极端天气灾害的应急响应分析——中德两地特大洪灾比较

祖嘉纬 刘泽照

引 言

随着全球气候变化深度影响，近年来世界各地极端天气的出现频率明显增加。因极端天气造成的各类自然灾害愈演愈烈，对受灾地区造成严重经济社会损失和人员伤亡。根据世界气象组织统计数据，2021 年，极端天气在全球不同区域造成超过10 起重大自然灾害，严重威胁当地生产生活秩序。

受北极寒流影响，2021 年2 月强风暴席卷美国得克萨斯，导致得州大面积电网崩溃，电价飙升突破10 美元/kW·h（约合人民币65 元/kW·h），近乎平常电价的200 倍。2021 年6 月，巴西经历了该国史无前例的干旱，部分地区水库平均蓄水量只有同期水平的10%，超过750 万民众面临缺水乃至断水窘境，居民用电价格最高上涨了40%。

除了风暴和干旱外，全球多地遭遇了强降水极端天气。3 月中旬，澳大利亚本土受强降水影响部分地区陷入洪水危机，迫使政府发布多道禁令，新南威尔士州2 万人被紧急转移。7 月中旬，特大洪水横扫西欧，德国遭遇历史罕见的洪灾，百余人殒命，另有1300 人失踪。与德国同时段经受强降水天气灾害的还有中国河南，自7 月17日起河南大部分地区出现连续强降水天气，全省10 地市遭遇特大暴雨，省会郑州经历了“千年一遇”的极端强降水袭扰，24 小时累计降雨量高达610.5 毫米，最大小时降雨量突破200 毫米，单日降雨量和小时降雨量均创下郑州气象站建站以来的历史纪录。10 月，强降水天气侵袭山西省，全省平均降水量达119 毫米，最大降水出现在临汾大宁县，平均降水量达285.2 毫米，直接经济损失50.29 亿元，175.71 万人受灾。2022新年以来，极端天气频发的状态似乎没有扭转的迹象。元旦当日，美国阿拉斯加州遭遇强风暴天气，数千户家庭在零下37 度的极寒天气里失去电力供应。

近年来因极端天气造成的严重自然灾害席卷全球，不得不引起全人类的关注与警惕。本文基于对2021 年发生在中国和德国的两起同期灾害事件进行比较，分析总结极端天气灾害应对能力的不足，提出建设性思考。

中国郑州“7·20”特大暴雨事件

（一）基本背景

2021 年7 月中旬，河南省大部地区遭遇罕见的持续性特大暴雨袭击，多地出现城市内涝，其中以郑州灾情最为严重。据郑州市气象局统计，7 月17 日到20 日3 天时间，郑州总降雨量达到617.1 毫米，已接近常年平均全年降雨量。这场特大暴雨造成郑州水库超汛线，多个区域断电断水断网，公共道路交通严重中断，多处基础设施损毁出现重大险情。其中，郑州地铁5 号线（海滩寺—沙口路）路段因积水漫入行车区间中途被迫停运，大批乘客滞留于封闭的行车区间，调度室紧急下达全网停运的指令。即使搜救工作迅速展开、八方力量及时驰援，这场特大暴雨依旧给郑州带来了巨大经济损失和人员伤亡。据国务院灾害调查组的报告，河南全省因灾死亡失踪398 人，其中郑州市380 人，占全省因灾死亡失踪人数的95.5%。全省共有150个县（市、区）1478.6 万人受灾，直接经济损失1200.6 亿元，其中郑州409 亿元，占全省34.1%（图1、图2）。

图1 洪水漫入郑州地铁

图2 消防员在郑州解救被困市民

（二）应急响应行动

1.政治领导

党的领导是中国应对重大自然灾害的“定海神针”和坚强制度优势，灾害应急响应是从全国及地区整体大局出发，统一协调、统一调度。以河南特大暴雨事件为例，河南省委省政府先后召开12 次全省调度会，主要领导亲赴一线指挥调度，按照党中央国务院的指示要求落实相关工作部署。7月20 日下午，河南省启动防汛1 级应急响应，先后下达了2 个指挥长令，下发13 个紧急通知，成立7 个工作专班，向灾情最重的5 个省辖市派出督导组。

2.社会动员

高效的社会动员是灾害治理能力过硬的前提条件和我国的制度优势。郑州特大暴雨灾害中，河南省坚持依靠全民动员、全民参与、全民配合的总体方针，快速跟进扭转前期失序不利局面。针对此次险情，国家应急管理部、水利部、发展改革委、财政部等有关部委派出工作组具体指导河南省的抗洪救灾工作，并在人力物力财力等方面全方位给予支持。军队中部战区在河南设立前线指挥所，共出动驻军和武警部队66680 人次、民兵预备役93652 人次、各型车辆装备10161 台次、直升机61 架次参与抢险救灾；此外，来自全国10 个省（市）消防救援总队的4859 名指战员、532 艘舟艇、256 套大型排涝设备紧急驰援郑州及河南其他区域。社会各界力量也以不同方式提供支援，政企合作、政社合作、协同救灾模式在此次河南特大暴雨灾害中得以全面展现。

3.信息赋能

郑州暴雨灾害事件中，网络成为生死攸关的求救信息“传送站”。有大量被困人员在官媒报道下发布评论进行求助；有临时组织集众人之力将海量求助信息汇总成表，定向进行物资的匹配和对接，更有微博、抖音、快手、百度、今日头条等平台第一时间开通暴雨求助通道、发布暴雨自救指南。腾讯官方还推出了智能小程序“河南汛情互助信息快速反馈通道”，借助于手机定位，为被困群众提供稳定的救援渠道。

4.群众安置

自然灾害发生后，受灾群众的生命安全，救援、疏散、转移、安置等工作至关重要。河南作为中国人口大省，省会郑州有超千万的常住人口，此次极端天气灾害影响范围广、强度大，需要转移安置的群众数量多、分布广，加之新冠肺炎疫情叠加影响，对洪灾应对构成极大挑战。郑州市坚持两手抓，以分散为主、集中为辅，保障安置群众每人每天100元补助，对无能力分散安置的则由属地政府征用学校、机关、办公场所等进行集中安置。据统计，灾害中河南全省共设置安置点374 个，集中安置人员达7.43 万人。每个安置点均设有领导工作专班，并配备若干名医护人员、公安干警，确保安置群众的正常生活需求。

5.灾后重建

灾害不是孤立存在的，往往形成“原生—次生—衍生”复合型灾害链条，任何忽略都可能带来严重后果。河南省是中原核心，交通网络密集，省会郑州更是国家级综合铁路枢纽。受暴雨影响，京广线部分高铁停运。为此，省政府制订了支持灾后重建的一系列政策举措，先期下达7.44 亿元恢复重建资金，迅速开展了铁路、民航等交通网络的抢修工作。截至8 月1 日，河南全省铁路、民航、高速公路和国省干线公路全部恢复通行。除对交通网络进行抢修外，河南省还对1580 处水利工程、40 座变电站、2000 余条输电线路进行了修复，恢复了绝大多数因灾停工停产的工矿商贸企业。

（三）短板与不足

1.城市保底电网规划欠缺

电力系统作为跨地域的重要基础设施，对维持城市各功能的正常运行起重要作用。由于大部分电力设施必须设置在室外，因此诸如风暴、强降水、干旱高温等极端天气对室外的电力设施造成直接影响，极有可能导致大范围电力供应中断。郑州此次经历的强降雨灾害直接导致太阳能电站停发、低洼地区的发电厂被洪水淹没，全市范围8 座变电站被迫停止供电，近500 个小区受到影响。同样受到断电影响的还包括郑州市多家医院。郑州大学第一附属医院由于地处重灾区，电力供应遭受重创，随着降雨增强，区域供电系统彻底崩溃，院区全范围停电，正进行的几十台手术被迫中断。由于断电，医护人员对需要供氧的病人不得不转为一对一手动供氧，近3000 名医护人员在电梯停运的情况下冒雨转移了所有危重病人。以上情况反映出重大自然灾害背景下医院系统应急供电体系的短板和欠缺，也映射出郑州城市电网急需提升改造。

2.救援力量缺乏靶向性

极端暴雨灾害城市救援工作是一项庞大的工程，八方驰援来的救援力量必须做到“有的放矢”才能最大程度发挥其作用。暴雨切断城市电力供应的同时也切断了网络信号，求助求救或是报平安都受限于网络信号问题而无法向外传递。关键时刻如何集结各方力量去拯救一座孤岛？这对城市的灾害治理能力无疑是一项巨大的挑战。7 月20 日暴雨之后，郑州城内那些幸运地寻到信号的人们在网络上发布了一条条求救信息。为了帮助外界救援力量准确对接受困人员，全国各地网友自发地在网络上创建共享文档、在线编辑等程序，收集、汇总、整理上千条求救信息，并划分紧急程度转接给前去救援的志愿者。虽然发挥了“人多力量大”的社会动员优势，但信息准确性、时效性很大程度上无法保证，最终可能造成救援力量的浪费与缺失，延误受困群众的黄金救援时机。因此，在极端天气灾害严重影响到城市电力供应和网络信号的情况下，亟待提升“快、准、巧”的应急救援信息收集机制。

3.防灾思维模糊

极端天气造成的自然灾害预报难度大、破坏力强，防患于未然十分必要。近年来我国在防灾减灾领域取得了很大进步，但郑州“千年一遇”特大暴雨刷新了人们对极端强降水灾害的认知，对城市管理者更是一场严峻考验。

尽管郑州暴雨前期已发出预报预警，但应急行动与预报预警信息明显脱节。在某种程度上来说，这种罕见极端天气的发生存在一定偶然性，短期内城市防洪防涝系统可能无法承受如此极速强烈的冲击，必须建立对同类极端天气的全新风险认知和防范思维。对政府相关人员来说，首先要了解气象灾害知识，其会对生产生活产生怎样影响，是否有必要提前做好停工、停学、转移疏散的准备。当社会对极端天气防范意识普遍模糊情况下，地铁正常运行，隧道涵洞没有采取封闭措施，民众受灾临险也就难以避免。

德国洪涝事件

（一）基本背景

2021 年7 月以来，受低气压持续影响，欧洲西部的法国、德国、比利时等地经历了大范围降雨，导致莱茵河等多流段发生洪灾。其中德国灾情尤为严重，甚至24 小时降雨量达到154 毫米，这一数字已经打破了德国气象历史纪录。气象部门没有做出提前预警，以至于当地政府和民众对这场突如其来的洪水没有任何心理准备。破纪录的大暴雨引发了山体滑坡、数百个地窖被淹、铁路和公路交通中断。《华盛顿邮报》7 月16 日报道称，一些村庄里洪水涨至房顶，直升机盘旋在屋顶上进行救援，潜水员在洪水中打捞尸体。很多去地下室排水的居民直接被淹没，更有成千上万人因担心洪水漫延而从家中自行撤离到体育馆等临时避难所过夜。德国气象局发言人声称，这场给德国带来重大经济损失和人员伤亡的强降雨是“一场百年不遇的极端天气”。德国电视台称此次强降雨灾害是“自德国统一以来最惨痛的人员伤亡事件”。另据报道，截至当地时间16 日傍晚18 时，106 人在此次洪灾中丧生，1300 余人失踪（包括手机网络瘫痪失联），约4 万名居民家中断电，112 个市镇受灾，数千民众被迫转移。截至7 月17 日，德国联邦国防军800 多人和德国救生协会约840 名志愿者参与救灾（图3、图4）。

图3 德国暴雨洪水冲塌多所房屋

图4 德军出动装甲车在北威州哈根市救灾

（二）灾害应急响应缺失

1.居安思危意识明显不足

一段时期以来，德国等欧洲国家一直被外界宣传为“抗灾榜样”，甚至我国不少民众崇尚19 世纪末德国殖民当局在青岛建设的城市排水管道。大部分欧洲地区属温带海洋性气候，极端天气非常少见，但随着全球气候变化，如今的欧洲也饱受自然灾害折磨，“抗灾榜样”的神话也就不攻自破。德国国土总面积的70%是平原，被称为全世界最为平缓的国家之一，加之平日里风调雨顺，大部分民众从未经历过如此强大暴雨，一直被安逸的环境所麻痹。事实上。德国这次强降水的总雨量远不及我国中东部许多城市，但对于习惯了温带海洋性气候的当地民众来说，对洪水的认知严重不足、毫无设防，最终导致灾难发生。

2.城市规划落后，基础设施老旧

虽然西欧大部分地区气候温和、降水均匀，但由于地势过于平缓，河中水位一旦突破临界值就会四溢，因此西欧各国排水系统近年来频繁大修。德国素来以完备的排水系统闻名于世，其城市排水管网的建设可追溯至19 世纪70 年代，到2010 年，德国的排水管道达到了可以绕地球13.5 圈的长度，并且还能够对不同的水种进行分类，不会造成环境污染。虽然德国拥有强大的排水系统，但城市土地硬化导致洪水滞留城内的问题一直未能彻底解决。加上国内民众对降水并未做足准备，各项基础设施老化不经更新，暴雨前长期阴雨使土壤和山地含水量早已饱和，自然难以抵抗破纪录的极端天气，最终导致严重的城市灾害。

中德极端天气灾害应急行动思考

从灾害程度上来说，德国7·16 洪灾和我国河南郑州7·20 特大暴雨都属于“千年一遇”极端天气，面对突发性重大自然灾害，两国应对能力均面临着挑战。在灾害发生前，两国都对极端天气做出了一定预测，但由于技术的限制，对暴雨中心的位置预测精确度明显不够；灾前准备工作不充分，一定程度加重了灾害损失程度；德国被视为拥有强大的城市排水系统，我国海绵城市建设近年来也如火如荼进行，但极端天气灾害来临时两地现有的城市防洪系统在实践中被纷纷击垮，值得深刻反思。灾害发生过程中，无论是德国北威州还是中国郑州都出现了电力供应中断、网络信号阻隔、交通运输停滞、灾区人员被困等状况。对此，应当汲取经验教训，提高综合性响应能力，增强城市全灾种应对效能。

（一）强化全民防灾思维

根据世界气象组织的预测，因气候变暖而导致的极端天气将在未来几十年中继续保持频发态势。河南特大暴雨灾害更是刷新了人们对极端天气的认知。面对极端天气可能增多的形势，必须首先做到未雨绸缪。地方政府要提高政治站位，坚持“人民至上”原则，增强各级领导干部的风险意识。其次要提高全民防灾意识，增强国民应对自然灾害的能力。在综合性防灾减灾指导思想下，2021 年我国正式启动实施了全国第一次自然灾害综合风险普查。再次，要向社会民众普及科学的气象知识，提升对当代极端天气灾害事件的理性认识，提高公众基本的防灾自救技能。

（二）发挥灾害保险“兜底”作用

资金是救灾和灾后重建的重要保障。目前我国的救灾资金主要来自政府公共财政并辅之以社会捐助等方式，除此之外，气象灾害保险在分摊灾损方面也扮演着不可替代的角色。所谓气象灾害保险，其本质属于巨灾保险，是将因极端天气或自然灾害造成的人员财产损失以保险形式进行经济补偿。然而据统计，气象灾害保险在河南省暴雨灾害中赔付占比仅10%，与国际发达国家30%～40%的普遍水平相比有较大差距，表明当前我国气象灾害保险状况无法满足现实需求，亟待健全完善相应政策。此外，民众对于气象灾害保险的购买意愿不强也导致了我国气象灾害保险发展滞缓，对此需要社会各方持续协同发力。

（三）用科技牢筑应急“防火墙”

高精度的气象预报预警技术有助于防患于未然，也为灾后的救援工作赢得了宝贵时间。充分利用卫星导航、大数据分析等现代科技手段，是提高自然灾害监测、增强应急响应政策精准度的重要保障。基于此，未来要特别加强对暴雨、台风、洪水、高温等极端灾害研究及风险评估，为长期防灾减灾战略规划、救灾措施制定以及基础设施建设提供科学依据。7·20 特大暴雨灾害过后，河南洛阳率先建成了首个市级地质灾害气象风险预警系统，该系统涵盖了全市原有的531 个地质灾害隐患点，省级预警图预警尺度由原先的县（区）级精确至乡（镇）级，并对预警灾害区域做了更加精细化的调整，这一科技举措有力支持了洛阳市地质灾害预警和风险防范工作，也给其他地区同类工作提供启示。

结语

极端天气灾害是全球气候变暖背景下国家应急治理的重要议题。近年来世界各地频发的极端天气灾害已经造成严重人员伤亡和财产损害。面向极端天气灾害，应急响应效能的一个重要评测内容是风险管控及领导指挥水平，其核心是基于一定制度环境的权责配置和多主体网络行动。融合应急决策、组织安排和应急资源生产、调度、监控等过程，反映了特定国家和区域的应急体系适应性并很大程度上决定了应急行动成败。在当代，各类极端灾害交叉衍生，极端天气灾害的发生演化愈加复杂，凸显国家应急响应效能与韧性治理的应用价值。对此，既要保持乐观的认知态度，也要居安思危，警惕全球气候变化可能带来的各类极端天气灾害，健全完善自然灾害预报预警系统，在复杂灾害预防、预报以及风险治理方面持续提升系统能力。