公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查工作存在的问题及对策

摘要：随着经济的不断发展，公众聚集场所投入使用、营业的数量越来越多，消防监督执法工作地位不断凸显。文章通过实地调研，对公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查行政许可工作的面临问题、解决对策等进行探讨，为规范公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查的办理工作，夯实火灾防控基础，以期能推进“放管服”改革，进一步优化营商环境。

关键词：公众聚集场所;行政许可;分析;对策

公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查（以下简称“业前消防安全检查”）是《消防法》赋予消防救援机构的特定职权^[1]，对提升消防监督管理水平、推动树立消防安全责任主体意识、防范化解火灾事故具有重要意义，如何规范业前消防安全检查工作，是各级消防救援机构需要认真思考的重要问题。

一、业前消防安全检查工作的现状

笔者深入所在地所辖的6个旗县市，对2017年至今办理营业执照的公众聚集场所及其办理业前消防安全检查的情况进行调查统计、数据整理和分析比对，结论如下：

第一，办理业前消防安全检查的公众聚集场所数量较少。2017年至今，我地区办理率为9.6%，其中，经济发展较发达的某市办理率最高，为20%;经济发展相对落后的某旗相对最低，为1.5%。

第二，饭店办理业前消防安全检查的数量较少。2017年至今，我地区办理率为2.9%，其中，某县办理率最高，为5.2%;2个旗最低，近于0%。

第三，未办理业前消防安全检查的公众聚集场所以小场所居多。2017年至今，我地区办理营业执照的公众聚集场所中，建筑面积在200m2以下、人数不超过50人且设在单层公共建筑或多层公共建筑首层的小商店、小超市、小餐馆数量较多，占总数的57.5%，且此类场所基本均未办理业前检查。

二、制约业前消防安全检查工作原因分析

（一）消防监督管理水平有待提升

第一，饭店、超市、商店等场所，未经消防救援机构许可，即可投入营业，办理消防行政许可缺乏约束力，特别是在当前消防执法改革、“放管服”改革及优化营商环境的深入推进过程中，大力取消前置审批、实行“证照分离”等便民利企措施的推行，使消防行政许可工作面临严峻挑战，出现放管脱节，放松事中事后监管，监管缺位。

第二，消防管理水平参差不齐^[2]，消防安全工作的落实及监督存在滞后性等，会造成如下问题：一是先天性火灾隐患暴露，如防火间距不足、无消防水源等;二是后天性重大隐患产生，如未安装自动灭火设施、装修材料燃烧性能等级低等。进而导致以下两种情况：一是有经济能力整改，但费用高;二是无力整改或无法整改。使得经营场所和个人或不配合消防工作，或自我关停。

第三，部分公共聚集场所更换法定代表人（经营者）、名称等较为频繁，场所使用性质、装修设计等未发生改变;大型酒店、商场整体办理了公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查，之后部分区域转让给不同业主、使用者，装修、改建后经营饭店、公共娱乐场所等。按照法律法规要求，以上需要重新办理公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查，但此种情况办理率较低。

第四，消防执法人员监管不到位，选择性执法、执法不严及业务量逐渐增加等主客观因素，造成未严格开展办理公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查工作，很多场所违规营业、带病运转，火灾隐患整改得不到专业指导，违法行为得不到惩处。

第五，消防监督管理体制不够完善，责任制未得到有效落实，相关部门未履行各自职责，未对本行业、本系统开展消防安全管理，使得消防监管的主要基础不牢，根本抓手不足。部门之间不沟通不协调，企业群众“办事难”。

（二）群众消防安全意识有待提高

第一，消防法律法规普及率低，部分经营场所和个人不清楚公共聚集场所未经消防救援机构许可不得投入使用、营业，也不知道擅自投入使用、营业是违法行为，需要承担法律责任。

第二，消防安全意识淡薄，部分经营场所和个人抱着得过且过的思想，未意识到公共聚集场所有人员密集、可燃物较多等特点，一旦发生火灾，极易造成人员伤亡及较大财产损失和社会影响，法律后果严重。

第三，近几年，瑜伽馆、健身房、练舞房等不断增多，均属于公众聚集场所，需要办理业前检查，但消防执法人员对此项工作掌握不到位，经营场所和个人更是不清楚。

第四，因个人需办理贷款等主客观原因，只办理注册了公众聚集场所营业执照，实际未营业。

三、改进业前消防安全检查工作的对策

（一）拓宽许可告知渠道

與行政审批和政务服务、市场监督管理部门积极对接，形成长效合作机制，在公众聚集场所申请营业执照时，以书面形式一次性告知其在投入使用、营业前应当依法申请消防安全检查的相关内容。针对消防安全检查工作的本质与突出特点，需要对检查工作内容、消防法规等关键内容进行明确告知，普及消防安全工作具有的重要性，让消防安全建设凸显出长远性。

（二）大力开展宣传、警示

通过电视、广播、电子屏、互联网等多种方式，对公共聚集场所投入使用、营业前消防安全检查管理的范围进行科学明确，掌握相应依据与条件，同时对工作程序做到全面性了解，对相关的法律责任等内容进行公告，对典型执法案例进行宣传，提高群众对消防法律法规的关注度、知晓度及敬畏感。与此同时，提高公众聚集场所的消防意识，对中央决策部署做到细致化落实，特别是注意“证照分离”的深化，让消防执法改革逐渐深化，实现“放管服”改革。对于事中事后的必须做到重视，保证营商环境得以持续优化，将市场主体潜在创业活力有效释放。具体而言，一是保证实现营业前消防安全检查告知承诺管理;二是对违法行为进行遏制，同时设计相应法律责任，保证各单位对《消防法》有进一步理解，抓好各阶段宣传与警示工作，从而将消防责任与经营信用做到充分性结合，实现市场监管环境不断优化，也有利于市场自由度有效提升。在执法原则的遵循下，日常消防工作及管理细则也应明确，让公众聚集场所经营者形成自觉性，让许可制巧妙转换为承诺制，有力推动消防监督执法机构各阶段宣传工作。EDE178F9-96EE-4F52-890F-42C407CB8F5C

（三）全面排查实时跟进

开展消防安全检查时，重点掌握辖区小型饭店等是否依法通过投入使用、营业前消防安全检查，并将情况及时反馈至所在地的消防救援机构。申请人必须通过消防业务处理窗口、政务服务平台等方式提交场所消防设施详细平面图、应急疏散预案、场所平面布置图等内容，特别是保证行政法规相关材料的全面性。

运用好“国家企业信用信息公示系统（部门协同监管平台）”，查询、掌握辖区内办理营业执照的公共聚集场所相关信息，安排监督员进行逐一排查;根据需要对拟投入使用、营业的场所，通过约谈、技术服务等方式督促申请投入使用、营业前消防安全检查。为做好实时跟进，消防机构需要对营业场所进行随机方式抽查，对于与承诺内容不同的行为，必须予以严厉处罚，若达到查封条件，必须予以临时查封。在此基础上，需要自核查之日开始3个工作日之内向营业场所送达正规的限期改正通知书。待责令限期改正期满时，消防机构需要再一次复查，若依然有不进行整改，抑或者虽然进行整改但依旧未能满足消防要求的营业场所，可以依法对其营业许可进行撤销。

（四）提升质效规范执法

严格按照《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国消防法》等现行法律法规和相关政策性文件，规范监督执法程序，督促火灾隐患整改，惩处消防违法行为;同时将突出情况函告相关行业主管部门;对于符合不予、从轻或减轻及从重处罚条件的，要严格落实，并确保证据充分。在现场核查基础上，为了保证执法规范，申请人需要通过消防业务窗口或服务平台递交营业执照、消防安全制度等内容，保证满足消防要求。

（五）建立联合监管机制

在落实各项改革措施等过程中出现的新情况、新问题，要会同有关部门及时协商解决，防止出现工作脱节;要与发改委、住房城乡建设等部门积极沟通，建立联审联批、会商会审等协作机制，形成监管合力。在新时期下，各级消防机构必须依法督促，将主体责任制全面落实，让行业自律能力有效提升，同时规范行业行为。基于行业标准，若出现与国家标准不相符合，未达到行业相关标准的活动，必须予以严处。当出现严重情节时，应吊销相应资格，责令其停业。对于监督执法形式更应做到大力创新，一是选用双人检查方式，同时将其与双人核查进行有效结合，不仅使公众聚集场所消防安全检查工作的质量有所提升，也能对公众聚集场所进行具体筛查，避免出现消防漏洞。二是做好事前监督，将公众聚集场所的消防安全检查移至场所装修之前。消防部门应提出与消防安全技术标准相关的指导意见，将先天性、后天性事故隐患逐渐减少。例如，在公众聚集场所投入使用前要求责任主体作出承诺，与改革精神相契合。三是借助社会力量完成联合监管，对公眾聚集场所的建筑消防设施、各类管路、电线线路等完成综合监测与消防安全评估。保证根据消防类法律来完成每年至少1次的全面消防检查，发挥出监管机制应有作用。

（六）强化信用监管

对承诺严重失实、存在重大火灾隐患、拒不改正违法违规行为和多次违法违规的单位和个人，推送至国家企业信用信息公示系统，实现联合惩戒。对于日常消防检查，需要对服务质量进行抽查，特别在火灾事故调查过程中对服务机构责任进行倒查，避免出具虚假文件。例如，一旦造成重大损失，相关部门将马上对其营业执照进行吊销操作，通过终身市场禁入方式进行严惩。若有严重失信情况，则应将其失信记录纳入全国信用信息平台，将在最大限度上强化信用监管力度，也有利于实现联合性惩戒。

（七）进行督导核查

落实上级核查执法工作，实地抽查各地社会单位，对监督管理开展情况进行复核，以避免消防管理中出现违法行为，弥补业务能力不足，推动消防监督执法责任落实。在此基础上，组织全体执法人员参与执法条文的学习，从而结合时代特征，把握立法精神，对工作方案进行统一执行。相关管理人员还应借助媒体优势，通过多样化方式完成法律条文的深层解读工作，企业与群众能够对监督核查工作有全新了解，同时通过技术服务活动能让各项法律制度得到细致化落实。

（八）规范、取消部分公众聚集场所消防行政许可的办理

办理消防行政许可的目的在于预防安全事故，保障人民群众的财产安全，服务社会。目前，《消防法》中规定，公众聚集场所在投入使用、营业前应当申请消防安全检查，但有一些面积小、火灾风险较小的场所，如小药店、陶瓷店等，需要办理许可的必要性有待探讨。建议根据面积、营业性质等进行分类、设置办理标准，杜绝出现一刀切现象;消防机构进行实地考察，免除部分场所消防行政许可的强制办理。除此之外，结合公众聚集场所特点，规范消防行政许可办理工作，保证建筑总平面布局、防火分区、安全疏散、消防设施、内外部装修、防火分隔和平面布置等内容与消防法律法规要求相契合。如果公众聚集场所消防安全技术条件与新颁布并开始落实的消防技术标准出现不同时，应以新规定为标准办理许可证，同时履行相应的消防安全职责，将办理水平与消防安全水平做到同步提升。

（九）明确法律法规内容，减少执法争议

《消防法》中规定，“擅自投入使用”和“擅自营业”两个不同的违法行为并不适用同种行政处罚，易出现争议。以一电影院为例，在该场所内对员工进行培训，是对该场所的使用，但其处于未接待不特定客流的非营业状态，发生火灾的可能性及危害性会小于营业阶段。建议实施行政管理、运用自由裁量时，针对以上类似问题，对不同的违法情节，适用不同的处罚标准，做到过罚相当;借助法律解释，明确阐述“使用”和“营业”的具体所指，提高法律约束。为此，各地应对相关规章、法规等文件进行深入解读。若在规章制度落实中遇到一些困难或者出现问题，必须及时向消防救援局进行反馈，让《消防法》内容得到深入贯彻。在此基础上，相关租赁或承包合同应与相关法律当中明确的安全责任相契合，保证承包人或受委托经营者在管理时能够履行安全责任人职责，配合消防部门完成执法，从而也能在最大限度上减少执法纠纷问题的出现概率。

四、结语

文章通过实地调研，梳理、比对所在地近五年办理营业执照的公众聚集场所及其办理业前消防安全检查的情况，找出业前消防安全检查工作发展困境，从消防监督管理水平及群众消防安全意识方面分析存在问题，并结合工作实际提出了相关解决对策，以期能推进“放管服”改革，进一步优化营商环境。

参考文献：

[1]邢辉，杨涛.新形势下“公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查”行政许可的探讨[J].法制与社会，2020（04）：221-222.

[2]贾永录.关于公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查改革后的思考[J].今日消防，2019（07）：44-45.

作者简介：戴琪，初级专业技术资格，研究方向：消防监督管理和消防法制。EDE178F9-96EE-4F52-890F-42C407CB8F5C