文将农村小额信贷市场的需求方因素与农村小额信贷普惠化相联系，响应了Leyshon 和Kempson 对金融排斥情形的分类，提出了农村小额信贷普惠化的需求环境视角，丰富了单纯通过优化供给环境来实现农村小额信贷普惠化的路径观点；（2）引入了信息不对称的类型维度，在张杰、周立、肖珉等人对政府干预“市场失灵”的效率问题基础上，对政府干预市场的边界提出了以“市场失灵”程度作为维度的分析逻辑；（3）证伪了农村小额信贷与农户收入的直接关系假设，并参考了李明贤等人提出的“产业发展”中介要素），拓展了农村小额信贷普惠化研究中非金融性的逻辑分支。

从实践上来看，（1）我国农村小额信贷市场目前处于需求性金融排斥为主的情况，相比于直接推行农村小额信贷市场对农户个人的普惠化，加强对企业和专业合作社的信贷普惠化更贴合客观现实需求；（2）我国农村小额信贷市场的道德风险不高，但政府直接介入农村小额信贷市场针对农户个人提供普惠信贷服务的效果并不显著，构建信用体系完善市场环境更符合市场实际情况；（3）我国农村信贷市场对于企业和专业合作社的逆向选择严重，政府需要直接介入并有针对性地提供类似于扶贫小额信贷的手续简单、利率优惠的信贷服务，才能有效改变农村小额信贷市场中逆向选择带来的供求失衡。

当然，本文局限于针对扶贫小额信贷市场的案例分析，研究范围不足，研究方法上存在案例分析固有的“以偏概全”问题，外部效度还有待进一步改进。此外，本文案例材料虽然多为一手数据，但由于研究对象是中央政策文件指导的政策性服务，访谈对象多为政府官员和银行职员，且访谈形式以问卷为主，相关材料深度不够。未来可以丰富访谈形式深挖市场实践的状态变化，并增加案例样本拓展和验证本文得出的相关模型和理论。