“放管服”改革背景下高校科研经费财务管理探析

2022-04-19张中祥李雄平

经济师 2022年4期

张中祥李雄平

摘要：文章以当下高校为例，通过对两个《意见》《科学技术进步法》出台前后，学校科研经费管理情况进行分析，并对我国高校如何顺应简政放权、优化服务，在“放管服”改革背景下高校科研经费财务管理精细化服务问题进行探析。通过对高校科研经费使用情况的调查与管理现状的分析，发现高校科研经费管理中存在的问题，提出了解决建议。

关键词：财务管理放管服高校管理科研经费

中图分类号：F233 文献标识码：A

文章編号：1004-4914（2022）04-077-04

一、引言

在科学技术成为推动人类社会进步的第一动力的时代，科学技术水平的高低已代表国家综合实力的高低。国家在持续完善和规范科研管理的政策、法规和制度。从《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）开始，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）等政策的出台，科研项目和经费管理政策一直在不断改革和调整中。《意见》中明确“放管服”政策，给高校吃下定心丸的同时赋予了高校自主权，进一步增强高校科研人员的获得感、创新感。为进一步激励科研人员多出高质量科技成果、为实现高水平科技自立自强作出更大贡献，赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来。在“放管服”特别是简政放权大背景下，落实扩大科研经费使用自主权政策，努力消除科研人员不合理负担。国务院办公厅2021年8月5日印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），从7方面提出25条举措，有的放矢、精准发力，增强科研人员获得感，激发科研创新创造活力。为创新“松绑”，赋予科研人员更大的经费管理自主权。2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议第二次修订）《中华人民共和国科学技术进步法》在基础研究、应用研究与成果转化、区域科技创新、国际科学技术合作等方面增加系列规定。其中，针对加大职务科技成果权属改革力度，规定“国家实行以增加知识价值为导向的分配政策，按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革，探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度”，并就奖酬金提取和完善激励措施提出“技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取，按照科技成果转化有关规定执行”，“国家鼓励科学技术研究开发机构、高等学校、企业等采取股权、期权、分红等方式激励科学技术人员”。

随着政府会计制度在高校的执行。如何就政府会计制度与“放管服”的科研管理政策相互融通，促进高校科研经费效益最大化，更加全面、真实、准确核算科研经费，成为高校财务管理亟需解决问题之一。

针对目前高校科研经费管理中现存的突出问题，笔者提出在“放管服”背景下，以政府会计制度核算基础上科研经费精细化服务管理的理念，并以高校科研经费预算管理作为精细化管理为切入点，从人员理念转变、高校科研经费管理制度、优化管理服务、科研监管机制等方面，进一步规范科研经费使用、完善科研项目事前计划、事中过程控制及事后有效监督、高校科研创新等方面构建高校科研经费财务精细化服务管理的机制。做到真正意义上“放管服”，既遵守财经制度，又高效规范使用科研经费，充分发挥科研经费的社会和经济效益，赋予科研人员科技创新的自主权和科研经费支配权，营造良好的科技创新环境和氛围，开创大众创业，万众创新的良好局面。

二、放管服背景下高校科研经费管理现状

发达国家科研经历时期长，法律、法规、制度比较完善和规范，如美国、英国、法国、日本等。现以美国为例，从管理和使用科研经费的角度看，美国高校以开放性理念办学，科研经费的来源渠道多，形成以联邦政府和各州政府拨款为主，高校、企业、公益机构和个人多渠道支持科研的局面。美国政府对高校科研经费使用制定了统一制度，美国高校部分科研经费可列支参与研究人员的薪酬，较为人性化，为兼顾公平，仅设定了个人总收入上限，规定科研人员总的报酬不得大于全年工资总和。美国的科研事业没有统一的管理部门，具体领域的研究活动由其对应的政府部门负责，为强化联邦政府领导职能，也为了更好促进科研发展，1993年成立了国家科学技术委员会，由总统兼任主席，由政府各部门领导共同组成。同时，总统科学技术顾问委员会，吸收学术界和产业界人士参与科技决策。联邦政府层面制定法规进行有效监督。并严格划分各类科研经费的使用范围，提高了科研经费的使用效率。美国为了进一步强化对科研经费的监管，相继颁布了《信息公开赛法》《单一审计法案》《单一审计法案修正案》等系列法律法规，以法律法规规范科研经费的监管，其监管从申请即开始严格的立项审查，确保科研经费有效性监管。美国高校科研经费监督机构相对较为完善，从国家层面立法、外部监管机制到内部控制各方面都比较完备，已形成一套完整和成熟的监管机制。美国主要由议会负责对科研预算的审查和批准，从立法方面来规范高校科研经费的管理模式，这样为科研经费的监督管理创建了一个良好的法律环境，初步实现对高校科研经费宏观层面上的监管;高校内部则通过财政与行政的双重制约、财务预算控制等辅助手段来完成其内部牵制管控与约束，审计部门对科研经费进行事中和事后监督和审计，并向社会公开，接受社会监督。

我国高校的科研经费管理与国外发达国家相比，理念相对局限，科研经费来源相对比较单一，主要分为财政拨款的纵向科研经费、企业委托的横向科研经费、高校自筹资金等。高校科研部门负责对科研项目进行申报、审核、结题等相关管理工作;财务部门负责经费报销、记账、核算等工作;审计部门负责科研项目结题后的事后审计，三部门在实际工作中，关注的角度不同，缺乏联通机制，信息不对称，降低了科研项目管理的效率。科研项目负责人往往认为科研经费可随意分配经费开支范围，秉承私有化思维，财务法规、法律意识淡薄。在实际管理中出现的问题层出不穷，如预算不准确、编制不严谨，实际的经费执行与项目预算存在较大偏差，给科研项目的结题和验收带来困难;支出不规范，通过真票据假业务、劳务费领取等方式套取科研经费，因不熟悉相关财务制度，易出现科研经费报账难等问题，导致科研项目进度受阻。很多科研项目往往结题不结账，经费长期挂账，未能及时核销和清理，甚至无限期拖延等等一系列问题。我国高校的科研经费监督机制不够完善，科研经费的监管一般为事后监督，缺乏对科研经费事前、事中的监督机制。高校部分科研经费中不能列支研究者的报酬，只能列支部分激励费，这样不能全面真实准确反映科研项目的实际成本。

综上所述，高校科研经费财务管理在“放管服”背景，在政府会计制度规范下，财务应实行精细化服务管理。笔者通过调查、分析、研究、提升为研究模式，采用理论研究与实践探索相结合的综合一体方法开展研究，具体而言包括文献法、调查法、观察法、比较法等。笔者以文献研究为基础，以调查研究、比较研究、分析研究等为主要手段，在实践中进行反思，在反思中达到提升的目标。

三、“放管服”背景下高校科研经费管理存在的问题

（一）预算不合理，不科学

合理的预算是成功完成科研项目的重要保证。预算虚高造成浪费，预算不足无法实现科研目标。纵向科研项目的主管部门通常根据科研经费的充足性来确定分配给相关科研项目的资金数量，很少通过实际调研和科学论证来确定科研项目需求的资金，造成有的科研项目大量剩余资金，有的科研项目资金不足。因缺乏统一规范的科研经费编制指南，在编制预算时，或者缺乏财务知识，或对相关政策的研究不够，导致预算编制的准确性不高。在预算审查方面，科研、财务和其他职能部门之间缺乏有效沟通，科研预算缺少专业部门参与。由于人力和专业限制，科研部门通常仅进行合规性审查，少有从事预算审查的财务人员参与，很难在预算审查中取得有效结果。这样实际研究中的预算和支出经常不匹配，预算调整频繁发生，预算调整批准过程复杂，浪费科研和财务人员的精力和时间，削弱了科研人员的积极性。

（二）内部财务管理机制不健全

我国科研经费投入在不断增加，但因单位内部财务管理机制不完善，造成科研项目实施过程中资金使用效率低下。此外，单位管理层对内部财务控制机制的理解不全面，缺乏对口部门的专门管理和监控制度，许多单位甚至在不考虑自身经济条件的情况下照搬其他单位的内控制体系，引用的内部控制管理系统与其自身的实际情况不切合，无法保证科研资金使用效率。一些单位的财务管理和控制部门没有发挥自己的职能，导致制定的财务内部控制制度形同虚设，无法发挥监控作用。

（三）项目实施过程中缺乏相应的过程监督

随着高校科研范围的不断拓展，国家鼓励科研成果应用转换，校企合作科研项目不断深入，如缺乏良好的监督机制，科研项目游离两个主体之间，易产生监管空白区，造成科研项目监管缺失，产生腐败现象。

（四）科研物资设备采购程序繁琐，影响科研效率

高校的物资采购需执行政府采购制度。复杂的采购程序、冗长的采购周期，让大多数研究人员疲于奔命，耗费太多的时间和精力去研究相关的采购系统和采购程序，无法专注于科学研究。分配科研经费后，科研人员将从事密集的科研工作，如果不能及时购入科研物资设备，将直接影响科研项目的顺利开展。

（五）报销审批环节手续繁琐，加剧科研与财务人员的矛盾

高校科研经费报销过程复杂，审批程序繁琐，科研项目的报销周期长，主要是因为授予科研项目负责人的审批权限过小。在未实现科研项目负责人责任制的情况下，现有科研经费在报销过程中审批层级较多，往往须经过项目负责人、学院负责人、主管部门（主要是科技部，国有资产部等）、学校负责人，甚至校长办公会或党委会。同时，尽管财务部门已经完成对科研支出的审查和监督，并且资金使用效率得到了提高，但目前仍使用公务卡的支付和清算，但对于科研经费，特别是横向课题的强制性要求不现实。首先，对申办公务卡人员的身份有限制，科研项目中校外人员及学生无法申办公务卡;其次，信用卡使用环境在现阶段还不完善，许多小的或地处边远的销售商、酒店等不具备使用信用卡的条件;第三是与不断出现的新的支付手段，如移动支付的普及，公务卡制度已难于适应新的支付环境;最后，财务部门面临支付不及时影响持卡人的信用的压力。强制执行公务卡报销制度，不仅增加了成本，而且操作更繁琐。

（六）科研结题和结余经费的管理

高校科研项目往往与职称评定、荣誉获得、绩效挂钩，存在重项目结题、轻经费结算的现象，造成大量科研项目已完成但经费长期未结算的问题。对于高校来说，导致科研结余经费处于闲置状态，造成资源浪费，增加了财务核算工作的负担，容易产生非法挪用资金和其他违反法律、法规的行为，存在管理风险。

四、“放管服”背景下高校科研经费管理的建议

（一）出台科研经费预算指南，建立预算绩效考核机制

为进一步激励科研人员多出高质量科技成果、为提升高校高科研水平作出更大贡献，赋予科研人员更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来。落实扩大经费使用自主权政策，努力消除科研人员不合理负担。国务院印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》、全国人民代表大会常务委员会修订了《中华人民共和国科学技术进步法》等关于科研的法律法规，但缺少统一的经费预算编制指导性政策，给缺乏财务经验的科研人员在编制预算时造成困难，國家应尽快出台科研经费预算编制指南，以规范预算编制，达到科学、合理地编制科研项目经费预算。充分认识科学研究的本质和科学研究本身的规律，允许研究人员根据科学研究活动的需要动用科研经费，建立灵活的科研预算管理制度，充分发挥科研创新的积极性，并增加自主权。

（二）加强结余经费管理，结题与经费清算合为一体

科研项目通过验收后，结算是最终的环节。为解决科研项目结题不结算问题，高校应将科研项目经费结算纳入结题的必经程序，以解决科研项目完成但经费长期挂帐问题。为鼓励科研人员的积极性，国家已扩大科研经费使用自主权，结余资金可以给高校保留自用。因此对超过政策规定逾期未解决的高校和项目相关人员要建立相应的处罚机制，如限制申报新的科研项目，冻结或返还现有资金等，以便对科研项目进行更好管理。

（三）推进管理会计应用，预防潜在风险，强化科研经费过程管理

管理会计是以财务会计核算为基础，以实践经验总结为前提，以优化资源分配，提高资金使用效率并为未来的发展决策提供依据。经济事项中管理会计的作用越来越大，尤其是在国外高校办学中运用已经成熟。与传统意义上的财务会计管理相比，管理会计的本质是一个从实践出发并反馈给实践的过程。通过对学校财务数据的综合分析，得出结论，并将分析结果用于高校的未来决策和战略规划发展中，以促进学校高效、健康发展。高校的科学研究经费应引入管理会计理念。随着国家“放管服”等一系列政策的颁布和实施，扩大了我国高校科研经费管理的自主权和调整权。对于高校财务人员，应不断完善科研经费管理的有关规定，以加快相关政策的实施，加强科研经费的预算管理。管理会计在高校科研经费管理中的实际应用主要集中在科研经费的预算编制、成本分析和绩效评价上。通过对高校科研经费支出的数据进行科学分析，从而有助于增强科研经费成本意识，加强预算管理和提高科研绩效。

（四）建立全过程、多层次的监管体系

构建“权责明确”的科研经费监管体系。应在目前经费监管体系的基础上，建立并完善政府监督、承办单位监督和外部监督的“三级监督体系”，实现“分级管理、权责明确、规范透明、互相制衡、运转高效”的监管机制，实行上下联动、横向联合的立体监督体系。

建立科研经费违规行为的主动发现机制。（1）完善监督检查机制。建立统一的年度监督检查计划，减少科技项目表格填报次数和检查次数。开展以“飞行检查”方式为主的随机抽查工作，采用“事前不打招呼、直奔现场”的“飞行检查”工作方式，开展现场检查工作。在监管过程中随机抽取检查对象、随机选派检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。（2）要求承办单位自查。政府监管部门制定完善科技项目经费自查，要求项目承办单位和承担人员每年提交自查情况，并要求项目承办单位在发现违规行为时及时报告政府监管部门。（3）完善举报发现机制。在政府网站设立举报窗口，可通过在线填写举报内容或通过拨打在网站预留的举报电话等方式进行举报。

完善项目申报前的预警管理，强化对高校科研承担项目之前的预警措施。相关措施主要包括：在项目申报前，要求课题负责人及项目成员签订“承诺书”，承诺合理合规地使用科技经费。要求课题负责人及项目成员完成相关政府部门举办的科研伦理培训等，并取得培训合格证书的，才可以申报科技项目。在申报科技项目前，要求项目承担单位规范本单位全体人员的行为，让参与科技项目的人员充分了解违规行为对本单位的影响、举报流程、当事人的赔偿责任及对当事人的处罚措施等，提高科研人员遵守科研道德的意识。

加强以防范为主的科研经费监管服务体系建设，采取多种措施为科研单位提供服务。例如，加强前端培训，组织或委托第三方对科技项目承担单位开展有计划的法律、法规宣传和培训活动;编制科研经费监管法规政策解读汇编，收集科研违规案例整理成册，提供给项目承担单位参考和借鉴;编制科研经费使用规范说明以防止科研违规行为发生。

对违规行为实施多种形式的经费监管处罚措施。（1）强化部门间联合惩戒机制。完善科研经费重大违规案件的联合调查机制，推动建立重大案件跨部门、跨地区联合调查和联合惩戒。各部门按照职责权限和任务分工开展调查工作，汇总分析，落实处理意见。建立“一处受罚、处处受限”惩戒机制，杜绝“此处受罚、他处享高誉”情况。（2）完善问责制度，分类约束、惩戒承担单位和科研人员，对不遵守法律法规造成的重大损失要提高违法违规成本，依法追究有关责任人的行政和法律责任。

（五）增加间接费用比例，提高科研人员的报酬

国家未来的发展关键在于技术创新，技术创新的主力军在于创新人才。如何调动人的主动性和热情与创新驱动战略的成败有关。与美国和日本等发达国家相比，我国的研究经费中直接费用所占比例较大，间接费用所占比例较小。在预算安排上，直接费用主要用于支持科研项目的设备采购、材料采购等，而间接费用可用于人员绩效等。我国科研激励性机制不完善。购买仪器和设备，配置计算机以及购买办公用品似乎比向科研人员颁发绩效奖励更为合理。科研人员是科学研究活动中最具创造力的内因，他们在科研工作中付出了创造性的努力，应得到相应的报酬。在当前条件下，科研人员的智力活动应进一步得到充分认识和平等的补偿。

（六）推进高校科研经费财务精细化服务管理

高校科研经费财务精细化服务管理，是把精细化管理建立在常规财务管理的基础之上，把精细化管理的思想和习惯贯穿于科研管理的所有环节。以科研经费预算管理为出发点，强化过程管理，明确相关责任，优化操作流程，将有利于提高高校科研经费使用效率，有利于提高科研经费信息质量，完善科研管理信息系统，将科研经费财务管理工作做到规范化、制度化、科学化，全面保障高校科研工作健康有序进行。随着我国经济社会发展和体制改革，高校科研经费的数量及规模不断增加与扩大，科研经费占高校总经费的比例逐年上升，科研经费的管理也已成为高校财务管理的重要一环，为更好地加强高校科研经费的财务管理，进一步提高高校科研经费的使用效率，有利于科研项目规范管理，通过对“放管服”背景下高校科研经费精细化服务管理研究——以《政府会计制度》为基础的研究，达到高校科研经费效益最大化，同时更加全面、真實、准确核算科研成本的目的，科学管控科研经费支出，实现高校科研经费精细化管理，使服务管理科研项目绩效最大化。

五、结束语

改革高校科研经费管理存在潜在风险，只有面对和重视预防这些风险，才能实现改革政策的红利落到实处，才能促进国家科学研究的健康发展。高校科研经费财务精细化服务，对高校科研财务人员提出了新的要求。如何管理好科研经费，只有在实践中不断探索和完善。随着科学技术的不断发展，高校科研财务信息化建设已成为必然趋势。如何有效提高现有财务人员的整体素质和专业水平，树立科学管理科研经费思维，给高校财务人才培养提出了新的更高要求。高校应在政府会计核算基础上，充分利用现代信息技术手段，运用管理会计来控制潜在的科研经费管理风险。科研经费的管理是否科学合理，有规可循是科研活动有序发展的重要保证，它直接关系到科研成果的质量，为此要建立科研项目从申报、实施、到验收结题全过程管理、监控、惩罚的制度和法律法规。高校在中央“放管服”政策下，建立和完善符合高校自身科研发展特点的科研经费管理机制，加快职能转变，优化管理和服务，释放管理活力和效率，为科研保驾护航，促进科学发展，成为国家科研的主力军，为国家科技创新做出贡献。

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