国家审计助力乡村振兴战略全面推进的思考

王红兰，魏 嘉

（1.江西科技师范大学，江西南昌 330038；2.南昌工学院，江西南昌 330108）

一、国家审计助力乡村振兴的工作重点

乡村情况复杂，涉及范围宽广，乡村振兴工作需要大量的物质和精力投入。如果国家审计要深入到乡村工作中的所有方面，则需要消耗巨大的资源，且实施的效果未必乐观[1]。这就需要对乡村振兴工作内容进行分析，突出重点，抓住重要方面。

（一）对资金流向和转移支付的审计

实施乡村振兴战略需要长期持续不断的大资金投入，且涉及的项目众多，包括与脱贫攻坚相关的产业扶持项目，水利设施建设项目，高标准农田规划，道路建设，循环经济以及生态保护项目等等。所需资金来自不同方面，很多资金也都有自身的规定用途，尤其是国有金融机构为扶持农村发展而推出的各种金融产品以及财政转移支付的三农保障资金，资金的规模、流向以及基层单位如何利用这些经济资源决定了乡村振兴战略的实施效果[2]。国家审计机关应当重点关注的是各级财政和其他公有制单位投入的资金和其他资源，以及基层单位对资金的流动、使用状况，专项资金是否专款专用，是否存在不正当程序和不正当理由随意改变资金用途的情况。

（二）对关键岗位人员有效实施经济责任审计

我国的各级政府是推动乡村振兴的主要力量，大部分的先期投入资金来自于政府的决策，用途也存在指向性，在投入资金的使用方面，基层政府通常具有主导权，各级政府和职能部门的行政权力往往缺乏制衡，市场无法优化资源配置。这就需要国家审计部门的介入，加强约束机制，完善基层治理体系，对关键岗位领导干部实施经济责任审计就是强化制衡的一种机制，可以部分抑制公权力的滥用，让各级部门的经济决策更加理性，更加结合实际，以便让建设的项目产生积极成效[3-4]。国家审计部门的审计法定性和强制性使其行为具有正当性和权威性，对乡村建设项目绩效的考核也可以倒逼乡村地区提升项目管理水平和项目运营能力，真正促进乡村振兴。

（三）开展环境和自然资源审计

在乡村经济发展的早期阶段，往往以破坏环境为代价换取经济发展速度，各种自然资源的开发也以粗放式为主，生态环境的恶化以及不可再生资源的过度开采将破坏乡村未来的发展潜力，不利于美丽新农村的建设。国家审计机关应当着重考虑乡村建设的环境成本，将环境要素纳入计量，审查农村地区的环境政策落实情况，以及当地领导干部是否严格执行了生态环境保护政策，对自然资源的使用决策是否符合规定，环保资金的落地是否通畅[5]。审计机关对相关领导实施自然资源离任审计可以作为重要的审计手段之一。

（四）多类型数据的收集和分析处理

乡村环境复杂，情况多样，无论在经济维度还是社会维度都存在着大量信息，把这些分散的多样化信息转换成可供分析利用的数据将极大地提升国家审计工作的成效。传统的审计主要关注的是财务数据，但即便是财务数据，在乡村层面，可获得性与准确性、可靠性也不能完全保障，而且财务数据也只是乡村总体信息的一个维度，无法反映乡村经济活动的全貌，如果要获得多维度可用数据则成本过高。然而，在信息技术的加持下，多维信息的可得性增加了，同时成本大为下降，强大的分布式传感器和数据分析工具大幅降低了信息收集分析处理的门槛[6]。审计部门应重视利用信息技术建立大数据收集和分析平台的做法，使用无人机、小型雷达和遥感卫星等新型传感器抓取多个维度原先无法轻易获得的数据信息作为有效补充，进行综合分析，这既降低了传统的抽样成本，又降低了抽样风险，形成可交叉验证的、可信度更高的审计证据链。

（五）提供专业化的咨询和顾问服务

金融机构为乡村项目提供的信贷资金存在一定的风险，财政转移支付和项目决策也存在合理性问题，在缺乏风险管理的情况下容易导致不良后果，影响相关项目推进，国家审计应当重视利用自身专业优势监督和评价这些资金的流动和使用情况，帮助缺乏风险管理意识的乡村建立起初级的风险管理体系，并逐渐完善，使乡村的建设活动承担与自身特征相匹配的风险，可以显著提高乡村主体自身的经济价值[7]。除金融风险管理之外，法律的合规性以及内部控制体系建设也是国家审计机关可以为乡村主体提供的专业咨询服务，在这些情形下，国家审计为乡村充当了专业顾问这一角色。

（六）坚持信息公开和事后反馈追踪

作为乡村治理的重要组成部分，社会各界应当对审计结果拥有知情权，以便更好地参与治理活动，监督权力主体的行为。良好的乡村治理应当具备较高的信息透明度。审计机关在从事乡村审计的过程中应重视审计报告的披露，使公众更加了解情况，充分发挥出社会监督应有的力量，社会监督具有低成本和高效益，在不违反保密制度的情况下应尽量披露更多信息，更好体现公众参与的价值。

对于审计发现，审计机关还应当注意事后的反馈，当然，反馈是双向的，需要保持与被审计方的交流，对那些未整改或整改不力的事项保持长期重点关注，这些事项往往是影响当地乡村振兴的重点难题，审计机关的持续追踪可以给被审计方施加更多压力，督促整改。

二、国家审计助力乡村振兴面临的难点

国家审计在乡村振兴工作中涉及面广，除了那些需要重点关注的领域之外，还存着许多难点有待审计机关克服，这些难点阻碍了国家审计在乡村振兴战略中发挥更大的促进作用。

（一）乡村审计立法和相关制度规定缺乏规划上的整体性

在我国，关于规范审计工作的法律法规有很多，既有《审计法》《会计法》《预算法》等，也有各行政法规部门制定的涉及乡村审计有关事项的规章制度。目前的审计制度体系庞杂，但往往是补丁式的为多，各种规定之间缺乏协调性。法律和文件混合使用，增加了实践中的混乱程度，也增加了从业人员的把握难度。在我国为推动乡村振兴而出台的一系列法规文件中，明确提到审计工作的法律包括《乡村振兴促进法》，但其中真正涉及审计的内容并不多，需要配套文件的支持，而与此相关的文件则政出多门。总的来说，乡村审计立法和相关制度、规定和文件缺乏规划上的整体性，协调不足。

（二）乡村的治理环境不利于国家审计有效发挥作用

良好的治理环境有利于审计工作的开展。但是乡村地区差异性较大，要推行乡村振兴战略，就要面对乡村地区相对落后的治理环境。乡村地区往往存在权力结构单一、产权责任不明、历史包袱重、单位内部控制缺失、账目不清、管理观念跟不上时代等问题，有时甚至会抵触审计工作的开展，对审计意见的理解与整改也不到位[8]。乡村项目的分散性也稀释了审计人员的精力，错综复杂的乡村关系网使得原本并不算复杂的审计项目变得复杂起来，再加上众多的审计项目，则进一步影响了国家审计的发挥。

（三）尚未充分利用当前科技成果提升审计技术优势

曾经需要花费高额成本才能完成的事项，随着技术的进步而成本逐渐下降。原本乡村广阔的地域、众多的人口、多样的产业结构、复杂的治理环境，都极大限制了审计机构发挥作用，提高了乡村审计的成本，在成本约束的条件下导致审计效果不理想。若能充分利用当前科技成果，如借鉴新的数据抓取和分析系统，使用全新类型的分布式传感器，建立新的整合式大数据审计信息平台，将显著提高审计效率。然而目前审计机关的“武器库”还在缓慢更新中，各地区的审计部门对新技术的掌握情况不尽相同，相互之间差异较大。总体上看，最前沿的技术尚未被应用到乡村审计工作实践中，这阻碍了审计机关提升乡村工作的效率。

（四）审计人员自身素质不足

要充分利用最新科技成果，就需要高素质的审计人员。信息技术的高速发展带来了软硬件的同步高速提升，网络带宽、传输速度以及传感器密度和精度大幅度提高，同时成本大幅下降，而这些技术却对操作人员的知识技能提出了更高要求。审计人员至少要能够理解软件的运行原理，为相关程序的改进向开发人员提供意见。基层的乡村在缺乏专业人员的情况下也期待审计人员能够提供额外的专业顾问服务。然而审计人员通常专精于会计审计和经济法律方面的知识，而对生态环境、自然资源、社会学、计算机软件、传感器测量等专业方向缺乏足够的知识储备。在学科知识日益交叉的情况下，这是不足以胜任未来乡村审计工作的[9]。

（五）乡村审计信息公开和舆论建设不足

目前审计部门发布的审计结果公告结论偏宏观，偏定性描述，内容简单，涉及具体项目内容的描述很少，不能满足多元化的潜在审计报告使用者的需求，公众难以从中挖掘足够的信息，导致社会舆论难以发挥更好的监督作用，进而造成审计威慑力下降。审计部门发表的年度审计报告数量也偏少，信息的更新与发布不及时，进一步降低了审计报告的使用价值。这与乡村审计工作的审计报告公开披露制度尚不完善有关，也与较差的乡村治理环境有关。另外，公共舆论更加关注大城市的新闻动态，对乡村关注不足，使得监督薄弱，妨碍了乡村治理水平的提高，影响了审计效果。

三、国家审计助力乡村振兴的路径

要使国家审计能够助力乡村振兴战略的有效实施，就应当针对当前面临的重点难点做出相应改进，让国家审计通过新举措可以更好地发挥作用，助力乡村治理稳步推进，进而最终实现乡村振兴。

（一）在党的统一领导下加强乡村审计立法和制度建设

我国体制的一大优势就是党的集中统一领导，这样有利于快速适应形势发展，与时俱进，根据需要建立与调整和实际情况相匹配的审计法律体系，这对于因经济迅速发展而时刻变化的社会经济发展具有重大意义。十九大特别强调了党对监督工作的统一领导，审计及其工作直接由党统一指挥，地方的审计委员会在党委领导下相继成立。审计部门在贯彻执行党的意志方面，通过党的统一部署，将更具权威性，也更能突出重点，把有限的资源投入到最紧要的领域中去。在国家大力推进乡村振兴建设的决策背景下，审计立法进程和相关的制度建设也将提速，逐渐克服乡村审计领域立法不完善、制度不健全的缺陷。

（二）审计部门协同多主体在乡村治理中发挥更积极的作用

乡村治理的完善建立在众多主体共同努力的基础上，从各类乡村基层组织、县乡各级政府、各级职能部门到城乡居民、企业，共同构成了乡村治理体系，治理环境的改善需要多主体的协同。国家审计作为地位相对独立且具有一定专业权威的第三方，在协同多主体加强治理方面有着天然的优势，应当充分利用这一地位和专业上的优势，鼓励各个参与方在更好地尽到自身义务的同时积极主张自身权利，尽可能地在改善治理方面发挥积极主动的作用[9]。

（三）更有效率地进行资金审计并突出重点

乡村振兴是一项巨大的长期工程，资金需求巨大，需要财政和金融上不断的资金注入，其使用效率高低将决定乡村振兴的速度和成效。对资金流向进行审计是乡村审计的重点，尤其是那些重大工程项目，牵涉面广，各种利益常常盘根错节，审计机关应当有所侧重，灵活安排人员组成项目组，根据“二八原理”突出重点，集中审计资源到这些关键节点当中，监督资金的使用，防止资金违规占用、闲置和浪费，让项目资金落到实处，真正服务于三农建设。

（四）打造跨学科的高素质审计人才队伍

更高水平的治理以及更高效的审计都需要更高素质的跨学科审计人才。在当前，审计人员一是要加强理论素养，熟悉会计学、审计学、经济学等基础知识原理，还要能理论结合实际，在工作实践中总结经验，提案整改审计立法和相关规章制度，协助完善乡村审计法律制度体系；二是要在传统知识之外加强对信息技术的学习，掌握更多知识技能，以更好适应信息时代的要求，熟悉新的审计方法，掌握新一代工具的使用，能够建立、使用甚至评价集中化的数据平台，提高审计效率[9]；三是要掌握一定社会学和传播学知识，学习宣传与沟通的方法，既有利于深入理解乡村情况，也有利于加强不同主体之间的互动，提高整体治理水平。

（五）充分利用科技进步更新审计手段和改变审计组织形式

有了高素质的审计人才队伍保障，新的科技手段才能够得到充分应用。当前逐渐成熟的大数据、人工智能辅助都可以应用于审计工作，帮助审计人员处理乡村工作面对的海量信息，从中提炼关键数据，成为重要的审计证据。无人机和遥感技术的广泛应用让审计证据的搜集更加容易，极大提高了审计效率，同样的成本也可以完成更多的工作。信息技术的发展也为审计机关改造审计的组织形式创造了条件。审计机关在全国联网整合的信息系统加持下能够大幅减少层级，朝扁平化方向发展，全国审计人员“一盘棋”，可以按需、按专业组合，跨地区建立大量灵活多变的审计小组，应对各地乡村可能出现的各类审计项目，从而提高审计人员使用效率，降低管理成本。

（六）更好地与舆论互动并强化信息公开

社会舆论一直是监督力量的重要组成部分，审计机关应当积极引导社会舆论关注乡村审计项目，加强对乡村权力部门的威慑力。要达到让舆论关注的目的，就要及时披露更多信息，强化信息公开，使审计报告更具社会价值，让公众更加了解相关详情，增加社会参与感和主人翁精神。尤其是被审计当地村民，乡村事务与其自身利益相关，更应当关注乡村振兴战略的实施，积极参与乡村治理。而沟通互动需要相当的专业技巧，审计人员必须掌握一定的沟通技术，善于利用舆论，这对审计人员的综合素质提出了更高要求。

（七）追踪整改情况并结合跨学科优势提供咨询顾问服务

在出具审计报告之后，国家审计机关还要持续跟进被审计方针对审计结果的整改情况，查看整改效果。随着乡村审计法律法规体系的完善，以及通过更加公开透明的信息披露和舆论宣传，审计机关可以对相关主体施加更大的威慑力，被审计方也就更有整改的压力和动力，权力分布将更加平衡。审计机关应当利用技术手段实时关注整改情况，评估整改效果，并根据自身专业优势为相关方提供咨询顾问服务，利用审计从业人员跨学科的专业知识提高被审计单位的效率和治理水平，服务于乡村振兴战略的实施。