论党内试验性立规的制度功能及其增进

陈 光

党的十八大以来，党的领导和党的各项工作规范化程度日益加强，党内法规建设进入了快速发展阶段。“党内法规建设更加强调全面从严治党要求，更加强调党内法规的体系性和规范性，不断健全党内法规制度体系，完善党内法规工作体制机制，标志着党内法规建设日趋成熟和定型”。[1]构建完备的党内法规体系，是全面提高党的建设科学化水平的基本要求，也是推进全面从严治党的重要保障。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》中明确提出：“到建党100 周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”然而，科学完备的党内法规体系的形成并非一蹴而就，应在尊重党内立规基本规律基础上，借助科学合理的机制有序推进。在党内法规体系化构建过程中，试验性立规是一项重要的机制。党内试验性立规兼有规则填补和探索检验双重功能，既可以用来补充实践急需但制定条件不够成熟的党内法规规则空白，也可以作为党内法规改革创新的重要机制。因此，党内试验性立规不仅有助于充实党内法规制度体系，也有助于提升党内法规制度体系的科学化水平。然而，党内试验性立规在制度与实践方面都存在相应的问题，需要根据科学立规的要求加以改进，以更好地发挥其制度功能。

一、党内试验性立规的制度实践情况

党内法规建设实践中经常会遇到这样的情况：某部党内法规为党的自身建设和治国理政工作实践所急需，但其制定条件尚不够成熟，相关制定主体于是先颁行试验性党内法规，用以满足工作实践的当下需要，同时为条件成熟时制定正式的党内法规储备信息与经验。这便是党内试验性立规活动。就具体的体例而言，党内试验性立规包括两种类型，即“试行类”立规和“暂行类”立规，前者如《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（2015 年），后者如《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（2008 年）等。党内试验性立规是党内法规制定实践中经常采用的一种特殊立规机制。从数量上来看，党内试验性法规在现行党内法规体系中占有不小的比重。“据统计，1978—2012年间制定的176 个党内法规中，标注‘暂行’的有44 个、‘试行’的有43 个，占全部党内法规的49.4%。”[2]笔者通过阅读《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10 月—2016 年12 月）（上、下册）》（法律出版社2017 年版），并查阅“共产党员网”所发布的党内法规文件，截至2022 年3 月，一共整理出61 部现行有效的党内试验性法规。

从时间上来看，1990 年中共中央至少颁行过两部党内试验性法规，即《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，只不过这两部暂行条例分别在2012 年和2020 年被新的党内法规所取代，并且不再采用“暂行条例”的体例，即这两部党内法规的制定条件已经成熟，相应的试验期限也已届满。因此，在所整理的61 部试验性党内法规中，最早的一部是中共中央组织部于2001 年2 月6 日发布施行的《党政领导干部任职试用期暂行规定》，最新的一部是2021 年3 月19 日中共中央办公厅发布的《中国共产党组织处理规定（试行）》。具体而言，2001 至2021 年现行有效的党内试验性法规的年度数量及其变化情况如下表所示：

表1 2001—2021 年党内试验性法规的年度数量

从上表可知，在2001 至2021 年的20 余年间，党内法规制定主体几乎每年都会开展党内试验性立规，其中以2017 年的数量为最多，共有七部试验性党内法规获得通过，但党内试验性法规年度数量的增长或变化并未呈现特定的规律。即使如此，我们仍然可以推知，党内试验性立规作为一项专门立规活动，已经成为一种相对稳定的创制机制，在党内法规制度体系建构过程中发挥着不可替代的作用。

就调整对象而言，在所整理的61 部党内试验性法规中，党内试验性立规调整的对象范围较广但类别相对确定，主要涉及对党政（员）领导干部相关行为、公务员管理、党的组织机构设置与运行等方面的内容。这很好地反映了《中国共产党党内法规制定条例》（2012 年）中对于党内法规涵义的界定，即“规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。尽管2019 年在修改该条例时对党内法规涵义表述规定也作了修改，但党内法规包括党内试验性法规调整的基本主体——党组织和党员，是没有变化的。这一点从对党内试验性法规标题主题词出现频次的分析中，也可以得到确认。在对61部党内试验性法规标题的筛选后发现，“领导干部”“公务员”和“领导人员”三个术语的出现频次最高，分别为14次、9次和7次，共计30次，占全部党内试验性法规的近50%。具体如表2所示。

表2 标题中含“领导干部”“”“公务员”和“领导人员”的党内试验性法规

即使不阅读上述党内试验性法规的具体条文内容，仅从标题中也不难得知，无论是对“领导干部”的立规调整，还是对“领导人员”抑或“公务员”的立规管理，都体现了执政党对于规范党员领导干部和作为公务员的党员的重视程度，是执政党通过党内法规来推进反腐倡廉制度化、常态化的具体反映。习近平总书记多次指出，要把权力关进制度的笼子里，“每一个共产党员特别是领导干部要牢固树立党章意识，自觉用党章规范自己的一言一行”，[3]而将权力关进制度的笼子里，首要的就是约束好那些具体行使权力的党政领导干部，使他们在观念上确立党规国法意识，在行为上符合党规国法所设定各种规则的要求。单就调整内容而言，相关党内试验性法规基本上涵盖了“领导干部”或“公务员”从选拨到任职再到问责等所有流程，涵盖了各个主要行业中担任“领导人员”的党员。

除了以党员及其行为作为基本调整对象外，党组织的设立及其活动制度等，也是党内试验性立规重要的调整对象。例如，2015 年中共中央制定的《中国共产党党组工作条例（试行）》是用以进一步规范中央和地方各类组织领导机关中党组的，而2017 年的《中国共产党党务公开条例（试行）》立规目的在于“加强和规范党务公开工作，发展党内民主，强化党内监督”。通过总结可知，党内试验性立规调整的对象较为广泛，但关于党员领导干部或者担任国家公职的党员的行为调整所占比例最大。这体现出党内试验性立规的主要目的在于为党的自身建设和治国理政提供有效的制度或规则依据，这符合党内立规以服务实践需要为导向的功能定位。吕品指出，“党内法规的制定的一条重要理念就是强调制度不在于多而在于有效，不能为了制定而制定，更不能把党内法规建设本身作为目标或者政绩……本着于法周延、于事简便的原则，及时把党的建设中的成熟事件成果、理论成果上升为科学规范的制度成果”。[4]因此，实用性或实践面向是包括党内试验性法规在内的所有党内立规首要的功能属性与制度追求。当然，党内试验性立规毕竟不同于一般的党内立规活动，而是有着自己相对独特的功能和适用条件。那么，党内试验性立规的适用是否存在更为具体的标准呢？又该怎样保证党内试验性立规的科学性与合理性呢？对这些问题的回答，需要首先分析党内试验性立规的制度依据与功能。

二、制定条例关于党内试验立规制度功能的规定

作为实践中常用的一种立规机制，党内试验性立规有着直接而明确的制度依据。从1990 年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》到2012 年的《中国共产党党内法规制定条例》，再到2019 年修订的《中国共产党党内法规制定条例》，虽然三部条例的相关规定在内容表述上有所不同，但它们都对党内试验性立规作出了明确规定，都确认了试验性立规的在党内法规制定实践中的重要意义。三部条例有关党内试验性立规的条款内容如表3 所示：

表3 三部条例有关党内试验性立规的规定

从上表可知，三部条例都规定了党内试验性立规适用的条件或情形，即“实际工作迫切需要但条件不够成熟”，其中2019年的制定条例还规定了试行的期限，这些规定既表明党内试验性立规是一种“法定”的党内法规创制机制，同时也在根据实践的需要而不断加以改进。需要注意的是，三部条例中在规定试验性立规时，使用的词语都是“试行”，而党内试验性立规除“试行类”外，还包括“暂行类”。如在笔者所整理的61 部党内试验性法规中，“暂行类”有27 部，“试行类”有34 部，两者数量相差并不大。尽管这两类试验性法规在具体的制度功能的侧重上有所不同，但两者都具有试验属性。

从理论上讲，规则填补和探索检验是党内试验性立规两项基本制度功能。其中，规则填补功能指的是党内试验性立规能够填补已有党内法规制度体系中的规则空缺，从而健全党内法规规则或制度体系，为执政党自身建设和治国理政提供更为完备的党内法规规则依据。严格来讲，规则填补功能并非党内试验性立规的独有功能。任何党内法规的创制，无论是否为试验性立规，都是对现有党内法规规则体系的填补或改进。然而，三部制定条例都一致性地强调党内试验性立规的规则填补功能，并且将其规则填补功能定位于“实际工作迫切需要但还不够成熟”这样的特定情形之中。探索检验功能也可称为改革创新功能，直接来自于试验性立规的“试验”二字，舍此功能就难以再称试验性立规。探索检验的对象或内容恰恰是用于填补规则空白的这套试验性党内规则，即将这套试验性党内规则施之于实际工作之中，通过实践来验证这套党内规则的可行性或科学性，从而为构建一套更为科学而成熟的党内规则体系积累经验，而这一过程必然同时也是一个尝试探索的过程。对于党内试验性立规的这两项基本功能，我们可通过对“试行类”和“暂行类”两类试验性立规的比较分析，并结合制定条例的相关规定，进一步加以阐述。

虽然“暂行类”和“试行类”两类党内法规都具有填补规则空白的功能，但两者在制度功能方面有着不同的侧重。在此，我们可援引学者们关于试验性立法的观点进行分析。例如，张佐国认为，“暂行立法作为特殊立法，具有极强的针对性和可操作性，其灵活的立法形式弥补了我国在改革开放初期‘无法可依’的状态，使大量社会关系能够及时而有效地得到调整，在法治建设初期扮演了极为重要的角色。”[5]据此，暂行立法的直接目的是为了弥补立法空白，其改革与创新的“先行先试”制度功能并不突出。相比较而言，试行立法则以创新法律制度或规则方面为主要目的，具有更为明确或突出的试验属性。正如吴仕春所言：“当本应由国家立法机关或其常设性立法机构制定的法律事项因立法条件尚不成熟，而由行政、司法机关以先制定行政法规或进行司法实践探索等模式先行摸索、总结，为制定或修改法律作实践准备。”[6]当然，实践中学者们大都没有刻意区分暂行立法和先行立法，而是将两者都纳入试验性立法的范畴。这种做法是有道理的。暂行立法虽然不似先行立法那样具有更为突出的尝试性或探索性，但因其调整或作用的领域缺乏成熟的立法，而使得作为补充立法空白的暂行立法或多或少地都会具备相应的试验属性。

上述原理或结论同样适用于党内试验性立规，故笔者在整理现行有效的党内试验性法规时，将“暂行类”和“试行类”都纳入其中。这一做法也并不违背三部条例中有关党内试验性立规的规定。虽然三部条例相关条文中使用的表述为“可（以）先试行”，但完整地理解相关条文的表述可知，相关规定并不排斥“暂行类”党内试验性立规，因为此类党内立规同样针对“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规”的规则填补情形，而且这种填补是带有应急性与探索性的填补。满足“实际工作迫切需要”也成为党内试验性立规“法定的”制度功能。不可否认，党内试验性立规尤其是“暂行类”试验性立规，具有填补特定领域党内法规规则空白的功能，从而满足实际工作中对特定党内法规规则的迫切需要。然而，试验性立规的存在与作用并非仅此一项功能，甚至很难将满足实际工作迫切需要作为主要功能，故确认该“法定”功能规定的恰当性有待商榷。

其原因在于，与国家试验性立法活动相类似，党内试验性立规的核心价值在于试验，而“试验”的基本涵义是通过尝试来进行探索或检验。据此，试验性立规的最主要功能是通过先行先试，积累针对特定领域或关系进行党内法规调整的经验，从而在形成相对成熟的党内法规规则体系基础上进行相对稳定的调整。这是党内试验性立规制度的合理性所在，尤其是“试行类”立规的最重要的制度功能。这种制度功能的科学性在于，党内试验性立规是建立在对实践经验的总结而非主观臆断基础之上，是执政党长期以来所坚持的“一切从实际出发”和“实践是检验真理的唯一标准”的具体体现。李丹阳在分析试验性立法的本质时认为，“实践出真知，以立法效果的实证资料来决定如何立法符合科学立法原则。……试验性立法的突出优势即是将顶层设计与‘摸着石头过河’相结合，根据实际发生的试验效果来决定如何立法。”[7]这一论点同样适用于党内试验性立规。我们也可以将党内试验性立规的科学性及其制度功能的合理性，建立在其对实践经验的尊重和总结基础之上。

然而，反观三部党内法规制定条例的相关规定，一方面，它们并未将探索检验的试验性价值而是将填补规则空白，作为党内试验性立规首要的或“法定的”制度功能，另一方面，相关规定中使用的是“可（以）先试行”的表述，即明确指向的却是具有探索检验功能的“试行类”党内试验性立规，而非“暂行类”党内试验性立规。固然与国家试验性立法相比，为改革进行试点并不必然包含于党内试验性立规的制度功能之中，但我们并不能据此否认党内试验性立规的核心功能——通过先行探索为更加成熟的党内立规积累相对丰富而有效的经验。否认党内试验性立规的这一核心功能，也便从根本上否认了党内试验性立规的科学性，进而否认了党内试验性立规这项制度存在的正当性。基于此，虽然党内法规制定条例中所表述的党内试验性立规功能确为其所具有，但并非党内试验性立规的核心功能。即使我们将党内试验性立规分为“试行类”和“暂行类”两种，也应该突出试验性立规所包含的探索检验涵义或功能。因为这关系到党内试验性立规的科学性及其制度的合理性，而实践中所出现的一些问题多少也都与此认识不清有很大关系。

三、科学性视角下党内试验性立规实践中存在的问题

无论何种类型的党内试验性立规，其制度功能的有效发挥，都需要建立在立规科学性基础之上。党内立规与国家立法相类似，都要遵循科学性原则。对于国家立法而言，“检验一项立法是不是科学，一个首要的普遍性标准就是，这部法有没有以及在多大程度上尊重和体现了它所调整领域社会关系的客观规律。[8]”尽管对于科学立法或者立法科学化本身有着不同的理解，甚至有学者对于实践中立法科学化被等同于具体制度的构建，进而成为旨在探讨立法技术的概念这一现状提出了质疑，[9]但科学立法作为国家立法所应遵循的基本原则之一是确定的，而且机制构建与实施、法案语言表述等技术性制度，对于保障立法的科学性也是必要的。具体到党内立规，无论是在党内法规制定规划纲要之中，还是制定条例有关党内立规原则的规定之中，科学立规也都被确定为党内法规制定工作的基本遵循之一。例如，《中国共产党党内法规制定条例》（2019 年）第7 条规定了党内法规制定工作所应遵循的原则，其中就包括“坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发”这样一条原则，而该原则可以被视为党内立规科学性原则内容的基本表述。

“从党的事业发展需要出发”和“从全面从严治党实际出发”是党内立规科学性原则的两项具体要求，分别对应着对党的事业发展规律的遵从和对全面从严治党实际的尊重。这两项具体要求也是党内试验性立规科学性的基本要求。制定条例中关于党内试验性立规适用条件的表述——实际工作迫切需要但还不够成熟，实际上也包含了这两项具体要求。其中，“实际工作迫切需要”反映的是对全面从严治党实际的尊重，而“但还不够成熟”则体现了对党的事业发展规律的遵从。此外，党内立规科学性要求还表现为对党内立规自身规律的遵从。任才峰指出，“立法既是一项重要的政治活动，也是一门难度较大的技术性工作，有其自身的活动规律。……遵循立法技术规范是遵循立法自身活动规律的必然要求。”[10]党内试验性立规作为一项特殊的党内立规活动，无论是基于条件不成熟而选择试行，还是出于积累经验需要而进行的尝试探索，都内含对立规科学性的尊重，因此党内试验性立规更要注重对党内立规技术的遵循，通过科学合理的党内立规技术来更好地发挥其制度功能。

诚然，党内试验性立规在填补规则空白和健全党内法规制度体系方面发挥了重要的作用，且近年来随着党内立规进程加快，部分原来试行于实践中的党内法规，如《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990 年）和《中国共产党党内监督条例（试行）》等，经过修订后结束了各自的试验历程而为正式的党内法规所取代，由此展示了党内试验性立规在尝试检验方面的制度功能。然而，如果从科学立规的视角对党内试验性立规进行检视，我们会发现，该项制度仍然存在一些需要明确和改进之处。

首先，党内试验性立规的适用条件或情形缺乏更为明确合理的规定。党内试验性立规毕竟不同于一般的党内立规活动，而是要在满足特定的条件或具备特定的情形时才能被适用。虽然三部制定条例都规定了试验性立规适用的基本条件或情形——实际工作迫切需要但还不够成熟，但该规定并不能有效解决党内试验性立规的适用条件问题。原因在于，该规定不仅在理论上同试验性立规的制度功能存在不完全契合之处，而且在立规实践中也因其规定的模糊性而难以准确地予以把握和适用。制定条例对党内试验性立规适用条件的规定，实际上也是对其制度功能的定位。从理论上讲，党内试验性立规的制度功能不唯独规则填补功能，还有着探索检验的功能，而且就试验性立规的原意而言，后一种功能似乎应该更为重要。然而，制定条例中仅规定了一种适用条件或情形，即基于填补规则的需要，突出的是虽可纳入试验性立规范畴但试验性色彩并不十分浓厚的“暂行类”试验性立规。这便有意无意地忽略了基于探索检验功能而对试验性立规的适用，即未能明确规定“试行类”试验性立规的适用条件或情形。

换言之，现有的关于党内试验性立规适用条件的规定，并没有为基于探索检验功能而开展试验性立规，留下明确的适用空间。这显然是一种制度上的瑕疵。虽然“暂行类”试验性立法实现了填补相关领域规则的目的，并在客观上有助于党内法规制度体系的完善，但这一制度瑕疵带来的负面影响是，因淡化了试验性立法的试验属性，难以充分发挥该项制度本应有的探索检验之功能，从而也就从根本上模糊了党内试验性立规同一般党内立规的边界。由此导致的一个问题是，我们无法从现行有效的党内试验性立规中，进一步总结出试验性立规的适用条件或情形，包括调整的主体、内容以及某项试验性法规采用试验性立规的必要性等。例如，前文汇总列举了标题中含“领导干部”“公务员”和“领导人员”的党内试验性法规，除了能够从中得出针对此三类主体的试验性立规所占比例较大的结论外，我们很难从中准确推知采用试验性立规调整此三类主体的原因，更难以从中总结出党内试验性立规的适用条件或情形。因为无论从调整对象、调整内容还是调整时间等各个方面，这些党内试验性法规并没有不同于一般党内法规的鲜明特色，除了在标题中冠以“试行”或“暂行”的名称之外。

其次，党内试验性立规的试验期限缺乏统一的设定与严格的遵循。时间性是试验性立规相对于一般党内立规的一个突出特性。荷兰学者Sofia Ranchordás 曾对法律同时间之间的关系做过阐述，包括试验性立法的时间属性和及时对试验性立法进行总结的必要性等。[11]就党内试验性立规而言，既然称之为试验性立规，无论是“暂行类”还是“试行类”，都要设定相应的试验期限，待所设定的期限届满后，再由立规者结合期满后的具体情况和需要做出新的立规处置。这应当是党内试验性立规制度的题中之义。然而，1990 年和2012 年的党内制定条例虽然规定了党内试验性立规制度，但没有规定试验性立规的试验期，直到2019 年修订制定条例时才予以补充，即规定“试行期限一般不超过5 年”。据此，从试验期限设定的角度看，党内试验性立规实践迄今可以分为两个阶段，即2019 年党内法规制定条例设定五年试验期之前和之后两个阶段。由于后一个阶段时间尚短，所以很多问题主要存在于前一个阶段，即自1990 年从制度上确立党内试验性立规，至2019 年党内法规制定条例修订这20 年的时间内，党内试验性立规在制度上并没有设定统一的试验期限。这也是党内试验性立规一个明显的制度瑕疵。

由于在制度上没有设定一个明确的试验期限，很多党内试验性法规的试验期很长，甚至可以用超长来形容。例如，根据前文表2 所呈现的那样，在所整理的61 部现行有效的党内试验性法规中，从2001 年到2010 这10 年间有多达34 部的试验性立规，意味着这34 部党内试验性法规的试验期限都已经至少在10 年以上。如此长的试验期限不仅冲淡了试验性立规的试验属性，难以确定是否还能够发挥探索检验的制度功能，也使得试验性法规在事实上等同于一般的党内法规，所发挥的也仅仅是试验性立规的规则填补功能。显然，这一制度瑕疵很容易在理论和实践层面给之后的党内试验性立规造成一定程度的混乱。这也是我们无法从现行有效的党内试验性法规中总结出试验性立规的适用条件的一个重要原因。虽然2019 年在修订党内法规制定条例时修正了这一制度瑕疵，但在现行有效的党内试验性法规未经过有效修改之前，因期限设定的缺少所带来的问题依然存在。

最后，党内试验性立规试验结束后该如何处置缺乏相应的规定。无论在制定条例中是否设定了试验期限，既然冠以“暂行”或“试行”的名称，那么就决定了试验性立规要有一个期限，并且在该期限届满后要有相应的处置机制。秦强认为，“尽管从实践效果上讲，‘试行’和‘暂行’是一种切实可行的党内法规制定方式，但‘试行’和‘暂行’毕竟是立法技术不成熟的一种妥协结果，不宜在党内法规制定中频繁使用，更不能将‘试行’和‘暂行’当作正常立法来长期使用。”[12]虽然笔者并不赞同将“试行”和“暂行”视为立规技术不成熟的一种妥协结果，但是同样认为试验性立规不能被当作正常的党内法规来长期使用。试验性立规不仅应当有一个相对确定的试验期限，而且在试验期结束后该如何处置试验性法规，同样应该建立起科学有效的机制。纵观当前有关试验性立法的制度规定及其实践情况，这样的处置机制并没有建立起来。这是党内试验性立规在制度完整性上的又一个缺失。

从理论上讲，试验期届满后科学的处置机制具体是指对有关试验性法规进行评估，根据试验期间所积累的经验、评估时的具体情况和接下来的规则需要等，来决定该试验性法规的修改、补充或者废止等。如果试验期限规定的缺失使得党内试验性立规缺乏明确的试验期，从而使很多试验性法规因一直处于“试验”之中而基本等同于一般党内法规，那么处置机制规定的缺失则使得党内试验性立规即使要结束试验期，也没有明确的制度依据来明确试验期结束后该如何处置该试验性立规。虽然2019年修订党内法规制定条例时补充了关于试验期的规定，但对于（一般）五年试验期结束后试验性法规该如何处置，依然缺少明确的制度规定或指向，而且在2019 年12 月新近制定的党内试验性法规——《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》中，同样未设置相应的条款用来规定试验期以及试验期满后如何处置的问题。这不能不说是一个新的遗憾，同时也更加凸显了增进党内试验性立规科学性的必要性与紧迫性。

四、党内试验性立规科学性的增进与制度功能的更好发挥

党内试验性立规在实践中仍然存在很多明显的问题，而这些问题的存在首先要归咎于制度设计方面的瑕疵。杨登峰曾针对如何更好地发挥试验性立法的试验功能，有过这样的论述：“试行法和暂行法作为试验立法，要使其真正发挥试验功能，就必须为其划定应用范围、界定试验权限、规范相关程序，给它装上保障试验的和检验试验的机制，使其名副其实，有典有则，切实发挥试验立法的功能和作用，从而与正式立法相辅相成、各就其位。”[13]诚然，党内试验性立规同国家试验性立法在制度理念与功能等方面存在很多差异，我们不能完全采用国家试验性立法的思维去审视和改进党内试验性立规，但是鉴于党内试验性立规在完善党内法规制度体系方面的独特功能，我们有必要从制度上完善党内试验性立规，增进其科学性，以更好地发挥其制度功能。对此，本文提出如下建议。

第一，区分“暂行类”和“试行类”两种类型的党内试验性立规，明确各自的制度功能并细化各自的适用条件。党内试验性立规在实践中包括“暂行类”和“试验类”两种具体类型，这是一个事实性的存在。尽管“暂行类”和“试行类”都具有试验属性，但两者在制度功能方面的侧重是不同的，对此有必要在规则层面加以明确。“暂行类”试验性立规主要功能是填补规则，而“试行类”试验性立规主要功能是探索检验，有必要通过修改《中国共产党党内法规制定条例》（2019 年）第30条的规定，使党内试验性立规的这两项基本功能都能够明确体现。故建议将第30 条的相关表述修改为“对于制定条件还不够成熟，但实际工作中迫切需要或者在实际工作中进行探索检验的党内法规，可以先暂行或试行。暂行或试行的期限一般不超过五年。”作出这样的修改，不仅修正了现有表述混淆“暂行类”与“试行类”两种试验性立规的不当做法，也从规则上明确了党内试验性立规的两项基本功能，尤其突出了党内试验性立规本应包含的探索检验功能。当然，为了更好地保障党内试验性立规的实践适用，还可以设置新的条款，采用列举式规定，分别用以规定“暂行类”试验性立规和“试行类”试验性立规各自的适用条件或情形，从而为党内法规制定者选择适用何种类型的试验性立规，提供更为精确的规则依据。

需要指出的是，在国家立法中，试验性立法在绝大多数情形中都发挥着探索检验的功能，是国家通过立法的方式推进改革创新的一项重要机制。相比较而言，党内试验性立规虽然也具有探索检验的功能，但由于两者所处的制度环境与规则需求不同，党内试验性立规作为一项改革创新机制的需求并不强烈。这应该也是制定条例中将其功能主要定位为填补规则的重要原因。然而，虽然党内试验性立规尚未承担较为强烈的改革创新使命，但其自身所包含的探索检验功能还是要通过适当的方式予以发挥。这就需要党内法规制定者选择适当的领域开展试验性立规，并通过相应的配套机制，在发挥党内试验性立规的规则填补功能同时，更好地发挥其在完善党内法规制度体系过程中的探索检验功能。

第二，建立党内试验性立规同党的政策相衔接的机制，为试验性立规提供相应的制度来源、试验对象或检验内容。虽然党内试验性立规不似试验性立法那样承担国家特定领域改革创新的大任，但探索检验功能依然是党内试验性立规的本质性功能，是决定党内试验性立规制度正当性的基础性功能。我们不能将党内试验性立规等同于一般党内立规活动，满足于其填补特定领域规则空白的功能发挥，也不能将党内试验性立规视为一项孤立的制度。仅仅在制定条例中列举性地规定党内试验性立规的适用条件或情形是不够的，还应当建立起面向党内立规实践的更为可行的适用机制，如规范衔接机制。

无论在国家立法还是党内立规实践中，政策与立法或立规之间总会存在千丝万缕的关系。政策可以为立法或立规提供指引。这种指引不仅包括立法（规）理念、立法（规）方针和立法（规）原则等相对宏观的指引，也包括能够为立法（规）确定具体的领域、重点内容甚至提供规则的来源。党内立规是一项有意识的专门活动，党内试验性立规同样不是随意开展的，而是有计划或者至少有所遵循的。党的政策便可以作为党内试验性立规重要的遵循。具体而言，党的全国代表大会或者中央委员会全体会议所通过的重要报告、决议和规划等，例如党的十八大和十九大报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》等，都可以纳入党的政策性文件范畴。这些党的报告与决议不仅包括对过去一段时期工作的总结，还为未来一段时期内党的工作重点和发展任务等作出明确设定，而这些工作重点和发展任务本身需要相应的实施保障，其中就包括党内法规的保障。不仅如此，由于这些工作重点和发展任务是面向未来的，很多需要在探索中开展，这同党内试验性立规的特点恰好相契合，而且能够为党内试验性立规提供可试验的对象和检验的内容。此外，党中央通过的关于中央党内法规制定工作和加强党内法规建设的意见等，不仅为党内试验性立规提供了政策依据，也为其工作方向与重心的确定提供了指导，更为为试验性内容或方案的选择提供了内容来源。

第三，增设“日落条款”并建立党内法规评估机制，实现试验期满后对党内试验性立规及时有效的处置。完整的党内试验性立规制度，既包括试验性立规适用条件的确定制度，也包括试验性立规的活动过程，还包括试验性立规结束后的处置活动。试验期届满后该如何处置党内试验性立规，是党内试验性立规制度设计之初就应该考虑的问题。为更完整地发挥党内试验性立规的制度功能，无论是检验其规则填补功能的效果，还是总结其探索检验的成效，都应当建立正式的处置机制——以评估机制为核心的一系列制度，具体包括用以启动评估的“日落条款”、党内试验性立规评估制度、党内试验性立规修改和清理制度等。“日落条款”制度是国家立法尤其是行政立法和地方立法中经常采用的一项制度。对于“日落条款”制度的意义或作用，陈书全认为：“法律法规有效期制度的确立，将会使无法跟上时代潮流，落后于发展需要的法律法规，随着有效期届满而‘日落’下山，从而有利于法律文件之间的协调，促进法律的新陈代谢。另一方面，‘日落条款’本身也是评估主体启动对相应法律法规立法后评估程序的确切时间点，从而为避免评估的随意启动和非常态化启动提供法律依据和制度化保障。”[14]在党内试验性立规中增设“日落条款”制度，同样会发挥上述作用。党内试验性立规本就应是一种有期限的立规，也即在出台之日便包含了“日落”之时，那样才有助于立规者及时总结试验性法规实施的相关信息或经验，促进相关领域党内法规规则或制度的健全。这是党内试验性立规科学性的基本要求。当然，规定试验日期和设置“日落条款”两者之间并不矛盾。可以在《中国共产党党内法规制定条例》（2019 年）中对试验性立规的试验期限做一般性规定，如规定“暂行或试行期限一般不超过五年”，而在具体的党内试验性法规中通过“日落条款”的设置，明确该部试验性法规的试验期限，并将“日落条款”作为党内试验性法规实施评估的触发机制。

党内试验性立规并非终止于“日落”之时，而是要在“日落”之前或之际，及时开展实施评估活动，总结试验性法规在其实施期间的成效与不足，并据此对试验性法规作出修改、补充或废止等处置决策及处置行为。从制度功能上来看，“党内法规实施后评估体系是党内法规制度体系建设的重要部分，与党内法规制度的备案与清理共同组成了保障制度质量与实施效果的反馈机制。”[15]评估机制对于党内试验性立规而言，其意义显然要重于一般党内法规，因为该机制是试验性立规从一个阶段发展至另一个阶段的必要借助。党内试验性立规不能一直处于“暂行”或“试行”状态，也不能在试验期满后便宣告终结，这两种情形都在根本上违背了试验性立规这一制度的初衷。因此，在党内试验性立规的试验期限届满前，根据“日落条款”的规定启动实施评估活动，由党内法规制定者根据评估结果对试验性法规作出科学的处置，从而完成党内试验性立规的“试验”使命。

总而言之，以试验性立法方式来实现经济社会等领域改革创新的依法推进，是我国改革开放以来党和国家治理的一项重要经验。虽然党内法规不同于国家立法，党内治理也不同于国家治理，但党内法规的时间性和党内治理的时代性，都决定了在党内法规和党内治理领域也应该保持相应的开放性和创新性。“历史地看，没有一种党规制度是一成不变的，即使是最稳定、最根本、最权威的党章也不例外，每次党代会都要对其进行修改，这几成惯例。立足现实、聚焦当下，使得党规制度建设从主题到内容、从理念到规范、从要求到语言，都带有强烈的时代特征。”[16]党内试验性立规因其自身具有探索检验功能，故有助于实现党内法规制度体系建设的与时俱进。我们应当像对待国家试验性立法那样，重视并不断改进党内试验性立规制度，更好地发挥其面向未来和探索未来的制度功能。