基于“多规合一”信息平台的建设研究——以海南省琼海市为例

林小凤 赵斌

（琼海市国土资源信息与测绘中心,海南 琼海 571400）

1 引言

近年来，国家发改委、自然资源部、环保部、住建部联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求各省份按照国家关于深化改革和推进城镇化的决策要求，依据相关法律法规积极探索“多规合一”的工作方法，为完善我国空间规划体系提供技术支撑，并形成可复制推广的“多规合一”模式。

模式应具有改革规划体制、制定城市（县）总体规划、建立一个统一的空间规划信息管理平台的功能与成果，即整合各部门规划事务及决定权利，建立统一的规划委员会等体制；然后通过深化城乡规划工作进行逐步代替，确保多项规划在发展目标、开发边界、用地审批等管控上的一致性，最终汇总为一套规划协调实施的建设行为管控机制[1,2]。

当前，经济建设和社会发展、城镇化、土地利用、环境保护等其他规划之间缺乏统一协调的机制标准和体系，衔接不足、冲突频现、矛盾频出[3]。而“多规合一”是利用数据信息化手段，建立统一体系，实现城市空间规划与统筹发展的方法和平台。构建“多规合一”信息平台，对统一框架标准、整合数据资源、建立信息协调机制等具有良好的适用性，最终实现管理部门的信息共建、共享、共用，消除以往由不同部门构建的不同规划而引起的冲突和矛盾，为发展国民经济、深化改革、优化国土资源管控、加强环境保护等工作提供重要的技术支撑[4,5]。

“多规合一”信息平台以“一张蓝图”和众多数据资源为核心，搜集、整理过去分散的数据资源，最终形成统一的规划体系[6,7]。本文按照“多规合一”工作要求，依托“多规合一”总体框架，围绕“多规合一”信息平台，对海南省琼海市平台建设进行研究及评价。

2 研究区

琼海市是海南省东侧一个县级市，地理位置为东经110°7′5"～110°40′50" ，北纬18°58′50"～19°28′35"，琼海市地表类型复杂，西南地区多为山地丘陵，东北地区多为人工建筑设施，如居民地、道路等，全市卫星影像如图1 所示。

图1 琼海市卫星影像

3 平台设计

3.1 整体架构

本研究的“多规合一”信息平台架构主要采用B/S架构，相对于C/S 架构，B/S 架构具有开发简单、衔接度高、分布性强、检查维修方便等优势[8]。平台总体框架由运行系统支撑层、系统数据层、系统组件层、系统服务层、系统应用层、系统对接层以及安全保障体系、运维管理体系、政法体系、标准规范体系、硬软件支撑环境架构而成。平台采用多层次垂直结构实现，在后期其他地区的推广与应用中，当地建设部门可按照本地的规划需求对系统平台进行局部整改或特定内容丰富，用户对系统平台的扩充与整改并不影响平台的应用稳定性，具体技术路线如图2 所示。

图2 “多规合一”平台设计技术路线

3.2 层级功能设计

（1）运行支撑层

运行支撑层主要负责平台运行环境、标准体系、安全体系、政策法规体系等，运行环境从云计算、存储、设备等方面全力保证平台运行的稳定性、可用性、扩展性、推广性，为整个平台的资源共享与应用提供支撑。

（2）数据层

平台数据层按照标准化体系对收集到的数据进行数据分类、资源整理、入库，主要包括基础数据库、成果数据库、审批数据库、土地利用现状数据库等。

（3）模块层

平台模块层是在数据层基础上建立的用于支撑 “多规合一”信息平台正常运行的数据层，为整个系统平台提供软件技术支撑。

（4）服务层

平台服务层是按照平台设计要求开发的各类业务模块接口和数据接口的集合层。通过模块的拼接、组合、封装，最终达到各类业务和各种数据资源提供分布式交换的目的。

（5）应用层

平台应用层依托上述的数据层、模块层、服务层，针对“多规合一”业务在各行各业中的应用情况及应用前景，设计并实现系统平台的多个应用子系统。

（6）对接层

对接层是基于“多规合一”架构的各个子系统以及平台服务层的接口，通过对接目前已有的系统平台，如发改委系统、土管系统、环保管理系统等，实现数据资源共享、共通、共用的目的，并联合各业务系统交互完成并联审批，最终达到优化工作时效的目的。

4 性能评价

4.1 平台展示

“多规合一”信息平台的设计与构建，能为国土空间规划、国家重大计划、环境保护等工作提供工作平台、规划审批数据及其他浏览功能，如图3 所示，通过“多规合一”平台，展示各部门的规划数据及关联业务，达到全面、灵活的可视化浏览与工作方式，真正实现多个部门的成果数据共享。

图3 平台数据层展示效果

“多规合一”信息平台出现之前，重大项目选址工作是搜集多部门的资料数据，然后与环保、住建等部门联合开展选址调查等，不但费时费力制约工期，还不利于经济发展。如今，“多规合一”信息平台将重大项目选址涉及的所有数据融合集中，无须其他部门介入，即可快速筛选出符合条件的用地地块。同时，“多规合一”信息平台还提供约束条件下的自动选址功能。首先，将各部门数据集中到平台上，根据项目类型，平台可自动筛选出城市等范围内符合条件的地块，供决策者选择和分析。以往建设项目审批过程由于部门之间沟通不顺畅，存在审批冲突等问题。如今，通过“多规合一”信息平台，由牵头单位发起项目立项，在线征求意见，各部门可快速交换意见，从而消除矛盾，解决项目落地难等问题。

4.2 功能应用

4.2.1 耕地“非农化”综合监管

国务院办公厅于2020 年9 月印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，明确提出严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设、严禁违法违规批地用地等6 种耕地“非农化”行为。本研究的信息平台建设，综合多类型数据资源，为耕地“非农化”监测提供了支撑，具体监测效果如图4 所示。平台集成了自然资源部卫星中心下发的高分系列国产高分辨率卫星影像，通过正射影像制作登录流程，上传到平台作为底图，并实时进行更新；平台集成了建筑审批、耕地等多类数据，当耕地范围内有施工痕迹或已建成的独栋房屋，工作人员会采集施工信息并上传平台，平台通过多时相的矢量数据对比、多源审批数据分析，分析出是否为耕地“非农化”监测工作要求的图斑，并上报执法部门确认。整体来说，平台为耕地“非农化”监测提供了一个便捷的操作平台，可最大程度减少工作人员的工作量，提升项目进度。

图4 耕地“非农化”监测展示

4.2.2 河道“清四乱”综合监管

河道“清四乱”是水利部下发的整治河道“乱占、乱采、乱堆、乱建”工作，是保证国家水系正常运行的重要举措。以往多为人工实地核查，但时效性较差，而“多规合一”平台可助力开展河道“清四乱”工作。平台集成了大量卫星影像与各部门审批数据，融合了先进的处理算法，如人工智能AI 解译。通过将大量中高分辨率卫星影像送入算法，自动识别变化区域和水面信息，并套合河道信息与建筑、开采等审批数据综合对比分析，可及时获取河道两边的“乱占、乱采、乱堆、乱建”现象，提取出的图斑可进行制图，生成图片，为执法部门提供数据保障，具体监测效果如图5 所示。

图5 河道“清四乱”监测展示

5 结论与展望

“多规合一”信息平台建设促进了社会发展规划、城乡规划、土地利用规划相互融合，解决空间规划工作存在的冲突、不衔接等问题，充分发挥规划工作对空间资源配置的引领和调控作用，促进经济社会协调发展。

琼海市“多规合一”信息平台，实现了国土规划、环境保护等部门的规划数据整体入库、信息共享、协同管理等目标，通过统一接口标准，支持各部门的业务信息共享、共用。通过平台在耕地“非农化”监测、河道“清四乱”中的应用，证实了平台建设大力提升了部门间的联动融合，推进了有关工作的顺利开展。

虽然“多规合一”信息平台建设取得了较好成果，但仍存在一些问题。平台数据类型众多、数据量巨大、涉及部门广泛，需建立专业的信息化工作人员负责平台运行与更新，从而保证平台数据的准确性和现势性。