云南地震预警信息发布应急处置的发展策略探析

吴艳梅 贾召亮 郑川 赵至柔 许瑞杰 壮延

引言

云南地震频度高、强度大、分布广、灾害重，高效的防灾减灾救灾一直是民之所盼、政之所向。在中国地震局党组和云南省委省政府的高位推动下，作为全国示范运行的云南地震预警系统已于2021年6月投入试运行，初步形成多渠道、多受众、全覆盖的地震预警信息服务体系。本文通过回顾云南地震预警信息发布体系的建设历程和云南漾濞6.4 级地震预警信息发布应急处置情况，分析云南地震预警信息发布应急处置的现状并结合其特点和不足，针对其发展提出应推动应急处置机制化、应急预案要素化、信息发布标准化、宣传培训常态化四点对策建议。这对深化云南地震预警信息发布应急处置、健全云南地震预警信息服务体系、优化云南防震减灾公共服务都具有重要意义。

云南地震预警信息发布体系的建设历程

（一）云南地震预警项目建设情况

云南地震预警项目是国家烈度速报与预警工程的重要组成部分。国家地震烈度速报与预警工程于2017 年2 月获国家发展与改革委员会批复，总投资18.7 亿元，其中云南子项目投资1.4522亿元。通过在云南境内建设国家地震烈度速报与预警系统，提升云南省地震监测能力，为政府应急决策、公众逃生避险、重大工程地震紧急处置以及相关科学研究提供及时丰富的地震预警和速报信息，服务于云南省经济社会安全发展。2018年7 月20 日，国家地震烈度速报与预警工程项目法人单位中国地震台网中心组织召开项目实施启动会议，正式启动国家地震烈度速报与预警工程项目，计划于2022 年底在全国形成秒级地震预警能力。2018 年8 月10 日，云南省地震局召开国家地震烈度速报与预警工程云南子项目实施启动会议，标志着云南地震预警项目进入全面实施阶段。

为贯彻落实2019 年6 月18 日习近平总书记对四川长宁6.0 级地震做出的重要指示，2019 年6 月24 日云南省人民政府第41 次常务会议要求“全面加强地震监测预警工作，尽快在云南形成地震预警能力”。2019 年7 月15 日，云南省人民政府成立“国家地震烈度速报与预警工程云南子项目建设领导小组”，和良辉副省长任组长，省政府分管副秘书长、省应急厅厅长、省地震局局长任副组长，省政府配套资金4310 万元。经省政府向中国地震局行文，商请支持加快云南预警项目建设，中国地震局于2019 年7 月31 日复函，明确将云南子项目纳入国家地震烈度速报与预警工程先行先试范畴，并提出2021 年底在云南全省全面形成地震预警能力，这是云南地震预警项目的第一次提速。2021 年1 月全国地震局长会议工作报告要求，“加快建设中国地震预警网，确保6月份在京津冀、四川、云南实现预警功能建设目标”，这是云南地震预警项目的第二次提速。云南省地震局顶住了“先行先试”和技术攻坚两次提速以及突如其来的新冠疫情压力，于2021 年6 月如期实现了烈度速报和预警试运行服务能力。

图1 中国地震局党组和云南省委省政府高位推动云南地震预警信息发布体系建设

（二）云南地震预警信息发布体系的形成

云南地震预警项目初设是通过预警终端进行地震预警信息发布，由中国地震局下达经费建设326 套预警终端，同时省里配套经费建设420 套，总共建设完成746 套预警终端。2020 年7 月27 日，和良辉副省长主持召开云南地震预警信息发布工作推进会，要求建立云南地震预警信息发布工作联席会议制度，对预警信息发布工作的顺利推进起到了重要保障作用。2020 年8 月，云南省地震局成立国家地震烈度速报与预警工程云南子项目攻关部，下设信息服务技术组，主要负责完成预警终端安装建设、管理维护和操作培训；负责与第三方预警信息转发单位进行技术对接。由此，云南省地震局开始不断拓展地震预警信息发布的渠道。

首先，顺利完成云南地震预警信息发布演练。2020 年9 月25 日，经过多方研讨、多轮沟通、多次测试，云南省地震局搭建完成预警信息演练发布系统，从实战出发，模拟云南省红河州某县发生破坏性地震，地震预警系统通过预警终端、手机App 和电视向政府部门、学校和家庭发送地震预警信息，接收到信息的各地紧急开展相应的应急处置、紧急避震与疏散工作。和良辉副省长出席发布演练并讲话，肯定了本次地震预警信息发布演练取得的成效，并要求要瞄准目标合力攻坚克难，建立地震预警信息发布机制，全力以赴加快推进地震预警工程项目建设。

其后，依托云南地震预警信息发布演练的实践经验，以完成攻关任务为目标导向，信息服务技术组采取同步建设、同步调试、同步试运行的工作模式，主动适应新形势新要求，以中国地震台网中心编制的《地震预警信息发布技术指南》为指导，历时3 个月完成全省746 套预警终端的安装部署，于2021 年6 月开通全省预警终端的试运行服务和全省电视预警试运行服务。经过2021 年5 月21 日漾濞6.4 级地震、6 月10 日双柏5.1 级地震、6 月12 日盈江5.0 级地震的首批实震检验，全省预警终端和电视预警均正常响应，取得较好的减灾实效，得到了政府、学校、相关单位以及社会公众的一致好评。

同时，云南省地震局还积极配合中央人民广播电台国家应急广播中心进行地震预警信息发布测试，积极配合云南省广播电视局进行应急广播播发地震预警信息的测试。2021 年8 月19 日，和良辉副省长率省广电局、地震局工作组到应急广播地震预警试点武定县调研，要求部门联合、整合资源推进地震预警信息播发工作。

至此，云南省初步构建形成了预警终端预警、电视预警、应急广播预警、手机App 预警的多渠道、多受众、全覆盖的地震预警信息服务体系，具备向全省超1000 万预警终端、电视、应急广播、手机App 等用户提供地震预警信息的能力，初步解决地震预警信息发布的“最后一公里”问题。

云南漾濞6.4 级地震预警信息发布应急处置情况

发布预警信息是防灾减灾和应对突发事件的关键和有效环节，是各级政府保障公共安全、做好公共服务的重要内容。2021 年5 月21 日云南漾濞6.4 级地震发生后7 秒，云南省1.4 万余电视预警用户和679 套预警终端就收到了地震预警信息，震区附近的学校、政府部门、地震行业部门、生命线工程单位以及社会公众迅速响应、紧急避险。这次对云南地震预警信息发布的首次实震检验取得了较好的减灾和宣传实效，受到广泛的关注。

（一）闻令而动，迅速响应

漾濞6.4 级地震时，大理州人民政府、大理州应急管理局安装的预警终端响应烈度为4 度，预警倒计时3.5 秒，打响了地震应急响应的“第一枪”。中国铁路昆明局集团有限公司广通车务段安装的预警终端响应烈度为2 度，预警倒计时为48 秒，广通车务段收到预警信息后迅速通知附近人员核查情况，并对管辖区的设备进行检查巡视。云南省抗震救灾指挥部成员单位安装的预警终端响应烈度为1 度，各单位收到预警信息后及时做好抗震救灾响应准备，核实震情后立即启动应急响应：云南省地震局立即启动二级应急响应，向应急管理部、中国地震局，省委、省政府汇报震情和初步查明的灾情，有关人员迅速就位，即刻开展灾情收集和应急处置工作；云南省应急管理厅、云南省民政厅、云南省通信管理局等单位迅速启动相应级别响应行动，相关应急救援力量赶赴震中开展抗震救灾工作；省抗震救灾指挥部指挥长、副省长和良辉率相关部门组成的省政府工作组紧急赶赴地震灾区。

图2 漾濞6.4级地震后预警终端和电视用户收到地震预警信息

（二）有序疏散，紧急避险

漾濞6.4 级地震发生后，大理州安装了预警终端的中学在收到预警信息后有序组织师生疏散到安全地带，及时避免了可能造成的人员伤害。其中永平县高平外国语学校（距震中44 千米，预警倒计时为5.2 秒）、巍山县第二中学（距震中45 千米，预警倒计时为5.6 秒）、洱源县职业高级中学（距震中56 千米，预警倒计时为8.7 秒）、云龙县民族中学（距震中58 千米，预警倒计时为9.2 秒）预警终端响应烈度为4 度。大理州巍山县第二中学的教室监控和预警终端的监控视频显示，地震波在预警终端倒计时结束时到达，学生迅速躲避到课桌下，震动结束后全体师生立即撤离教室，3 分钟内在教学楼前集结完毕，实现了“教科书式”应急避震。预警终端发布的地震预警信息为学生、老师提供了紧急避险的宝贵时间。

家住昆明市官渡区云路中心的张女士在地震发生时，刚好看到电视上发出地震预警弹窗，显示58 秒后地震将到达所在地。由于家住36 楼，楼层较高，读秒过后，楼房开始晃动。张女士说，“因为提前得知了地震预警，烈度不高，所以并没有特别惊慌，隔壁没有看到电视预警的邻居感到晃动厉害就很害怕。”哪怕不在震区，及时发布的地震预警信息也安抚了人心。

图3 漾濞6.4级地震后巍山二中学生紧急避险

云南地震预警信息发布应急处置的现状

早在2016 年10 月20 日，云南省人民政府就颁布了《云南省地震预警管理规定》（以下简称《规定》），云南成为全国第二个正式颁布地震预警相关管理地方性规章的省份。《规定》明确了云南地震预警信息的发布主体是省地震工作主管部门，发布内容应当包括地震震中、震级、发震时间、破坏性地震波预计到达时间、预估地震烈度等要素，发布的条件、范围、方式等应当符合国家、行业和地方有关标准，发布覆盖范围应包括地震重点监视防御区的学校、医院等人员密集公共场所，并细化了地震预警信息发布应急处置的相关内容。《规定》为云南地震预警工作顺利推进提供了重要的法制保障，目前云南地震预警信息的发布及应急处置均符合相关要求。

（一）云南地震预警信息发布应急处置的特点

1.渠道广、模式多。目前云南地震预警信息发布主要有预警终端、电视、应急广播、手机App 等渠道，并不断探索通过其他第三方转发单位进行地震预警信息播发。不同的发布渠道播发地震预警信息的模式也不同，如预警终端和手机App 是通过互联网传输地震基本信息，由各接收端自行计算破坏性地震波预计到达时间、预估地震烈度等地震预警信息后以弹窗或声音的形式进行显示；电视和应急广播是通过专线传输地震基本信息，由电视机顶盒或播控系统计算破坏性地震波预计到达时间、预估地震烈度等地震预警信息后，再以弹窗或声音的形式通过电视屏幕显示或应急广播播发。预警终端和手机App 预警的服务器部署在云南省地震局，而电视和应急广播预警的转发服务器需部署在运营商机房。

2.用户数量大、需求杂。云南地震预警信息发布已覆盖1000 余万用户，包含示范中小学校、政府部门、地震行业部门、生命线工程单位以及社会公众。学校用户和生命线工程单位用户希望获取破坏性地震波预计到达时间不太长的地震预警信息，以便第一时间采取应急措施，有效防范震害风险；政府部门和地震行业部门用户希望获取较全面的地震预警信息，以便针对地震事件及时做出指挥决策；而社会公众希望地震预警信息可“因人而异、因地制宜”，更希望从手机上接收地震预警信息。

3.处罚措施严、内容细。《规定》细化了地震预警信息发布应急处置的处罚措施：针对公职人员，若地震预警系统运行管理人员玩忽职守导致地震预警信息的发布出现重大失误，造成严重后果的，依法给予处分。针对社会公众，擅自发布地震预警信息或者编造、传播虚假地震预警信息，扰乱社会秩序的，由县级以上人民政府地震工作主管部门处5000 元以上1 万元以下罚款；造成严重后果的，处1 万元以上3 万元以下罚款；违反治安管理处罚规定的，依法给予处罚。破坏地震预警系统专用设施的，由县级以上人民政府地震工作主管部门处5000 元以上1 万元以下罚款；造成严重后果的，处1 万元以上3 万元以下罚款。

（二）云南地震预警信息发布应急处置的不足

结合云南地震预警信息发布应急处置的特点以及试运行期间的工作实际，应急处置主要存在以下不足：

1.缺乏方案预案。《规定》明确县级以上人民政府及其有关部门接收到地震预警信息后，应当按照地震应急预案的规定依法及时做好地震应急处置工作。各发布渠道和用户单位地震预警信息应急处置的内容与地震应急预案的衔接还不充分。同时，根据可能出现的地震预警信息误报和漏报，各发布渠道和用户单位还需进一步理顺机制、制定方案或预案，以提高对全省可能出现的地震预警舆情事件的综合处置能力。

2.缺乏科技研发。一是针对拓展发布渠道时遇到的信息时效性不高、不贴合用户使用习惯等瓶颈问题，缺乏有效的科技支撑；二是《规定》鼓励核设施、大型水利水电枢纽工程、机场、高速铁路、地铁、高速公路、供油、供电、供气等重大工程，建设地震预警信息自动接收设施和应急处置装置，但目前对应急处置装置的研发和应用还比较欠缺。

3.缺乏配套宣传。机关、企业事业单位、社会团体等组织开展地震应急演练时还未纳入地震预警知识的宣传普及，同时新闻媒体开展地震预警知识的公益宣传力度还有待加强。

云南地震预警信息发布应急处置的展望

在2021 年5 月21 日漾濞6.4 级地震、6 月10 日双柏5.1级地震、6 月12 日盈江5.0 级地震的首批实震检验中，云南地震预警信息发布系统均有效响应，发挥了较好的减灾实效，受到了社会的广泛关注，多家官方媒体关注报道，广大网友热议称赞。云南地震预警成效初显，这是对云南防震减灾公共服务的一次深化探索、成功探索。继续深化云南地震预警信息发布应急处置，需树立安全发展理念，坚持生命至上、以人为本的思想，需强化危机意识与重视程度，并从以下四个方面着手开展工作：

（一）推动应急处置机制化

遵循“政府主导、统筹规划、社会协同、公众参与”的原则，理顺地震预警信息发布应急处置的工作模式，建立健全地震预警信息应急处置机制任重而道远。各级政府和有关部门以及安装地震预警信息自动接收或者播发装置的单位应当建立应急处置机制、强化组织保障，在收到地震预警信息后能立即采取相应处置措施。同时，政府层面应加强对地震预警信息的综合公共管理，出台相应的规章制度，完善地震预警信息发布的法律法规。

（二）推动应急预案要素化

现有地震应急预案的单位应将地震预警信息发布应急处置的相关内容纳入预案修订计划，省级地震工作主管部门、安装地震预警信息自动接收或者播发装置的单位应当建立地震预警信息发布应急处置预案。各发布渠道应强化地震预警信息误报、漏报等情况的舆情管控，细化应急预案内容并建立更正或解释机制，树立地震预警信息的权威，降低震后社会恐慌风险以及舆论风险。

（三）推动信息发布标准化

应制定云南地震预警信息发布标准，规范地震预警信息的接收播发机制和监督管理，确保信息源安全、可靠和数据传输安全、稳定，多方协同稳步提升云南防震减灾公共服务能力。加强科技研发，拓展发布渠道、优化发布方式、细化发布内容，并根据接收主体的不同探索实现地震预警信息发布的分级分区。

（四）推动宣传培训常态化

需加大地震预警知识宣传和培训，使社会公众能够准确理解地震预警的原理、应急处置、处罚措施等信息，增强公众对地震预警信息的认知程度并形成主动接收地震预警信息的意识；同时需广泛开展地震应急相关演练或逃生训练并将地震预警知识纳入其中，使社会公众掌握接收到预警信息后的应急避险措施，提高震灾防御的基本技能，不断增强震后的自救互救能力，从而保证云南地震预警工作能够真正发挥出减灾实效。