生产建设项目水土保持方案编制存在的问题与对策

杨江涛

（济泽环保科技（上海）有限公司,上海 200439）

近两年来,上海市的生产建设项目飞速增加,随之而来的是水土保持方案编制人员人手不足,外加实施“放管服”改革,取消了对编制单位和编制人员的资质要求,导致了市场上第三方编制人员的专业能力和技术水平良莠不齐,水土保持方案编制效率低下。建设单位、施工单位对水土保持工作的开展认识不高,仅仅以为只要拿到水务部门的行政批复即可,在实际的施工过程中对水土保持工作关注度不够。水土保持编制单位只有归纳和总结现阶段水土保持方案编制过程中存在的问题,并提出相应对策和建议,才能将水土保持方案编制的更符合水土保持实际需要,才能使得水保方案确定的水土流失防治措施进一步发挥水土保持效益。

1 水土保持方案编制存在的问题

1.1 对编制水土保持方案认识不足

1.1.1 水土保持意识淡薄

多数生产建设单位在进行房地产类建设的时候,一味追求经济效益,忽视水土保持工作的开展。新水保法第二十七条明确规定水土保持“三同时”制度要求,而实际建设单位在完成水土保持方案报批手续之前,便已先行开工建设,使得后续水土保持工作缺少水土保持方案指导,严重影响了后续水土保持措施的可操作性、有效性。

1.1.2 后续水土保持工作承诺流于形式

由于水土保持方案编制阶段一般为可研阶段,水土保持方案中需要对项目的土石方来源去向,临时用地的归还,水土保持监理、监测、验收工作的开展进行说明与承诺。生产建设单位在实际操作过程中,为了尽快地拿到水土保持方案行政批复,做出的相关承诺往往只字不提水土保持责任与承担违法后果,使得承诺容易变为一纸空文。

1.1.3 水土保持组织管理松散、落后

大多数建设单位在项目开发建设过程中,并未设立水土保持工作组织机构、落实相关人员及其工作职责,而是将水土保持编制工作全权交给第三方编制单位,项目负责人提供水土保持编制前提资料不及时,导致水土保持方案编制工作延后,难以保证水土保持设施“三同时”制度的实施。

1.2 设计水平年的确定问题

在水土保持方案评审过程中,部分评审专家认为前半年竣工项目,设计水平年为项目完工当年；下半年竣工项目,设计水平年为完工后一年。这种评判方式单一,难以贯彻设计水平年的水土保持理念,这些都需要有一个统一的标准,而且设计水平年的界定不清还会影响水土保持监测时间。

1.3 林草覆盖率的确定问题

在项目建设没有占用临时用地的情况下,林草覆盖率一般都可以按照南方红壤区一级防治指标达到25%,又因为上海市位于县级以上城市区域,该指标上调1～2个百分点,为26%～27%；若项目区又位于上海市水土流失重点预防区内,该指标继续上调1～2个百分点,达到27%～29%。此时将上调后的林草覆盖率与市容绿化部门批复的绿地率进行比较,最终取最大的为林草覆盖率的防护指标。

在没有临时用地的情况下,选用这种计算方法确定的林草覆盖率指标是符合水土保持要求的,但当水土流失防治责任范围含临时用地时,这种林草覆盖率指标的计算方式会使得可复绿的临时用地的林草覆盖率缺少防护指标,容易导致在后期水土保持设施验收时,对临时用地迹地恢复出现责任不清的情况。

1.4 表土剥离工作难以实施

1.4.1 对表土剥离的重要性不了解

据有关资料记载,自然风化1 cm厚表土层需要400 年时间[1]。表土对于满足一个国家的粮食供应来说是一种战略资源。人类社会中几乎全部用作食物的农产品都是来源于土壤。因此土壤是一种重要的自然资源,土壤层和耕地资源一样需要保护[2]。

建设单位和施工单位对表土剥离及再利用的做法认识不高,一切以工程进度为先,以经济发展为先,导致表土剥离的落实度和执行度弱。随着近几年上海市生产建设项目的增多,如果不加保护,则将会有大量的表土资源的被破坏。

1.4.2 无法明确堆存地点

如果项目建设涉及表土剥离工作,则需要在水土保持方案中明确剥离表土的堆放保存地点,但在实际操作过程中存在较大困难。一般情况下,项目区表土在完成剥离之后,需要项目区内或其它固定范围内进行堆存与保护,以供后期绿化综合利用,但实际上许多房地产项目在开展过程中,往往受征占地场地所限没有空闲区域对表土进行存储与保护,而表土堆存在项目区之外的临时用地,则建设单位需要租用临时用地,在一定程度上会增加表土堆存的时间和金钱成本,这将会导致建设单位将剥离的表土乱堆乱放,甚至不会考虑开展表土剥离工作。

表土剥离工作的设计规划是水土保持方案编制的重点内容,但往往因为主体单位对表土剥离的认识不高、短时间无法确定表土堆存位置而导致水土保持方案延期批复,最终致使表土剥离工作执行力普遍较低,利用更少,大量表土资源被破坏和浪费,甚至造成严重的水土流失。

1.5 临时用地手续缺失

在编制水土保持方案时,需要对临时用地的来源、大小、使用时间、水土流失责任主体、后续归还规划。一般水保方案编制深度为可研深度,临时用地相关手续需要向当地政府申请或与土地所有者签订临时租赁协议。但是建设单位或总包单位签订的临时用地租赁协议普遍存在协议签订时间太久、不规范、场地恢复责任主体不清的问题,容易造成临时用地恢复不及时或恢复不到位的结果。这几个问题叠加导致水保方案编制时间的增加,影响水土保持措施施工进度,进而使得项目水土保持进度不能满足“三同时”制度要求。

2 水土保持方案编制对策与建议

2.1 对建设单位

《中华人民共和国水土保持法》明确规定：“任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务,并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。”建设单位要提高对水土保持的认识,水土保持是生态文明建设的重要内容,也是我国基本国策之一。要勇于承担项目开发所产生的水土保持主体责任。建设单位在项目立项时应考虑水土保持“三同时”制度的要求,及时安排水土保持负责人或管理机构,以免影响项目水土保持方案编制的进度。

2.2 对编制单位

2.2.1 水土保持承诺

在水土保持方案编制过程中,编制单位一定要要求建设单位做出的相关承诺必须包含明确的内容和水土流失责任主体,例如项目土方开挖的数量、来源去向、水土流失责任主体对象及违法应承担后果。

2.2.2 设计水平年

以生产建设项目房地产工程项目A为例,项目A概况见表1。

表1 项目A概况表

依据《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433-2018）的说明：水土保持方案确定的水土保持措施实施完毕并初步发挥效益的年份是设计水平年。一般来说,水土保持方案中所设计的措施在项目竣工前均能完成,其中植物措施水土保持效益发挥时间最迟。房地产工程施工时绿化工程一般是在竣工前两个月内开始实施,即2020年7月～8月完成。上海市雨季为6月～9月,期间降水充沛,能够满足乔、灌、草的生长需求,植物措施布设的当年就能较好地生长,并初步产生固土固水的水土保持效益。因此,该工程设计水平年应定为项目完工当年,即2020年。

对于建设类项目。在实际操作时,设计水平年应以上海市的雨季最后一个月（9月）为分界线,即9月底前完工的项目,水平年取当年; 10月份及以后完工项目,水平年取下一年。

2.2.3 林草覆盖率

依前文的取值方法,则林草覆盖率指标为35%。符合水土保持理念的林草覆盖率指标取值方法应为：“能高则高”。按照“能高则高”原则取值,则该项目林草覆盖率防治指标应为1.27/3.25=39.08%。通过两种方法比较,后一种方法将临时用地内复绿的水土保持责任以防治指标的方式确认下来,更加符合水土保持的理念。

2.2.4 表土剥离

通常来说,完成表土剥离后,应当由建设单位提供表土堆放场地来进行临时堆放和保护。当建设单位无法提供表土堆放场地时,应另寻其他需要表土的项目或者将表土剥离和保护工作根据剥离要求转交给有土方流转资质的土方单位来实施,然后双方签订表土剥离工作专项协议作为水土保持方案附件来说明表土剥离工作的具体安排及水土流失责任对象。

2.2.5 临时用地

在编制水土保持方案时,若建设单位提供不了临时用地支撑性文件,则需要在附件中以临时用地承诺书的方式来说明该临时用地的来源、面积大小、使用时间、后续归还规划、水土流失责任及主体对象,并要求相关方盖章确认责任对象,确保临时用地水土保持工作有效开展。

2.3 对水土保持管理部门

2.3.1 加强水土保持法律法规宣传

水务部门在进行水土保持宣传时,以往宣传只注意形式上的宣传和面上的宣传,多见于水务相关部门报刊登载有关宣传稿件,而对于生产建设单位的宣传较少；以往只注重宣传法律条文,而对法律及制定落实的意义有所欠缺。水务部门应结合电视、广播及新兴自媒体媒体进行多渠道的宣传教育,重点宣传水土保持知识、相关的法律法规和对于生态环境的重大意义,有利于民众充分认识到水土保持对生态文明建设的作用,有利于水土保持预防与防治形成法制观念。

2.3.2 推动水土保持补偿费的实施

水土保持补偿费是由水行政（水保）主管部门代表政府向责任单位和个人征收的种补偿性质的费用。新水土保持法明确规定了水土保持补偿费制度,各省（区、市）现行的水土保持补偿费制度应根据新法在收费机理、费种名称、征收范围和标准等方面尽快地予以完善[3]。

2021年8月27日,上海市水务局与国家税务总局联合以沪水务[2021]550号文件下发了关于印发《上海市水土保持补偿费征收管理办法》的通知。由于上海市生产建设项目开展水土保持工作较晚,目前各项目建设单位对于水土保持补偿费的缴纳认识不够,各级水务部门和税务部门对《上海市水土保持补偿费征收管理办法》及相关法律法规的宣传、推广是当前水土保持工作急需补充完善的一步。依法征收水土保持补偿费有如下几方面好处：有利于全民增强执行《中华人民共和国水土保持法》自觉性,最大限度地保护人们的生存环境；有利于让开展经营活动的单位和个人不断强化对水土资源重要性的认识,自觉规范和约束自己的经营行为；有利于水土保持方案实施,加快水土流失的治理。此项工作做得好,将对水土保持各方快速地开展相关工作有重大意义。

3 结语

近几年来,上海市的开发建设项目逐渐增多,局部地区的水土流失有扩大的态势。生产建设项目水土保持方案编制成为生产建设项目开发过程中重点工作之一,对生态环境的保护和社会经济的持续发展具有较为重要的影响[4]。水土保持方案是建设单位进行水土流失防治工作的指导文件,也是水务部门监督执法的重要依据。为保证水土保持方案的编制质量,方案编制人员应该充分认识到编制过程中遇到的主要问题,并通过不断学习与思考来提升方案的编制水平,使得水土保持方案编制工作规范化体系,进而促进生产建设项目水土流失防治。