实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接※——基于广西平桂“土瑶”聚居区的思考

○龚 晨

民族要复兴，乡村必振兴。新的征程中，做好民族地区实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接有着极其重大的意义，这“关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标”。《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》强调，“充分认识实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要性、紧迫性，举全党全国之力，统筹安排、强力推进”。我们必须深化认识，站在践行初心使命、坚守社会主义本质要求的政治高度，聚焦脱贫地区特别是民族地区深度贫困区，明确有效衔接的指导思想、基本思路和目标任务、主要原则，着力做好脱贫攻坚与乡村振兴领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等有效衔接。笔者在对广西贺州市平桂区“土瑶”聚居区推进实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接实践探索的调查基础上，力图剖析有效衔接中的现实困境，探寻有效衔接的机制和路径。

一、实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的实践探索

（一）突出产业融合，筑牢持续发展的产业基石

扭住产业发展这一核心，探索管长远出长效的产业振兴之路，切实筑牢持续发展的产业基石。立足山地优势，确定“人均一亩茶、户均两亩姜、村均万亩杉”的产业发展思路，建立健全到户到人全覆盖的精准扶持机制，引导扶持发展壮大优质茶叶、肉姜、杉树等传统产业。深掘土瑶支系原始完整的生态资源和神秘多彩的民俗风情，依托区域生态优势、长寿文化金字招牌，实施以康养为主题的“幸福土瑶家”文旅宜居区、集体经济茶园观光体验区、老寨土瑶生活馆等农旅、文旅项目，把分散的特色资源串成线、集成群、连成片，着力打造土瑶全域旅游精品路线。加快推进土瑶乡村民俗风情旅游与周边产业有机融合，强化土瑶茶工艺品、竹编、刺绣等文创产品的研发，将生态资源、文化资源转化为经济来源，有效推动一二三产业融合发展，提升产业融合发展的集聚效应。

（二）突出扶志扶智，培育自我发展的内生动能

抓住扶志扶智这一根本，探索优教育强信心的文化振兴之路，积极培育土瑶群众自我发展的内生动能。一方面，着眼于阻断贫困传递，强化教育扶贫。投资8000 万元建成民族学校，推广普通话瑶话“双语”教学，开设瑶歌、瑶绣和长鼓舞等特色课程，建立瑶族文化展示厅，教育引导传承和发扬民族文化。与此同时，开展土瑶学生与党政机关、企事业单位、社会团体和个人“结童亲·幸福行”活动，助学圆梦。另一方面，着眼于提振脱贫致富信心，强化文化扶贫。依托“中国瑶族盘王节”“土瑶寨风情表演”“新民村马窝土瑶文化节”等节日文化品牌活动，挖掘和选树一批以“挑着茶叶上北京”的全国劳动模范盘少明为代表的先进典型，全面展示“土瑶”聚居区历史人文、脱贫攻坚、经济社会蝶变的历程，让土瑶自家人讲好土瑶的脱贫攻坚故事，促进自我发展能力提升。

（三）突出生态扶贫，强化绿色发展的引领作用

稳住生态扶贫这一抓手，探索山更清水更绿的生态振兴之路，充分发挥绿色发展引领乡村振兴作用。注重生态搬迁，因地制宜实施危房改造、易地扶贫搬迁等基础设施建设，通过改变土瑶群众生产生活轨迹修复生态环境。2018年以来，实施危房改造104户，294户1896人通过易地扶贫搬迁入住安置点，有效缓解了“土瑶”聚居区生态环境压力。制定生态旅游公约，指导理性开发绿色康养项目，引导旅游项目开发者、土瑶群众、游客等共同维护生态环境，让“土瑶”聚居区群众背靠“绿水青山”收获“金山银山”。立足特色资源禀赋，引导辖区新型经营主体建成土瑶刺绣、土瑶黑茶、竹编制作等生态型特色扶贫车间7个，就地就近稳定1000 人就业。大力发展以草珊瑚为主的林下产业，引导林下经济发展从临散化、低质化向规模化、提质化产业发展方向转变，使之经济收益倍增。

（四）突出党建引领，强化稳定发展的组织保证

擎住党建引领这一旗帜，探索善自治服务优的组织振兴之路，强化稳定发展的组织保证。瞄准乡村振兴选育村“两委”干部，将村内中专以上学历、致富能手的年轻人纳入村“两委”后备库，加强对能力强、素质高的村党组织书记和村委主任“一肩挑”后备人选的培育培养。在镇集市中心建设土瑶党群服务中心，设置党建、教育、民政、人社等“一窗多办”服务窗口，提升土瑶村公共服务能力，有效解决土瑶村群众办事路程远、效率低等问题。强化驻村帮扶，坚持为每个土瑶村选派6 名专职人员组建有效衔接的驻村帮护专业队伍，不断优化党建引领乡村治理模式，激发基层党组织活力，为推动“土瑶”村民族团结进步创建工作提质发展、经济社会稳定发展提供强有力的组织保证、政治保障。

（五）突出招才引智，强化创新发展的人才支撑

拧住人力资源这一关键，探索本土育向外引的人才振兴之路，着力强化创新发展的人才支撑。实施土瑶乡土人才技能培训工程，组织区内外高职院校、社会培训机构等下沉到“土瑶”聚居区、易地扶贫安置点开展专业技能免费培训，实施瑶绣、竹编等特色培训，涌现出了香满瑶、土瑶人家为代表的一批乡土人才创业新业态。引进外援力量，引导30余家非公经济企业与土瑶村结对帮扶，选聘34 名民营企业家挂任荣誉村主任，充分发挥他们在资金、技术、管理、人才、市场等方面的优势，助力增强可持续发展能力。专门拿出事业编制，面向“土瑶”聚居区招聘事业单位人员，推行土瑶村医“乡聘村用”制度，按事业单位人员落实工资、社保等待遇。大力推进统战乡贤工作，吸引土瑶籍优秀人才回流建设家乡，吸引各类人才扎根于此，服务土瑶村落发展。

二、实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的现实困境

（一）财政资金供给紧张导致有效衔接投入资金不足

脱贫攻坚战中，得益于上级各项资金的帮扶，“土瑶”聚居区各项建设顺利推进。但平桂区本级生产总值、财政收入体量还不大，地方财政收入所占比重不高，加之受新冠肺炎疫情的影响，财政资金供需矛盾紧张，以致用于“土瑶”聚居区基础设施建设投入有限。“土瑶”聚居区部分村寨道路的会车道及生命防护工程、村旅游集散接待中心、停车场、旅游公厕等配备设施等仍面临巨大的资金缺口，村容村貌、村组道路硬化、庭院美化、生活用房配套等基础设施以及公共服务等方面投入资金严重不足。教学资源不足、教学条件仍需进一步改善，6个土瑶村校本部、教学点校舍及教学辅助用房均未达标，学前教育困难重重。如，明梅村、槽碓村、狮东村尚无幼儿园，受建设资金短缺制约，幼儿园建设举步维艰，难以推进。

（二）区位发展条件受限导致产业发展生产要素短缺

在政府主导下，“土瑶”聚居区实现了脱贫攻坚战中既定的产业发展目标，但受区位发展条件的限制，产业进一步发展所需生产要素短缺，产业结构有待提质转型升级。当前产业以小规模、分散化、封闭化的自然经济模式占主导，产销信息不对称，产业发展渠道窄、不够通畅，市场承受力、竞争力低下。集体经济发展层次不高，投资分红收益占比仍然较高，产业结构有待升级。据了解，2020 年“土瑶”村通过固定投资共获得集体收益33.58 万元，占村集体总收入55.8%；各村集体茶园以及茶叶加工厂等，由于缺乏深加工技术和品牌文化的价值赋予，产品销路狭窄，收益不佳。乡村旅游尚处在起步阶段，旅游配套设施尚未完善，土瑶民俗风情旅游圈尚未建成，旅游产业有待提档升级。产业发展对人才的吸引力不够强，产业发展所需的人才支撑、技术支持等生产要素缺乏，发展后劲不足。

（三）主体内生动力不足导致乡村振兴接续推进艰难

由于地处偏远，一些土瑶群众与外界交流少，思想较为封闭，整体文化素质不高。他们对新生事物和先进思想接受慢，参与乡村全面振兴的主体意识不强、能力不足。尤其是村级党组织中党员、村“两委”干部大部分文化程度偏低、年龄偏大，在乡村振兴中群众凝聚力、号召力、组织力不够，头雁效应、引领作用不强，导致乡村振兴接续推进艰难。据调查，一些低收入者仍然存在“等靠要”的消极思想，过度依赖政府和社会兜底，缺乏自我“造血”内生动力和能力，以致缺乏创新创业自觉性、活力和动力。一些土瑶群众对自身权利的维护意识和对公共事务的责任意识不足，对现代网络信息的获取与运用不强烈，参与基层社会治理交流讨论不积极，致使推进乡村振兴的激情不够、参与度不高。

三、实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的机制创新

（一）精准谋划，创新有效衔接多元化的政策保障机制

乡村振兴是一项长期的系统工程，需要人力、物力、财力的全方位支持，需要对各个阶段细致规划。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须在保持现有主要帮扶政策总体稳定下，抓住5年过渡期契机，抓紧出台各项政策完善具体实施办法，精准谋划，创新有效衔接的政策保障机制，确保政策不留空白。一要逐项分类优化调整帮扶政策。在确保帮扶政策保持相对稳定的同时，对一些政策的落实要预留缓冲期，逐步逐项分类优化和调整，并就新情况新问题孵化新政策，加快整合一批普惠性政策，以政策的长效撬动乡村全面振兴。二要着眼长远制定好阶段性规划。把握脱贫攻坚和乡村振兴的差异性和联动性，科学制定“土瑶”聚居区乡村振兴长远规划和可持续发展目标，将仍需巩固拓展的产业培育、美丽乡村打造等项目、政策有机嵌入乡村全面振兴发展规划之中。三要做好加强相关政策衔接工作。汲取脱贫攻坚战中有益经验，明确工作实施主体，充实乡村振兴工作的领导力量，统筹整合社会各界资源，做好财政投入、金融服务、土地支持、人才智力支持等方面相关政策的有效衔接工作，切实强化政策保障。

（二）把握关键，创新有效衔接高效化的产业提质机制

产业发展是乡村振兴的基石，产业振兴是乡村振兴的关键。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须把握产业振兴这一关键，顺应产业发展规律，创新有效衔接的产业提质机制，强化全产业链集成发展、第一产业与第二三产业有效衔接，实现三大产业融合发展，促进产业提档升级，推动乡村产业发展壮大。一要对“3+X”产业进行扩面增效。进一步巩固和壮大土瑶林（杉）木产业、瑶茶产业、瑶姜产业三大主导产业，延伸和拓展这三大产业的发展链，开展适合“土瑶”聚居区的鹰嘴桃种植，大力发展适合区域内土质和气候种植的草珊瑚、鸡血藤、金银花、伏苓、罗汉果、八角、黄芩、淮山等林下经济，将休闲旅游贯穿整个链条，形成全环节提升、全链条增值、全产业融合的产业体系，赋予产业发展新动能。二要打造好点线面结合的旅游品牌。立足于“土瑶”聚居区优越的生态环境和浓郁的民族风情，坚持“全域旅游”发展理念，打造好点线面结合的旅游品牌，构建全域旅游发展格局。继续推进槽碓村乡村振兴项目、狮东村大冲项目、明梅顶项目、新民村集体经济茶园观光体验区配套设施建设。根据“土瑶”聚居区各村（屯）特色，大力开发休闲观光、森林康养、农事体验、特色民宿等项目，使分散的特色资源集约化、集成性抱团开发，进而实现农旅、文旅融合发展。

（三）补齐弱项，创新有效衔接常态化的返贫治理机制

绝对贫困的全面消除，并不意味着彻底消灭了贫困。一些处于边缘的农户因家底薄、抗风险能力弱，一旦失去帮扶或遭遇变故，极易返贫、陷入贫困。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须补齐弱项，创新有效衔接的返贫治理机制，筑牢防止返贫致贫防线。一要健全防止返贫动态监测和帮扶机制。充分运用“信息收集、数据比对、核实评估、集中会审、跟踪管理”模式，对返贫致贫风险点提前排查提前处置。对可能返贫的边缘人群因人施策，结对帮扶，为其提供就业岗位、劳动技能培训、启动资金、市场信息等帮助，确保这部分特殊群体不因受灾、因读书压力而致贫、返贫。二要将特定的帮扶政策逐渐转变为常态化民生政策。逐步推进基本公共服务均等化，将对贫困户的教育、医疗、住房等特定帮扶措施转变为常态化的民生政策。如，医疗方面要逐步将之前针对贫困户的大病、慢病医疗政策逐渐惠及到全部土瑶群众，建立全民重大疾病和慢性病救助体系，预防因病致贫、因病返贫的发生。三要补齐教育短板，促进教育振兴。教育是民族振兴、社会进步的基石，乡村教育问题关系到“土瑶”聚居区乡村振兴的可持续性。着力完善“土瑶”聚居区乡村基础教育体系，因地制宜建设或跨村联建若干个“土瑶”村级幼儿园，强化学前教育、义务教育的配套设施建设，健全教育交流激励机制，实现优质师资共享，加大对“土瑶”家庭各类在校学生的帮扶资助力度，以教育振兴阻断贫困代际传递。

（四）多措并举，创新有效衔接持续化的动力培育机制

做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，必须坚持群众主体、激发内生动力。人才是乡村振兴的关键资源。人才决定了脱贫攻坚是否能顺利过渡到乡村振兴，乡村振兴不仅需要使农民成为受益者，更需要让农民成为参与者。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须多措并举，创新有效衔接的动力培育机制，充分激发广大群众追求更加美好生活、建设好宜居宜业家乡的内生动力。一是提振群众参与乡村振兴的精神风貌。注重挖掘和选树脱贫致富典型，讲好土瑶奋进者为自己、为家人、为整村摆脱贫困的故事，大力营造全村共建美好生活的氛围，增强土瑶群众建设家乡的主人翁意识，激发土瑶群众参与乡村振兴的主动性积极性创造性。二是强化群众参与乡村振兴的技能培训。加大对土瑶群众的普惠性技能培训，让有培训需求的土瑶群众应培尽培，享受免费培训，提升土瑶群众种植养殖技能、就业技能，推动“土瑶”聚居区农业朝着现代化、科技化方向发展。三是加强对乡土人才的培育和政策支持。加大对致富带头人的技能培训与指导，降低致富带头人、返乡创业者创业的贷款门槛，提供相应的创业政策，培育一批懂科技、善经营、会管理的新型职业土瑶能人，发挥“培训一人，振兴一户，带动一片”的辐射作用，引领广大群众共同创业致富。要大力加强基层组织建设，创新吸引社会各界参与乡村振兴的体制机制，汇聚多元主体协同推进“土瑶”聚居区乡村振兴的强大力量。