高效能治理背景下政务公开标准化建设研究

韩晶　何碧显　张召翠　张朝

摘要：党的十八大以来，党中央、国务院高度重视政务公开工作，坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则，推动新时代政务公开不断向纵深发展。论文从政务公开工作引入标准化实证研究入手，结合高效能治理背景分析政务公开标准化需求，为政务公开标准化工作提出有效的实践路径和政策建议。

关键词：高效能治理 政务公开 标准化

Research on Standardization Construction of Government Affairs Disclosure under the Background of Efficient Governance

Han Jing， He Bixian， Zhang Zhaocui， Zhang Chao

（Shanghai Institute of Quality and Standardization）

Abstract： The CPC Central Committee and The State Council have attached great importance to government affairs disclosure. This paper studies on the standardization combined with government affairs disclosure， analyzes the standardization needs of government affairs disclosure， and puts forward effective practice paths and policy suggestions for standardization construction of government affairs disclosure under the background of efficient governance.

Key words： efficient governance， government affairs disclosure， standardization

0 引言

习近平总书记强调“要用制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里，以公开促落实、促规范、促服务。”李克强总理指出“政务公开和简政放权都是推进政府职能转变的关键，该公开的应该全部公开，及时回应社会关切。”在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局的时代背景下，坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则，推动新时代政务公开不断向纵深发展，成为高效能治理背景下的应有之义。

随着“提高行政效能，增强政府公信力”的社会呼声的提高，标准化理念在政务公开工作中得到持续强化，标准化手段在创新政府治理方式、提升政府治理能力和治理体系现代化方面发挥了重要作用。在“高效能治理”的新时代背景下，政务公开已成为国家深化行政体制改革、推进政府职能转变、优化政务环境的重要举措，是增强政府工作透明度、建设服务型政府、提高政府公信力的关键抓手，也是现代政治文明发展到一定程度的重要标志。

1 政务公开引入标准化的实证研究

标准化已经成为政府满足公众日益增长的公共服务需求和实现公共服务均等化的重要手段，通过标准化活动，明确各环节的工作流程和衔接，确定各部门职责，为服务型政府和法治政府的建设提供了有效路径，为提升政府管理和服务水平提供了技术手段。

1.1 政务公开引入标准化工具的现实意义

在政务公开工作中引入标准化管理体系，不仅能够更好地规范政务公开工作流程、统一工作规范、明确工作要求，还能从制度上杜绝政务公开人治化、随意化、自由化，切实增强人民群众的获得感和满意感。

1.1.1 政务公开标准化有助于在政务公开工作中获得最佳秩序

开展政務公开标准化有助于行政机关内部的工作以及对外的服务质量形成全过程管控，对政务公开的工作流程、管理规范和人员因素等提出全面控制要求。公开主体按照标准化体系的要求建立健全管理体系，对政务公开工作内容和管理环节进行全面系统梳理，有助于对原有的工作情况和管理模式进行全面的审视、检查和补充并进行流程优化再造。建立标准化体系，制定工作手册、程序文件、质量控制文件等一整套标准化管理体系文件，使各项活动有章可循、有标可依，减少了管理工作中的漏洞和盲目性。

1.1.2 政务公开标准化有助于促进共同效益

政务公开标准化活动有助于发现系统内部、外部管理中的薄弱环节，尤其可以理顺政务公开管理部门和业务部门、管理过程之间的接口，使公开流程更为科学与流畅。建立健全标准化管理体系，就是把影响工作质量的因素组成有机整体，保证公开主体能够长期、稳定地开展政务公开工作，履行其法定职责与义务，提升工作效能，彰显社会效益。

1.1.3 政务公开标准化有助于解决现实问题或潜在问题

政务公开目前还存在公开内容不清晰、公开目录不齐全、公开流程不科学、公开效果不量化、公开监督不到位等问题，标准化流程再造正是为了识别并管理这些现实问题及潜在问题，以解决问题作为目标导向，是公开主体识别风险点和难点、规避并解决技术问题、实现科学管理和提升效能的有效手段。

1.2 政务公开标准化工作原则

1.2.1 标准体系与法制体系相协同

法律法规规范的核心要素是规定人或组织的权利及义务，内容通常比较原则，一般缺乏具体的量化操作指标;标准偏重于技术层面，规定具体的指标、方法和要求，可对法律法规的实施进行承接和细化。对于政务公开标准化工作而言，尤其应理清标准体系与法制体系之间的关系，充分发挥标准对法律法规及规范性文件中条款的细化、补充作用，利用标准配套法制体系共同规范政务公开工作。

1.2.2 目标与方法相协同

政务公开标准化工作的路径和方法应按照《国务院办公厅关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》（国办发〔2019〕54号）确立的总体目标有序实施，即“到2023年，基本建成全国统一的基层政务公开标准体系，覆盖基层政府行政权力运行全过程和政务服务全流程，基层政务公开标准化规范化水平大幅提高，基层政府政务公开工作机制、公开平台、专业队伍进一步健全完善，政务公开的能力和水平显著提升。”标准化的实施步骤应紧扣该目标，按照时间和目标进行任务分解。

1.2.3 内容与形式相协同

政务公开标准化的对象并不限于公开事项和要素等内容，包括但不限于围绕政务公开内容延伸出的载体/渠道、程序、平台建设、监督考核、数据分析及应用、人员培训与管理等众多层面，这些内容均可以标准或标准体系的形式予以优化并固化，并根据政务公开工作内容的不同选取差异化的标准组合形式。另一方面，内容和形式辩证统一，内容决定形式，形式服从内容，并随内容的变化而变化。鉴于标准编写、标准体系构建、标准化实施的科学性和专业性，需要重点关注政务公开的实体及内容，以通俗、直白的形式进行展现，避免增加公开主体的工作量，也方便公开对象查找并运用所需的信息。

1.3 政务公开标准化实践

1.3.1 基层政务公开标准化规范化试点

开展基层政务公开标准化规范化试点，是党中央、国务院部署的重要改革任务。2017年，选取上海、浙江、安徽等覆盖了东、中、西部地区的15个省份的100个县（市、区），重点围绕城乡规划、重大建设项目、公共资源交易、财政预决算、安全生产、税收管理、征地补偿等25项政务信息开展公开试点。试点工作坚持需求导向、重点突破、标准引领等原则，紧密联系实际，形成可复制、可推广、可考核的基层政务公开标准和规范，不断提升基层政务公开能力，打通政务服务的“最后一公里”。

1.3.2 政务公开相关国家标准研制

2021年4月，GB/T 40088—2021《村务公开管理规范》发布实施。目前，国家标准计划《基层政务公开工作指南》由全国行政审批标准化工作组（SWG14）归口上报及执行，由国务院办公厅政府信息与政务公开办公室、中国标准化研究院等起草。标准规定了县级及县级以下政务公开的总体原则、工作开展、管理运行方面的指导，以及公开事项、公开内容、公开渠道和载体方面的建议，给出了公开事项标准目录等信息。标准总结出政务公开的关键环节，并对重点要素进行了标准化流程优化和再造，从程序和方法上为公开主体提供了科学的工具。

1.3.3 政务公开相关地方标准发布

当前在“互联网+”“大数据”等新时代背景下，政务公开已成为各级行政机关增强政府工作透明度、推进政府职能转变、提高政府公信力的关键抓手，各地以地方标准的形式对政务公开的范围、内容、形式和程序等方面开展了全方位的探索，见表1。

2 政务公开标准化需求分析

2.1 存在问题及不足

2.1.1 政务公开法治基础有待夯实

科学完善的法规制度体系是做好政务公开工作的重要保障，法律上的缺失容易导致政务公开工作无法落地和细化。目前，我国政务公开最高的法律位阶是《政府信息公开条例》，系行政法规。和政务公开相对立的《中华人民共和国保密法》属于法律，位阶较高。在日常工作中，工作人员因决策时间仓促、业务水平不扎实等因素，存在难以准确判断信息是否属于保密范围的情况，出于“保险”的考量，“保密”成为行政机关不予公开的挡箭牌。

2.1.2 政务公开反馈机制有待建立

政务公开信息反馈制度有助于畅通信息公开渠道，强化监督。缺乏信息反馈机制容易导致“为了公开而公开”，政务公开内容的真实性、全面性、及时性受到影响。在当前的政务公开工作中，尚未建立起有效的信息反馈机制，服务对象没有渠道提出意见和建议，公开的信息内容虽全面但不清晰，最新动态更新不及时，工作成绩以及先进经验等都无法实现及时反馈，有价值的政务信息未能发挥指引作用。

2.1.3 政务公开专业性有待加强

政务公开工作专业性强，涉及法学、语言学、行政管理、信息化等学科知识，对公开主体的要求较高，面对庞杂的信息，需要解决公开随意性大、公开内容质量不高、公开平台不统一、解读回应不到位、办事服务不透明等问题。另外，由于网站改版等原因，很多信息无法检索，或者附件不完全，导致很多信息遗漏。公开主体应加强对政务公开的认识，开展专业领域的学习和培训，准确掌握政务公开的内容、要求、形式、程序等要素，不断提高专业素养。

2.2 政务公开标准化需求

2.2.1 满足新形势和新使命的需求

进入新时代，中央对政务公开工作提出了一系列新定位、新方向、新要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度”，历年政务公开工作要点也逐步凸显政务公开的重要性和紧迫性，强调立足新发展阶段、贯徹新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展，坚持以人民为中心深化政务公开。政务公开工作应顺应新形势、新要求，在建设法治政府、服务型政府等方面发挥促进作用，加快转变政府职能，推动政府决策和管理服务更加透明规范。

2.2.2 满足群众对政务公开个性化合理需求

政务服务对象涵盖所有自然人、法人和其他组织，随着法治观念的日益提高，自然人、法人和其他组织对政务公开提出了更高的需求，包括但不限于政务公开的及时性、公开渠道的多样性、信息的数字化运用、知情权保障和救济等。为了有效解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公开主体开展政务公开工作应运用标准化理念，把政务公开工作作为服务人民群众生产生活、支持市场主体创业创新的重要方式，探索政务公开的范围、形式和公开流程更加标准，方便群众检索、查找、下载和比对，提高信息的延续性和有效性，更好地满足群众对政府信息的个性化合理需求。

2.2.3 满足公开主体对政务公开流程优化需求

政务公开的成效直接决定政府工作职责的发挥，深刻影响着商事制度改革、营商环境优化、政务服务提升等重大改革任务和目标。当前高效能治理背景下，要求公开主体进一步拓宽公开渠道、优化公开流程、提升工作效能，强化事前公开、规范事中公示、加强事后公开，不断优化政务公开数字化转型、可视化增效、便民化发展。促使公开主体采取更加科学、便捷、可操作的管理工具建立新型监管和服务机制，而标准化可以基本满足上述工作要求。

3 政务公开标准化路径研究

3.1 做好顶层设计，树立标准化工作意识

3.1.1 完善法治环境，形成制度体系

提升政务公开效能，以法治引领提升政务服务，将政务公开融入行政权力运行全流程，逐步完善政务公开长效工作机制，提升政务公开工作法治化程度，做到深入、持续、高效地开展政务公开工作。一是探索制定地方性法规，赋予政务公开更高的法律位阶;二是遵循社会管理和公共服务基本规律，从全过程和全链条出发，完善主动公开、依申请公开等规定，对不适应形势要求的规定及时予以调整、清理，深入推进高水平制度型行政改革创新;三是将政务公开实践成果固化为标准，上升为法律、法规，切实做到改革创新于法有据、公开职能依法保障、公开权责法定清晰。

3.1.2 加强组织领导，形成工作模式

加强组织领导，建立政务公开领导小组、工作小组和联络员制度，进一步健全领导体制和工作机制，明确责任主体和标准化相关的工作内容，通过监管联席会议、例会制度等方式加强办公室、法规处、标准化处及其他部门的联系，有效分解政务公开工作块面，建立强效的沟通协调机制，在组织领导、政策规定、业务指导、制度保障等方面统一规划、统一标准，形成一套规范化、标准化的工作模式。另外，政务公开应转变“政府主导”的观念，确定社会公众的主体地位，将其定位为实现共建共治共享治理格局的重要方式，借助公开实现公众有序参与，把政务公开与保障公众权益、满足公众需求、提升服务质量结合起来，实现政民良性互动。

3.1.3 加大监督力度，注重信息反馈

将政务公开作为简政放权、创新监管手段的重要方面，不断完善监督机制、加大监督力度。一是建立满意度测评机制，引进第三方机构对政务公开质量和效果进行独立公证的评估，并根据测评结果不断调整改进、逐步完善，将社会公众的满意作为公开工作是否完善的标准。二是完善公众参与政务公开的可查询、可追溯反馈机制，增强回应公众关切实效，建立闭环工作机制，落实专人关注、收集、统计政务公开反馈信息，建立信息收集、研判、回应、评估闭环工作机制。三是在推进政务公开标准化过程中，问政于民、问计于民，针对公众关注的重点领域和社会热点信息进行公开，并在准确发布政策信息的基础上，及时解读政策公开信息，回应群众。最后，应将公众反馈作为政务公开质量和效果评价的重要因素，以公众需求为导向，不断扩展公开范围、优化公开方式，提高政务公开的实际效果。充分发挥政务公开倒逼工作落实、规范执法、优化服务的作用，以政务公开促进各项事项的落实，更好地维护公众利益，确保公众反馈信息有回复、提出意见有回声、诉求办理有回应。

3.2 研制关键标准，加强标准实施

3.2.1 动态调整全领域政务公开标准目录

动态调整全领域政务公开标准目录是标准化的直接靶向，可以有效解决公开什么信息、公开到什么程度、如何公开等最核心问题。以统一的标准规范为基础，拓展政务公开范围，使政府行为领域全覆盖的政务公开标准化工作顺利开展。尤其是在社会公众关切的領域，应按照政府职能、权力清单等形成全面的政务公开标准目录并密切追踪更新公开内容，并针对重大事件和社会热点及时调整目录信息。

3.2.2 与政务服务标准化相融合

探索政务公开标准化和政务服务标准化有机融合的路径，建立“以公开促服务、以服务强公开”的工作机制，实现公开与服务互相促进。一方面，服务型政府建设要求对政务服务信息进行全生命周期规范管理，加强信息化手段在政务服务信息管理领域的运用，运用新技术手段不断降低政务服务信息管理成本、提高管理效率，以政务服务信息管理的现代化，促进政务公开工作现代化。另一方面，主动公开融合政务服务，将政务公开作为政务服务的重要部分，进一步推进政府网站和政务新媒体集约化建设和一体化融合，打通线上线下数据，做到信息多跑路、群众少跑路，以政务公开推进服务型政府建设。

3.3 创新政务公开方式，拓宽公开渠道

3.3.1 加强“主阵地”标准化建设

门户网站是政务公开的“主阵地”，通过比对，不同省市、不同行政机关的门户网站设置、风格均不相同，亟须建立统一的标准来规范政务公开的信息平台建设。内容上应明确各部门的职责权限，需要根据实际情况对标准体系进行持续改进和完善，做到公开事项动态管理、公开内容及时更新、公开流程持续改进、公开平台逐步拓展，实现政务公开常态化、标准化。形式上应尽量统一，避免栏目位置错落，方便服务对象快速查找所需信息。

3.3.2 推进政务公开方式多元化

各种信息媒介和社会媒体是将政务信息传递至社会公众的重要环节，是政务公开的重要构成部分。公开主体应根据实际情况，综合利用政务新媒体、广播、电视、报纸、公示栏、电子显示屏等载体和政务服务中心、社区事务受理服务中心等场所，多渠道发布政务信息，便于社会公众查询监督，有效维护政府良好形象和社会公信力，切实增强人民群众满意度、获得感。进行公开模式改革，积极探索创新公开平台载体建设。一是对公开的重要制度文件、政策文件等，除了配备新闻发布会、专家解读、政策问答、媒体专访等传统解读方式外，探索运用“一张图”、动画、教育片等信息技术进行解读，增强政务公开信息可读性，增进公众对政务公开信息内涵和要义的理解。二是用大数据技术助推政务公开，在“两微一端”的基础上，形成政务公开标准化云数据系统，实现政务公开的数字化、信息化管理，包括政策发布解读平台、舆论引导平台、及时回应关切和便民服务平台等，推进政务公开标准化配套平台的全面建设。

3.4 提高工作保障能力，为政务公开打牢基础

3.4.1 加强公开平台信息化保障

保障网络空间和信息安全是有效推进政务公开工作开展的必要前提。门户网站作为政府信息公开的第一平台，应加强信息安全保障，建立健全信息安全保障机制，加强对系统安全漏洞的检测和监控能力，不断提高安全防护能力，应用云计算、大数据等对“政务公开”栏目的运行环境进行有效监控，减少木马僵尸网络、被篡改网站等危险，杜绝网络信息安全隐患;健全门户网站、政务新媒体平台发布信息的日常检查、维护和更新工作机制，杜绝错链、断链、内容混杂等现象，保证各政务公开平台信息安全化、差异化发布;畅通数据共享通道，增强信息支撑能力，保证与其他政府部门在数据采集、传递过程中没有误差，切实保障信息安全，提高政务公开行政效率。

3.4.2 开展人员专业素养培训

加强对政务公开工作人员的培训，更新相关知识结构。根据政务公开工作的实际需要，制定切实全面的政务公开培训计划，通过创新培训方式和组织手段，有针对性地加强对人员的专业素养和实务操作的培训;组织开展国家、本市政务公开政策文件、动态信息、业务能力等专业领域培训，同时持续推进人员标准化能力培养，提高政务公开工作人员的工作能力和综合素养，通过多种方式培养政务公开标准化专业化人才，提升政务公开工作的整体水平。