国内社会稳定风险评估研究的理论图景(2005—2020)

雷尚清，陈雅迪

(四川大学 公共管理学院，成都 610065)

自2005年四川遂宁创设社会稳定风险评估以来，稳评由点到面、由中央到地方、由政府到政府部门全面铺开，为减少社会冲突、维护社会稳定、强化依法行政、彰显群众路线、提升政府公信力作出了较大贡献，成为学术界关注的热门话题之一。那么，学术界对稳评作了哪些研究？研究者及其成果有哪些规律，总体质量如何？对这些问题的回答有助于我们全面了解稳评的理论发展史，为实践提供借鉴。尤其是，十九大以来，党的文件中并未直接提及稳评，那么稳评还有没有价值？这是亟待回答的理论问题。因此，本文试图对稳评诞生以来的相关研究进行总体描述，刻画其时空分布、主题、发展趋势，勾勒相关研究的知识图谱，为进一步思考稳评制度提供基础。

已有一些研究作了回答。孔伟艳总结了学者们发现的稳评在评估主体、评估内容、评估流程、评估方法、评估体制机制等方面存在的问题，概括了学者们提出的实际操作、体制机制和战略决策类完善建议。王萱等聚焦房屋征收，概括了国内外相关的社会稳定风险评估的情况。李晶晶等总结了重大水利工程项目社会稳定风险评估的主体、内容、指标、方法、流程等方面研究的概况和问题。胡象明等概括了国内稳评研究的风险认知、国家治理、大数据、公民参与等视角。廉如鉴总结了2005年以来国内稳评研究的三阶段特征，分析了学者们关于评估主体、评估流程、评估内容、评估方法以及一票否决的观点。廖秀健等分析了2010年以来国内学者对稳评主体、内容、方法、运行机制的研究。张玉磊描绘了国内稳评研究的知网学术关注度，从风险源分析、理论基础、制度框架、案例研究、优化路径五方面总结了稳评研究的现状，认为现有的研究滞后于实践的发展，重框架轻细则，政策类研究滞后。吕高月等对70年来社会稳定风险评估的发展进程作了分析，将相关研究总结为前身、萌芽初始、创新和高速发展、深化和转型四个阶段，分析了每个阶段的知识图谱和存在的问题。

总体看，现有的研究从两个方面展开：一是绘制已有研究的知识图谱，勾勒其作者、研究机构、研究主题、研究类别等脉络；二是聚焦已有研究的具体内容，总结主要观点。两种研究都有助于我们了解国内稳评研究的现状，也为本文提供了分析基础和框架、内容等启发。然而，学界对稳评的研究还存在不足之处，如：对稳评实践中存在的评估内容缺乏完整性、评估结论少有公开与监督、风险防范措施缺乏实效等问题尚未给予足够的重视和充分的学理探讨；理论研究滞后于实践发展，亟待深化。因此，在既有研究的基础上全面刻画已有的稳评研究，有助于弥补这些缺陷。具体而言，本文将从以下两方面改进目前的研究：一是运用CiteSpace软件，对2005年稳评诞生以来的已有研究进行全面概括，弥补既有研究中科学工具支撑不够、数据不全不新、规律挖掘不够等缺陷，系统勾勒国内稳评研究的精准图谱；二是在此基础上，总结代表性研究的主要观点，实现形式演变规律总结与内容观点提炼的结合，让读者既能掌握15年来稳评研究的演变情况，又能提取其中的核心观点。

一、数据与方法

(一)数据来源及文献筛选

本文研究的文献选自中国知网数据库，文献的检索及筛选过程具体如下：

步骤一：检索文献。检索题名为“社会稳定风险评估”或者“稳评”，检索的时间段为“2005年1月1日—2020年9月1日”，数据来源范围选择为“哲学与人文科学”“社会科学Ⅰ辑”“社会科学Ⅱ辑”“经济与管理科学”。采取模糊检索方式，共得到相关文献622篇。

步骤二：筛选文献。(1)删去41篇报纸类文献和13篇会议论文，保留期刊类、博硕士论文和学术辑刊类文献共568篇。(2)删去没有关键词的文献131篇，保留文献437篇。(3)研究小组阅读全文，就文章内容进行三轮讨论，然后删除短论、调研报告等文献24篇，最终得到413篇文献样本。

(二)研究工具及方法

本文选择CiteSpace软件进行分析。该软件由美国华人学者陈超美博士开发，广泛应用于科学和技术领域，通过直观的知识图谱，识别并展现相关领域的热点关键词、研究进展和前沿方向。

在分析时，CiteSpace可以展示文献的共引关系，挖掘引文空间的知识聚类，再现学者、组织、国家或地区间的合作单元，并进行可视化处理。一般而言，通过CiteSpace得到的可视化图像中，每个节点代表一个学者、组织机构或国家，节点及标签的字号大小和字体表示发文量的大小；不同颜色代表不同的年份；节点之间的连线越粗，表示机构、学者或国家之间的合作越紧密频繁。

本文利用CiteSpace软件，对筛选获得的413篇样本文献进行计量分析，统计研究者、研究机构、关键词等出现的频次，绘制研究者、研究机构和关键词共现网络的图谱，揭示关键词变迁脉络，呈现稳评的研究进展和前沿方向。本文首先设定节点类型、时间跨度、时间切片、裁剪方式等数据，然后进行可视化分析，勾勒2005年以来稳评研究的时空全貌，同时总结代表性研究的主要观点，弥补既有研究的不足。

具体而言，下文的分析框架为：首先，展现稳评研究的时间分布图谱、研究者及其合作网络、研究机构及其合作网络、期刊分布；其次，展示稳评研究的关键词聚类结果，概括每种类型的主要作者、核心观点，解析稳评研究的发展趋势；最后，总结全文的主要发现，提出优化建议。

二、社会稳定风险评估研究的时空分布

(一)时间分布图谱

从各个年度研究文献数量的变化趋势看，15年来，与社会稳定风险评估有关的论文年度发表数量呈现出先增后减的趋势：2005—2008年未发表论文，2009年发表1篇，然后持续增长，2010—2015年依次为9篇、12篇、34篇、38篇、56篇、56篇，2016年达到峰值66篇，此后开始下降，但数量维持在40篇左右(42篇、50篇、39篇)。2020年截至9月1日发表文献10篇。

(二)空间分布图谱

1.研究者分布

运行CiteSpace，将节点类型设定为作者，时间跨度分别设定为2005年1月—2011年12月、2012年1月—2017年12月、2018年1月—2020年9月，时间切片设定为1年，分别得到三个时间段的研究者发文量排名(2005—2011年张玉磊11篇、杨芳勇5篇、廉如鉴3篇、杨雄2篇、张鹏2篇，2012—2017年朱正威17篇、朱德米7篇、刘泽照7篇、张乐6篇、廖秀健5篇，2018—2020年陈昶4篇、邹东升4篇、林鸿潮3篇、高鹏2篇、董小林2篇)和研究者主要合作网络图(图1至图3)。

图1 2005—2011年合作网络图 图2 2012—2017年合作网络图 图3 2018—2020年合作网络图

就主要研究者而言，2012年之前张玉磊和杨芳勇发文较多，2012—2017年朱正威发文最多，朱德米、刘泽照等人次之，2018年以后研究者的发文量没有出现明显的差距，其中陈昶和邹东升发文最多。总的来看，稳评研究领域的高产作者是朱正威、张玉磊，他们的发文量远多于其他研究者；其次是朱德米、刘泽照、张乐、廖秀健、杨芳勇。这些研究者在该领域具有一定的代表性和权威性。

就研究者的合作网络而言，2005—2011年形成了戴辉、戴大星、金海燕组成的网络，李国峰、张鹏、刘丽组成的网络，黄银安、郑伯范、吴智文组成的网络。这一时期还形成了两两合作网络，如徐贵权与张玉磊、杨雄与刘程。2012—2017年形成了朱正威、刘泽照、黄杰、吴佳等组成的大型合作网络，以及彭宗超、曹峰、邵东珂和彭振武、李开孟、徐成彬组成的三人合作网络。与前阶段一样，这一时期仍然有两两合作网络，比较典型的是童星与张乐、廖秀健与刘白、雷鸣与吴晨阳、陈少妹与赵绍熙等。到了2018—2020年，张玉磊与朱德米、邹东升与陈昶、朱正威与刘泽照及白鹭、董小林与刘珊、王桂华与吴克宁及包斯琴合作较多，形成较紧密的合作网络，林鸿潮、王丽媛、高鹏等作者则独自从事稳评研究，影响也较大。概言之，15年间，除朱正威与刘泽照外，三个阶段稳评研究的合作网络变化较大，表明稳评研究的队伍不够稳定，研究者的兴趣转移较快。而且，从知识图谱可以看出，作者之间的节点连线较少，单独节点较多，说明稳评领域的合作研究较少，大多数研究者选择独立研究。

2.研究机构分布

运行CiteSpace，将节点类型设定为机构，其他设定保持不变，分别得到三个时间段的研究机构发文量排名，以及研究机构主要合作网络图(图4至图6)。

图4 2005—2011年研究机构主要合作网络图 图5 2012—2017年研究机构主要合作网络图

图6 2018—2020年研究机构主要合作网络图

在主要研究机构方面，2011年以前各研究机构之间发文量差距并不明显，主要研究机构有江西省社会科学院社会学研究所(5篇)和山西大学政治与公共管理学院(5篇)，然后是淮阴师范学院政治与公共管理学院3篇、武汉理工大学管理学院2篇、武汉大学经济与管理学院2篇。2012—2017年，出现了该研究领域最具代表性的研究机构，即西安交通大学公共政策与管理学院，其发文量23篇远高于其他研究机构(北京航空航天大学公共管理学院、南京大学政府管理学院各6篇，河海大学商学院、淮阴师范学院政治与公共管理学院各5篇)，也高于其他时段各研究机构发文量。2018年以后，各研究机构的发文量明显减少，主要研究机构是中国政法大学法治政府研究院(4篇)，然后是华东理工大学社会与公共管理学院、江苏师范大学哲学与公共管理学院各2篇，北京大学中国社会与发展研究中心、深圳国家高技术产业创新中心各1篇。总体而言，与研究者方面一样，不同阶段稳评领域相关研究机构变化也较大，从发文量看，2012—2017年间从事稳评研究的机构相对较多。

那么研究机构的合作情况如何呢？如图4至图6所示，三个阶段均有高校、企业、政府参与相关研究。其中，2012年以前研究机构比较分散，合作较少。2012—2017年研究机构间的合作增多，尤以高校最为突出：西安交通大学公共政策与管理学院逐渐成为合作机构的中心，影响力较大；南京大学政府管理学院与山东大学(威海)法学院，北京师范大学政府管理学院与淮阴师范学院政治与公共管理学院，天津社会科学院经济社会预测研究所与天津理工大学形成了较为稳定的合作网络。2018年以后，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院、中国政法大学法治政府研究院成为新的研究中心，西安交通大学公共政策与管理学院和江苏师范大学哲学与公共管理学院，上海交通大学国际与公共事务学院和淮阴师范学院法律政治与公共管理学院形成了新的合作网络。总体看，除上述机构形成了较稳固的合作关系外，其他机构间连线较少，说明多数研究机构是独立从事研究，进一步印证了稳评研究领域合作水平较低、拓展空间较大。

3.研究期刊分布

除研究者与研究机构外，文献来源中的期刊也能在一定程度上反映出稳评研究的空间分布情况。2005—2020年，《中国行政管理》发表稳评领域文章最多，累计8篇，然后是《电子政务》《现代经济信息》《黑龙江水利科技》各4篇，《西安交通大学学报(社会科学版)》《广州大学学报(社会科学版)》《上海行政学院学报》《江苏行政学院学报》《领导科学》《价值工程》各3篇。

三、社会稳定风险评估研究的主题与内容

(一)主题聚类

关键词是一篇文献内容的凝练，能够展现研究的核心与重点，某一领域关键词出现的频率在一定程度上可以反映出相关领域的研究热点。本文用CiteSpace软件对文献样本进行关键词聚类分析，探求稳评研究的热点主题。运行CiteSpace时，将节点类型设定为关键词，其他设定保持不变，选取“LLR对数似然算法”，生成了关键词聚类知识图谱，显示出0社会稳定风险、1社会稳定风险评估、2风险评估、3指标体系、4风险管理、5对策、6分析、7重大行政决策、8社会风险、9评估指标体系、11机制、12制度、13公共政策、15应用研究、16政策分析共15个聚类。我们以此为基础，在每个类型下选择排名前五的标识词，形成关键词网络共现聚类表(表1)。

由该表可知，各聚类下的标识词存在重合或含义相近的部分，这表明各聚类研究内容有所交叉。因此，通过分析标识词和施引文献，本文将我国稳评的相关研究归纳为五个主题领域：聚类0、8为第一个研究主题，研究稳评的背景；聚类7、11、13、16为第二个研究主题，研究稳评的对象；聚类1、2、4、6为第三个研究主题，聚焦稳评的过程；聚类3、9、12为第四个研究主题，研究稳评的方法；聚类5、15为第五个研究主题，聚焦稳评的改革。下文对这些主题的主要内容进行概括总结。

表1 关键词网络共现聚类表

(二)社会稳定风险评估背景研究

风险一般指不利结果的严重程度和发生概率。在风险评估的框架里，核心是不确定性。社会稳定风险是一种区别于技术性风险的建构性风险，具有次生性、综合性和社会性，主要源于社会冲突、社会失范和社会分层，包含信息告知、在场、发声、谈判协商、同意等参与形式的集体抗议、信访、非法集会示威游行乃至冲击要害部门、打砸抢烧等有组织或无组织的暴力行为是常见的社会稳定风险事件。对于这些风险，学者们主张从风险感知和社会燃烧两方面进行认识。

关于风险感知，研究指出：附近公众对工程项目的接受度基于其对个体“风险-收益”影响、地方“风险-收益”影响和国家“风险-收益”影响的综合感知，可用基于问卷调查的定量分析、基于深度访谈的定性分析和网络舆情分析进行测评；一般而言，感知到的负面风险越大，民众抗争意愿就越强，负面情绪导致负面评价情绪，从而产生心态风险感知，显著影响社会稳定风险感知。

社会燃烧理论源于自然界中的燃烧现象。一般而言，燃烧需要同时具备燃烧材料、助燃剂和点火温度。社会燃烧理论认为：社会生活中人与自然关系、人与人关系的不协调类似燃烧物质，是引发社会不稳定、社会无序的基本动因；特定事件或现象是助燃剂，突发事件则是点火温度。据此可以构建社会稳定风险评估的指标体系，该体系分为四个层次：A层是目标层，是评估的总目标，为实施风险管理方案提供依据；B层由燃烧物质、助燃剂、点火温度构成；C层是衡量B层的具体要点；D层是社会稳定风险整体水平和变化趋势的基本指标集合。运用这些指标，学者们对房屋拆迁、建设项目、工程项目的社会稳定风险评估进行了研究。

(三)社会稳定风险评估对象研究

针对什么进行评估，是学者们研究的重要主题之一。国家将稳评对象限定为“重大政策”，学界围绕重大政策进行了研究，明确重大政策的范围，探索重大政策社会稳定风险评估的运行机制。关于重大政策范畴，学者们从两个路径入手，一是详细列举哪些因素会引发重大政策变更，二是总体概括重大政策的范围。研究发现，经济发展不平衡、物价不稳定、失业、腐败、收入分配不合理、社会心态和社会人口流动，食品药品、公共交通、公共卫生、社会治安、金融、生态环境、个人信息安全，是常见的引发社会稳定风险的事项，应当纳入评估范畴。从总体情况看，相关政策文本确定的应评估范围平均为6项，最多的达到15项，按出现频率由高到低依次为资源开发与重点项目建设、城市发展和管理、企事业单位改革改制、涉农涉牧的征地补偿与安置、重要社会保障政策和价格政策的调整等。换言之，“关系到较大范围人民群众切身利益、诸多群体利益的重大决策或政策调整，人民群众普遍关心的民生问题的政策制定或修改，其他可能影响社会稳定的重大事项、敏感事项等”，都应纳入重大政策的范围进行评估。可见，社会稳定风险评估的对象包括一切涉及范围广、影响程度深、关乎人民群众利益的重大决策、重大政策、重大改革、重大工程项目，集中在重大决策、重大项目和其他重大事项“三大矛盾突出领域”，常见的有资源开发与重点项目建设、各类旧城改造与拆迁安置项目、企事业单位改革改制、重要社会保障政策和价格政策调整、环境保护、参与人数多的活动，一般都应进行评估。

关于重大政策稳评的运行机制，学者们主要揭示了其政策内涵，提出了诸多完善建议。研究发现：在重大决策程序中引入社会稳定风险评估的目的是通过一种自主性、嵌入性的程序构造，拓展传统的决策程序结构，增强决策过程的风险意识；应以决策过程开放、决策理性和决策民主为导向，将其纳入法治轨道。从公共政策的角度看，实质性利益调整或再分配过程中存在时间、空间和不同社会群体之间的不一致，这种政策缝隙成为社会稳定的风险源。社会稳定风险评估涉及政治、经济、社会、环境和工程等复合因素，包括法律和政策评估风险系统、社会和环境风险系统、项目建设风险系统、项目运行风险系统四个子体系。

如何完善相关运行机制？现有研究给出了如下答案：将社会稳定风险评估作为决策的重要依据和必要环节，主体宜为第三方，不能照搬企业风险管理评估的方法，要加强对评估主体和决策主体的问责。社会稳定风险评估处于“风险—灾害—危机”因果链条的前端，旨在消除隐患、杜绝危机而非控制事态、减少损失，故对于政策决策出台和重大项目审批至关重要。要构建多元主体评估模式，实现五大转变，即理念上从政府主动创稳转向社会协同治稳、目标上从防范群体性事件转向增进社会和谐、保障上从决策者道德自律转向社会监督约束、体系上从单一封闭转向多元开放、流程上从常态化评估转向动态性管理。要健全利益相关方风险沟通机制。政府应站在中立角度保证尽量多的公民参与决策制定，充分尊重专家论证结果，增强公民风险认知与理性判断能力，实现社会风险源头治理。可推行循“数”评估制度，建立正反双向辩论式、循证式重大行政决策社会稳定风险评估模式，实现评估的科学化和民主化。要健全评估主体制度，明确评估的责任主体和问责方式，提升评估程序制度的法律位阶，完善评估的信息公开制度，建立评估报告说明理由等制度。可构建界分重大的“阶层制度”、独立的风险评估主体制度、评估过程制度和问责机制。

(四)社会稳定风险评估过程研究

主要从评估主体、评估程序及其模式等角度进行研究。社会稳定风险评估的主体包括委托主体、实施主体和监督主体。各类主体在各地稳评政策中出现的频率由高到低为重大项目报建部门(占22.4%)、重大决策起草部门(占20.5%)、某项关涉群众利益的政策提出部门(占19.9%)、评估工作的实施部门(占19.3%)。有研究者将其概括为“政府部门+私人部门+社会主体”模式、“政府部门或‘政府部门+社会主体’”模式、“政府部门及‘政府部门+私人主体+社会主体’”模式、“政府部门”模式。实际上，根据参与主体的角色和作用区分评估的运行模式，是衡量稳评运行质量的重要手段。有学者认为：稳评包括分析式评估模式和参与式评估模式，前者依靠专家和科学技术评判风险等级，专家掌握绝对话语权，公众只能被动地接受，后者将受影响的群体纳入整个评估过程，并赋予该群体相应的知情权、参与决策权、建议权、监督权和评价权。还有学者认为稳评可分为政府主导模式和第三方评估模式：政府主导模式是由政府组织相关职能部门的专家成员对决策进行可行性证明，这一模式在稳评实践初期取得了良好成效，但不适应迈向法治阶段和规范阶段的稳评需求；第三方评估模式是政府购买稳评服务，展现了资源在不同主体间的合理分配与利用，凝聚了抗风险合力，但存在政府委托失灵、准入门槛较低、行业协会缺席等问题。研究发现，早期稳评常出现评估主体不愿评、不会评、不敢评、不能评等现象，政府作用过大而其他利益相关者参与比例过小。因此，学者提出引入独立的第三方评估机构作为评估主体的补充，构建多元主体评估模式，提高评估的科学性和民主性。

关于第三方评估，学者发现：第三方评估机构受雇于地方政府和相关部门，依靠其付费而在市场中存活，这导致第三方评估机构保护委托者利益的倾向，评估主体实际上并未发生实质性变化。第三方参与的稳评还面临着政府自闭性、第三方发展滞后性、制度保障缺失等诸多困境，需要政府积极扶持、加强监管，也需要第三方加强自身建设、提高稳评能力，还需要营造第三方参与稳评的社会氛围。

实际上，只有将真正的利益相关群体纳入评估主体，才能保证稳评工作合理有效。对此，有学者认为，应将重大行政决定的风险评估主体转化为地方人大或其常委会，以解决信息局限问题。还有学者主张按照多元化、独立性和专业化原则来选择评估主体，避免内部评估带来管制俘获问题。到底哪些主体应该参与评估？学者们普遍认为应当理清评估主体间的权责利关系，构建包括党政机关、利益相关者和第三方专业机构等在内的多元主体评估模式，提高评估主体的中立性和专业化程度，完善独立工作机制、监督问责机制、信息公开机制和法制规范机制，提高评估的权威性、客观性、公正性、民主性和科学性。

还有的学者主张建立“对抗式”稳评和“数据式”稳评，以提高利益相关者参与水平，提升评估质量。对抗式稳评是指厘清公民、政府与第三方在稳评中的地位与分工，各主体采用辩论的形式来就不同类型的决策发表支持或反对意见，并在充分辩论后共同对决策进行修正。数据式稳评是指对结构化、半结构化和非结构化数据形态进行有效融合，借鉴大数据的特征与功能，在数据共享基础上实现“数据生成→数据公开”，从而保障民众参与权、知情权，保证评估结果可接受、被认同。

在操作上，社会稳定风险评估包括成立评估小组、确定评估项目、制定评估方案、组织进行评估和落实维稳措施五个步骤。评估流程包括风险识别、风险分析、风险等级确定、风险化解措施、评估报告编制。要确定评估对象、明确责任主体，制定评估方案、收集社情民意，编制评估报告、制定维稳预案，审定评估报告、落实维稳措施，跟踪评估事项、作好后续评估。对于评估过程，学者从两方面解释：一是关注现实中稳评的运行特点。有学者认为：稳评中政府呈现维稳压力、象征性执行，公众呈现风险感知与利益表达，企业追求利润最大化和社会责任，专家呈现理性主义与角色异化，专业机构呈现独立宗旨与利益输送，因而存在本位主义-政府主导模式、实证主义-专家理性模式、建构主义-利益相关者参与模式三种行动逻辑。有学者发现运行中存在介入性扰动(评估过程改变了评估对象的社会风险状况)、操纵行为、制度堕距以及做表面文章、走过场、制作虚伪文本材料等特点。二是关注稳评政策的扩散过程，将其总结为横向政策学习、模仿和纵向强制、学习、模仿。对此，学者从发展与稳定双重任务的张力以及国家与社会融合的角度进行解释。

法学界则从法律程序角度关注稳评的运行。学者发现：稳评兼具政策倡导、群众动员、信访与群体性事件防范三重功能，冲击了相关决策的合法性判断；对稳评程序违规问题，司法模棱两可，持回避态度，国家多通过行政问责进行政治处理，而不采取行政诉讼，这加剧了制度的不确定性。还有学者从正当程序角度思考认为，稳评是从根本上防范和化解政府决策失误诱发的社会稳定风险的程序性安排，应据此解决其立法依据不足、评估主体单一、评估信息不公开、缺乏理由说明等问题。

(五)社会稳定风险评估方法研究

社会稳定风险评估方法研究主要围绕评估指标体系展开，在确定评估指标的过程中提出了评估方法。因此，本部分从评估指标体系和评估方法两方面综述相关研究。

1.评估指标体系研究

两办印发的指导意见要求稳评围绕合法性、合理性、可行性和可控性四个方面进行评估，故现有的评估指标研究首先对这些指标进行细化界定。研究发现：超过60%的稳评文件围绕合法性、合理性、可行性、安全性设计评估指标，其中采纳四者的比例分别为85.1%、63.8%、80.9%、61.7%；另有19.1%的文件将公开、公平、公正等程序性原则作为评估指标，44.7%的文件将有无预测预警措施和应急处置预案、能否在现行法律政策框架内解决群众的合理异议和诉求作为评估指标，21.3%的文件将是否兼顾群众现实利益和长远利益、是否平衡不同群体不同地区的需求、是否代表多数人的利益诉求作为评估指标，6.4%的文件将是否廉洁公平作为评估指标。

除了细化已有指标，有学者提出了其他评估指标。一是总体上提出评估指标：从社会环境要素、社会行动者的心态要素、行为要素以及政府与社会治理要素的综合作用等方面加以评估；以利益相关者导向设计评估模型，矫正重事轻人、重眼前利益轻长远利益、重局部利益轻整体利益、重静态单次评估轻动态多次评估等不良倾向；评价指标体系主要考虑重大事项是否具备外部支持环境以及重大事项本身是否具有合法性、合理性、可行性、可控性；可将评估指标分为目标层、要素层、指标层，目标层测量重大项目社会稳定风险水平，要素层包括合法性、合理性、可行性、可控性，指标层则将要素层的指标细化。二是针对具体评估事项提出评估指标：(1)关于重大工程项目。从外部环境和项目本身两个方面进行评估，外部环境包括经济环境、社会环境、政治环境、价值观，项目本身方面主要考虑社会性、协调性、可行性。从经济、生态环境、社会(治安)、制度等四方面细化指标。基于等级全息建模方法(HHM)设计详尽的外部因素指标和内部因素指标。运用WSR系统方法，从物理、事理、人理三个维度构建指标体系。基于社会燃烧理论，将安全、技术、资金类风险对应于燃烧物质，将社会互适、环境融合类风险对应于助燃剂，将经济效益、公共效益风险对应于点火温度，据此构建建设项目社会稳定风险评估指标体系。(2)关于水电项目。刘依凡等采用主成分分析法与层次分析法，构建了水库项目社会稳定风险评估的指标体系。(3)关于轨道交通项目。从合法性、合理性、可行性与安全性角度设计了评估指标，采用模糊综合评价法从自然环境风险、社会风险、经济风险、项目实施风险、技术风险五个方面设计了高铁项目的20个评估指标，在传统层次分析法中引入模糊数学理论来建立城市轨道交通工程项目社会稳定风险模糊层次分析模型。(4)关于核电项目。认为应从合法合规性、生态环境影响、社会经济环境影响、征地移民与补偿、核电项目相关的影响、民意与舆情六方面设计评估指标。(5)关于民族地区。认为应从政治安排、理性宗教信仰、经济发展、文化传承、教育水平、民族交往六方面考虑评估指标。(6)关于经济领域。认为应以人均GDP、GDP增速、基尼系数、物价指数和失业率五项经济指标预测社会稳定风险。

一些学者对评估指标进行了理论反思。有学者提出，评估指标设计要遵循外部评价与内部评价、客观评价与主观评价、合法性与合理性、可行性与可控性相结合的原则。有学者认为，国家的四项指标过于笼统，需在实际操作中细化。因此，学者们提出了不同类型评估事项的评估侧重点：对于重大决策，评估重点在于决策程序是否公开公正公平、决策流程是否民主理性，以及决策结果是否科学。对于重大政策，评估重点在于政策的制定或调整是否符合法律规范，政策的实施是否会带来社会舆论和社会治安等方面的隐患，政策运行的各环节是否得到有效监督。对于重大改革，评估重点在于改革方案是否符合经济社会发展规律，是否得到大多数群众的理解和支持，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益。对于重大工程项目，评估重点在于项目是否平衡好经济增长与生态环境保护之间的关系，是否广泛征求各方面意见、掌握社情民意，是否提供合理的补偿方案。还有学者提出，应从重大决策本身的影响力、对公众的影响力和对社会的影响力三个维度进行评估，完善评估的参考模板制度、会商会议制度、跟踪督导制度、责任台账制度、备案存查制度，通过专业人才培养、实地考察、多主体参与、试评估来提高评估指标的适应性。

2.评估方法研究

目前稳评方法包括两个层面，专业层面有定性评估方法(如头脑风暴法)、定量评估方法(如敏感性分析法)和综合评估方法(如德尔菲法)，实践层面有社会调查法、系统分析法和利益分析法等。我们认为实践层面的方法可归为定性或定量方法，故将评估方法分为定性方法、定量方法、综合方法。定性方法主要有头脑风暴法、主观估计法、前后对比法、有无对比法、模糊数学法、蒙特卡罗模拟法和社会调查法、系统法、系统分析法。定量方法主要有：敏感性分析法，影响图分析法，贝叶斯推断原理分析法；可拓物元模型和熵权法；类型识别模式和等级全息建模法；风险矩阵法。综合方法主要有德尔菲法、故障树分析法、成功度法、模糊综合评价法，以及层次分析法等。各种方法要灵活运用，以提高稳评的有效性。

(六)社会稳定风险评估改革研究

既有的研究诊断出稳评存在诸多问题。第一，评估的科学化水平和民主化水平较低。(1)对稳评重要性认识不足，重视不够，担心影响经济发展而视为限制机制，认为可有可无，缺乏战略思考。(2)主体权责不清，独立性客观性不强，民众参与不足，未形成多元主体参与模式。(3)目标设定狭隘，指标不完善，忽视风险感知、风险沟通、利益风险平衡、多重关系协调。(4)程序不规范、不透明、不合理，过程受到行政干预、扰动、操纵。(5)自我评估，象征性参与，评估与政治相互越界，风险等级确定方法不科学，评估结论不公开、质量不高，精心制作材料，制造同意。第二，配套的体制机制不健全。(1)政策文件和工作要求位阶低，法律依据不充分，未从根本上解决其合法地位问题。(2)审核管理人员不足，领导机制不健全，条块分割，职责不清。(3)信息公开渠道不畅、标准不一，缺乏有力监督，责任追究制度操作性差，基础保障不足。(4)受制于决策与执行分离、目标与激励脱节、条块结构等体制因素，难以完全发挥作用。(5)风险防范、社会参与等配套制度和政策未跟进，并面临简政放权、依法决策的新要求，需要重新定位。

总而言之，由于思想观念和体制机制等因素，稳评运行中存在诸多问题，损害政府声誉，影响制度效果。对此，学者们提出了完善评估主体、评估范围、评估指标体系、评估过程、评估结果、配套制度的诸多具体建议。

四、结论与展望

本文用文献计量法对2005—2020年稳评领域的相关文献进行综述分析，通过知识图谱展现稳评研究的时空分布，通过关键词聚类分析归纳出背景、对象、过程、方法、改革五个研究主题。我们发现，稳评研究的学术共同体正在形成，研究议题逐步完善，研究方法以描述和归纳分析为主，初步形成了稳评研究的理论话语体系。

(一)结论

1.稳评研究的学术共同体正在形成，但须巩固提升

稳评研究已形成较为稳固的团队和合作网，学术共同体初具规模，开始产生学术影响力。但相关网络在不同阶段变化较大，其中2012—2017年最为紧密，而前后两阶段相对松散，阶段特征比较明显。不同阶段学术共同体内部成员的变化较大，反映出共同体并不稳固。多数研究者是独立从事稳评研究，未加入合作网络，这表明学术共同体的内部交流与合作还有待加强。另外，稳评诞生于防范化解社会稳定风险的实际需要，应用性较强，因此更需要理论与实践相结合，吸引实践者参与研究，或者由研究者进行深入的田野调查，以便更好地理解实践。现有研究在二者结合上还有欠缺。总之，稳评研究已形成一定的合作网络，学术共同体正在形成，但不能停步，特别重要的是，未来的稳评研究要扎根实践，提高落地能力，促进高质量知识生产。

2.研究主题集中于稳评运行、重大决策、改革，尚存在一些待挖掘的领域

目前稳评研究主要集中于社会稳定风险及其评估、重大决策及其完善建议，加深了对稳评的认识和理解，但属于基础研究，未来需要根据形势变化拓展新的议题。例如，目前虽有研究将稳评看作制度，但是多与评估指标关联，这就限缩了稳评作为制度的内涵。而且，现有研究并未涉及制度是如何诞生的、怎么运行的、有哪些特点和规律、该怎样进行变革等经典议题。再如，十九大之后党的文献中并未直接提及稳评，而是将其概念化，讲“决策风险评估”，那么稳评还该不该坚持？如果坚持，如何与枫桥经验等其他防范化解重大风险的手段结合？这些问题目前少有研究。这里还涉及对稳评效能的评价。实际上，稳评运行中一贯忽视重大决策，而以重大工程项目为主要对象，这与实践有关，但学术研究应全面关照，在诸多重大决策屡屡引发社会稳定风险的背景下尤其如此。还有，社会稳定风险极易演化为社会秩序失衡，引起社会动荡，产生公共安全隐患，若处理不慎，可能引发政治动荡。因此，探讨其内在机理，理清其与社会安全、公共安全、国家安全三者的关系，思考其如何服务于三者，在新时代特别有意义。另外，国外相关评估经历了怎样的历程，有何经验教训，中国的实践与之相比有何优劣，这些问题凸显出纵向历时研究、横向国别比较的重要性。

3.研究以描述和归纳分析为主，田野观察和理论建构有待提升

目前关于稳评的研究主要基于已有的政策文本和评估报告，对评估运行进行现状描述和归纳分析，发现存在的问题，然后基于理想状态而提出改进策略，数据主要是二手数据，获取方式比较陈旧，对评估的实际情境勾勒不足，有必要加强问卷、访谈、参与观察等研究方法的运用，对稳评进行更真实的分析。目前的分析多为应然类分析(聚焦于文献评述、经验总结、工作心得、国外经验以及各种应然问题的探讨)和描述性分析(分析现状，提出改进策略)，而少有提出理论框架、进行假设验证的理论检验类研究，更缺乏从调研资料和数据中派生出概念、分析框架来进行理论建构的研究，这就制约了稳评研究的知识生产水平，降低了研究的话语影响力，亟须改观。

(二)未来趋势：拓展稳评学术话语的解释力

稳评研究对稳评的背景、对象、过程、指标、改革进行了深入系统的分析，初步形成了关于实际运行的话语体系，形成了与国外“社会影响评价”并驾齐驱的学术话语，指导和影响着相关实践。重大事项、评估机制、社会风险、社会管理、风险、投资项目、风险社会、国家治理、重大行政决策、大数据、土地征收、政策执行等相继成为研究的关键词，这与国家的重视有关，也反映了学者们的学术旨趣。

不过，稳评研究的话语体系建立在描述分析的基础上，缺乏对外部环境、内在结构机理以及未来发展命运的深层思考，研究方法也比较陈旧，无法真正呈现稳评的现实场景，因而相关研究的学术解释力亟待提高。未来努力的方向是聚焦其中的关键问题，提出理论，然后基于田野观察数据，进行理论验证和理论建构，提高研究的解释力，从而稳固学术共同体，持续提升研究质量。