“自下而上”旧城更新模式与实施机制探讨——基于香港三个案例思考的借鉴

王成芳 崔佩琳

随着城市更新实践的深入与市民社会的兴起，城市建设利益主体多元化的格局日益明显[1]，由政府或开发商为主导的“自上而下”更新模式已不能完全满足城市更新的需求，由居民或社会组织发起的“自下而上”的城市更新实践逐步涌现。

近年来，不少学者结合“自下而上”城市更新模式针对制度、政策、发展潜力等方面开展讨论，如黄江（2011）立足新制度经济学视野，分别从“自下而上”旧城更新制度安排、制度供给主体和方式、动力机制和政府作用对其制度特征进行分析[2]；郝凌佳（2016）提出我国存量规划可采取对城市非正规生长的“自下而上”观察视角，重视对城市非正规性和自组织规律的把握与利用[3]等启示；也陆续有研究以“自下而上”相关更新实践案例开展实证调查与学术讨论，如北京南锣鼓巷地区（宋璇，2010）、上海田子坊（孙施文，2015）、厦门沙坡尾片区（左进，2015）、广州新河浦（叶原源、刘玉亭等，2018）[4-7]等。总体而言，现有研究更多从理论研究、模式探讨等方面对“自下而上”城市更新模式进行讨论，但对案例实施机制的讨论较缺乏，本文通过对香港三个典型的“自下而上”更新实践项目（包括居住类、公建类、工厂类）进行深入解析， 探讨香港在城市更新体系、社会组织运作体系、社会文化体系构建等方面积累的经验，为内地城市推进“自下而上”的更新模式提供参考与启示借鉴。

1 “自下而上”的城市更新实践：基于香港三个典型案例研究

香港自二战以来，经济、文化、社会发展迅速，成为继伦敦、纽约之后世界第三大金融中心。香港境内多为山地，仅有25%的土地用作城市建设用地，导致80%的人口居住在面积仅占15%的临海陆地区域，使香港建成区人口密度高达27276人/km2[8]，其建成区老化问题也成为其城市可持续发展的重大挑战。因此，香港一直非常注重城市再造和更新，20世纪50年代就开始较大规模的旧城改造，经过数十年更新改造实践，香港城市更新理念和实践都积累了丰富经验。

1.1 社会组织主导：土瓜湾下乡道社会房屋共享计划

香港由于楼价高昂、私屋（私人楼宇）供应量小，导致近半数的居民住在政府提供的公屋①。由于排队轮候公屋的人数众多，而公屋供应量较小，一般申请者的平均轮候时间为4.7年，排队轮候公屋的居民往往只能住在条件恶劣的“劏房”②。为了缓解这个情况，香港推出“过渡性房屋”计划，即以较低廉的租住价格，为轮候公屋的人提供一个暂时居住的地方。香港超过一半的过渡性房屋由社会福利机构NGO（Not Government Organization）——救世军③提供。在香港政府支持下，香港社会服务联会④承租及翻新业主提供的闲置单位，救世军将翻新后的房屋承租下来并以价格较低的水平分租给符合租住条件的个人或家庭，房屋租金水平位于香港综合援助租金津贴最高金额和公屋租金之间，一般不会超过租户收入的1/4。

土瓜湾下乡道社会房屋共享计划是“过渡性房屋计划”中较为成功的自发改造实践。土瓜湾位于香港九龙城区南部，主要以住宅区及轻型工业区为主。该计划以“共住共生，连结邻里”为理念，提供“过渡性共住房屋”，鼓励租户间相互支持和照顾。“共住”指租户必须共住，可以自行物色合伙家庭；“共管”指住房的厅、厨房及洗手间公用，每层租户轮流负责检查大厦的公共卫生及治安；“共生”则指互相帮助，如全职妇女为其他有需要的租户准备晚餐等。此外，每一位入住共享房屋的年轻人被邀请加入房屋管理团队，团队会定期开会讨论共享房屋的问题，或规划共享房屋活动[9]。

不同于内地城市多以政府或开发商为主导的城市住宅更新模式，“社会房屋共享计划”主要由社会组织发起并管理，属于“自上而下”的城市更新行为，如图1所示，这一计划开放给社会企业和社会福利机构加入，拓展了住房来源。这种方式以“微改造”形式，通过对房屋翻新并分租，有效避免了产权转移难题及拆建后“绅士化”问题，动用较少资金与人力就能在一定程度上缓解紧迫的城市住房问题。

图1 “土瓜湾下乡道社会房屋共享计划”流程图

1.2 多元主体合作：“英华女校”重建计划

创校于1900年的香港英华女校，位于香港中西区罗便臣道，历史悠久（图2）。随着校园建筑物和设施的老旧及用地紧张、生源增加、学位紧张等问题日益严峻，校方及由毕业校友主导、联合香港建筑师学会的校园更新改造团队对校园重建计划进行论证及规划，认为学校需要重建及扩张用地来满足日益增长的教学需求。校园更新改造团队花费近五年时间进行反复论证并制定校园初步重建方案，向香港政府申请重建及拨款。政府很快就通过了这一方案，并将邻近英华女校的那打素医院旧址划为英华女校用地，学校场地面积从4736m2增加到6950m2（图3），并拨款3.6亿港元用作校园重建。

图2 重建前校园（1967年）

图3 校园范围图

校园重建虽然获得政府的拨款支持，但由于学校位于半山腰，斜坡岩土工程和建筑工程十分复杂，建设费用较一般工程高，政府拨款不足以完成校园重建计划。英华女校通过发公告、举办筹款音乐会等各种方式向往届生、在读生等筹集重建资金并筹得近2亿元[10]。校方还组织毕业校友参与校园重建计划讨论，对外参考其他社团或社会组织的意见、对内收集师生的想法，对校园重建方案进行细致探讨，让校园既能满足师生日常使用需求，又能符合未来发展需求（图4～5）。

图4 校园重建模型

笔者对英华女校实地调研并与校方改造团队访谈后，梳理出英华女校的重建参与者包括政府、校方、由毕业校友主导并联合香港建筑师学会的改造团队、设计公司等多方（图6）。其中，政府作为决策者，为校园重建提供政策与部分财政支持；校方作为重建项目的主要发起方，在前期筹备、资金筹集、意见征集等方面发挥了重大作用；香港建筑师学会成员多是来自建筑、规划、景观等领域的专业人员，主要负责提供技术与咨询方面的支撑，为校园重建项目提供专业性的意见及与政府、设计方进行技术方面的协调沟通。这种多元主体介入“英华女校”重建计划的模式，使政府、校方、师生、改造团队等之间形成了良好的信息传递、诉求表达的沟通平台，参与主体的多元化、重建过程中主体之间的合作、更加扁平开放的管理网络，有利于提升沟通与反馈的质量、提升重建的效率，从而促进重建项目的顺利完成。

图5 校园重建实景图

图6 “英华女校”重建计划流程图

1.3 业主自主更新：“南丰纱厂”更新改造计划

南丰纱厂位于香港新界荃湾西部，前身为南丰纺织，原有六幢独立旧厂房，是香港20世纪60年代产量最高的纱厂之一，见证了香港制造业蓬勃发展的黄金年代。80年代开始，随着香港支柱产业从第二产业向第三产业过渡，经济增长及多元化令纺织工业发展式微，南丰纱厂也日益没落，于2008年正式停止营运，改成货仓。2013年，在政府推行“重启工厦活化计划”背景下，南丰集团基于对经济效益提升、纺织文化传承和历史建筑保护等多重目标考虑，正式向政府提出对南丰纱厂进行自主更新改造申请。这一申请很快就得到政府通过，并获得免收地契豁免书费用的政策优惠，与此同时，政府也要求南丰集团须在完成改造后将10%或以上的楼面面积用于文化、艺术、创意产业及社区设施等用途的额外条件。

为了达到改造与保留的平衡，南丰集团对纱厂活化的具体改造项进行了详细的论证与分析：如注重对历史建筑的整体保护，项目保留大部分原有建筑，最大化利用旧有空间并赋以新功能进行活化；通过对建筑空间的重塑和功能定位的更新，将荒废的工厂打造成集艺术、零售与初创于一体的地标，保育本土工业文化，也为附近的街区带来新的活力与发展[11]（图7）。

图7 南丰纱厂改建前后对比图

1.4 小结

综上三个案例可以发现（表1），这三个更新项目涵盖了三种类型：居住、公共服务设施、工业，更新方式也有所不同，但资金来源及改造主体基本靠自主力量完成。面对高密度环境更新的挑战，香港不断试错后反思、改进的经验表明，多种更新手段相结合能更好地适应复杂的城市建成环境，城市更新在足够的弹性和包容性环境中的实施才能更为顺利[12]。

表1 关于三个更新项目的归纳总结

2 香港自主更新改造的实施路径探讨

上文三个香港更新改造案例没有局限于对局部地块经济提升的考量，而是更多从改善居民生活质量、保育文物古迹、提升城市建设水平考虑。在个人、社会组织等民间力量加入城市更新改造的过程中，搭建高效的沟通与反馈平台，拓展更新改造的资金来源、增加技术补充的渠道。同时，也能提升政府的工作效率，分担政府在城市建设方面的压力，使城市更新实践更充分地回应地方和人的需求，避免走入绅士化、过分商业化的改造误区。

笔者从香港的法制建设、更新理念、组织架构等方面总结香港城市更新的经验，以期对内地城市更新未来的转型与发展有较好的借鉴意义。

2.1 完善、灵活的城市更新体系（图8）

图8 香港城市更新体系主要架构

香港从20世纪50年代开始较大规模的旧城改造，从自发改造、到半市场化改造到法定机构改造，经过数十年的探索与实践，形成健全的法律体系，其涉及城市规划、土地利用、公共卫生等方面，为公共和私营机构进行各项发展提供指引,成为保障香港市区更新工作进行的基础[13]。

为加速市区重建与促进私人机构的参与，香港在2001年成立独立于政府部门之外、有官方背景支持和约束下的城市更新实体机构——市区重建局。作为独立的法人团体，市区重建局的日常财务运营独立于政府，其可以通过市场手段对土地、物业进行收储、出售、出租等，盈余资金也可以用于其他投资，但最终收益要用于香港市区重建项目。

此外，香港还架构了灵活的实施体系如市区重建的4R策略（Redevelopment、Rehabilitation、Reservation、Revitalization，即重建发展、楼宇复修、文物保育、旧区活化）、深度的公众参与体系、差异化的拆迁补偿机制、引入第三方以促进重建项目等，使市区重建局、开发主体、社区等多方参与重建项目，提高重建项目的效率和质量。

2.2 成熟、可信的社会组织运作体系

上文中三个改造案例共同的突出特点是改造主导方不是政府方，而是社会组织或是社会组织与产权方。从需求主导方的角度向政府提出改造，由政府、产权方、社会组织等多方共同探讨重建项目的发展方向。在这过程中，社会组织充当一个组织平台，将零散的利益相关方实现组织化，凝聚居民与社会组织的力量，提高整体的信息获取能力与行动能力，从而实现“自下而上”式的城市更新改造。

早在20世纪70年代，香港就提出了社会服务政府与非政府机构共同负责的伙伴模式：政府提供经费，社会组织辅助筹措，社会组织提供服务，政府辅助施行，政府与社会组织形成了良好的互动氛围[14]。在香港，社会组织主要被《社团条例》、《公司条例》及其他具有法定地位的组织制定的条例进行约束，社会组织能较为自主地发展。政府还设定免税机制来支持社会组织的发展，如香港税务条例中有规定：所有慈善组织或非盈利组织可申请豁免税务局所征收的税项。同时，香港政府鼓励“社会投资”及鼓励“官、商、民”三方合作的办法，使社会组织获得多方的支持与监督，提高其运作能力和工作的可信度。香港社会服务组织及机构多年来深受市民的信任，除了有政府方的监督与支持，更在于其能够自觉信守道德准则，甚至学习股票市场对上市公司的信息公开规制，以推动和提升自身的问责性和透明度[15]。

2.3 多元、人文的社会文化体系

香港的社会组织历史悠久，从19世纪末起，香港华人社会的非营利组织已经开始发展，当时主要作为救济性组织，包括救济失业、施医赠药等。1960年以后，由于社会相对富裕，社会组织救济工作的需求日益下降，许多组织转而关注香港本土居民特定的福利需求，如老人、青年就业等服务。政府对社会组织实行不干预主义的管理型行政模式，也让其有更大的发展空间。目前香港的社会服务机构数量多达3000多家，广泛服务于经济、文化、宗教、法律、政治、医疗、慈善等多个领域。其中，诸如保良局、红十字会、童子军等社会机构运营相对成熟，员工、义工数量巨大，涵盖香港各个地理区域，在香港社会公共服务和公共治理中承担了相当一部分的责任，具有广泛的社会影响力。经过多年的发展，政府的公共福利体系和社会组织形成相辅相成的格局，也形成多元化的社会文化。

此外，作为世界上人口密度最高的地区之一，尽管香港的用地极为紧张，香港仍十分注重对历史文化的保护。政府制定了一系列的政策、策略、城市概念设计等举措以保证文物保育工作的有序进行，也注重对本土文化的保育与宣传，确保文物保育工作的透明度，使市民对本土文化及其保护有清楚的认识和高度的认同。在注重民主的香港，公众力量是普遍存在于社会文化中的重要因素，市民可以以个人或加入相关组织的形式参与到文物保育的进程中。

3 香港“自下而上”的旧城更新模式对内地城市的启示借鉴

综上，“自下而上”的旧城更新模式能在香港较为普遍地实施，主要得益于香港完善的城市更新体系、成熟的社会组织运作体系及多元的社会文化体系等方面，对内地城市进行更新改造有一定启示和借鉴。

3.1 设立并完善双向更新的模式

内地城市目前还是以“自上而下”的更新模式为主，政府干预力度大、财政支出负担重，城市更新实践中往往涉及广泛的利益群体、有多样的诉求，政府难以全面预测到城市更新的每一个发展方向及细节，容易忽略很多民生、社会方面的问题。在现今城市建设用地日渐减少的背景下，存量用地的更新成为城市建设发展的主要方向，借鉴香港的更新经验，可将“自上而下”与“自上而下”两种更新模式结合，以适应市场经济下复杂多变的社会环境。政府可以出台相应政策把握方向、并鼓励个人或组织参与到城市更新实践中来。同时，基于个人或社会组织参与的更新计划能以较低的沟通成本、社会成本推动复杂的更新项目，也是对内地城市更新体系的补充与完善。

3.2 培育第三方组织，搭建沟通平台

“自下而上”城市更新模式单靠个人力量难以持续、稳定地发展，上文归纳的三个香港自主更新项目能获得成功很大程度在于第三方组织提供可靠的信息咨询、技术支持、运营管理等服务，同时将零散的个人实现组织化，搭建对内与对外的沟通与反馈平台。目前内地城市的社会组织数量少、规模小、运作不成熟，在市民眼中也缺乏可信度，难以承担专业的城市更新服务。所以，推动“自下而上”的更新模式的发展，第三方组织的培育尤为重要。结合内地城市的特点，建议由政府牵头，号召规划师、社工等有专业知识或社会服务经验的人群作为第三方组织中的骨干成员，结合社区规划师、基层社工等搭建多方合作的组织架构，逐步培育提供城市更新专业服务的第三方组织。

3.3 完善公众参与机制，有效践行公众参与

目前，内地城市居民还处于长期的“自上而下”政策环境中，公众参与还停留在问卷调查、公众座谈、规划展览等方式的阶段，内容也多限于规划方案的宣传，公众还处于被动式参与的状态。而在城市更新过程中，住宅拆建、公共服务设施建设、邻里关系重组等改变或提升都与居民的物质利益、精神利益直接相关，居民对参与到城市更新实践中来的意识越发强烈。由于我国的公众参与机制尚未成熟，无论是从公众参与的立法、制度、机构组织，还是从具体的运行方法来看，都存在着较大的空白。未来，政府应转变“单一管理者”的观念，逐步建立政府引导的多元公众参与机制[16]，如出台相应政策与制度如民意调查制度、信息公开制度、协商谈判制度等；搭建城市更新的评估机制和技术服务平台以促进多方沟通；建立相应的机构或组织如更新委员会[17]，落实到基层以搜集、传达多方的信息等方式来保障公众的有效参与。

结语

伴随着市民社会的发展，未来城市建设主体的多元化趋势将越来越明显，“自下而上”的更新模式是回应地方和人的需求为导向的、在市场导向改革中出现的以民间力量或社区组织发动并得到政府认可和支持的更新模式[18]。这种模式体现的是现代城市从一元到多元、从主观到客观、从管理到治理的发展本质。推进“自下而上”更新模式能有效反映利益主体的需求与意见，对政府而言也能减轻其行政与财政压力，也是对内地城市现有城市更新体系的补充与完善，改变目前政府单一“输血式”的城市更新模式，开启新时代城市更新的可持续发展局面。

资料来源：

图2～5：https://www .ywgs .edu.hk/redevelopment/our_campus.html；

图7：http://www.themills.com.hk/about-themills/heritage/；

其余图表均为作者自绘。

注释

① 公屋为香港特区政府开发和拥有，是香港房屋委员会为无法负担租住私人楼宇的低收入家庭提供的公共租住房屋，以租金形式租给有需要的弱势社群。

② 劏房，又名房中房，即“分间楼宇单位”，是香港出租房的一种，常见于唐楼等建筑物。业主或二房东将一个普通住宅单位分间成不少于两个较细小的独立单位，然后作出售或出租之用。每个小房间的面积由几平方米到十平方米不等，月租金亦要三至五千元。租客通常为草根阶层、新来港人士或单身人士。

③ 救世军，是一个以基督教作为信仰基本的国际性宗教及慈善公益组织。

④ 香港社会服务联会，简称社联，是一个代表非政府的香港社会福利服务机构，其资金主要来源于政府，剩下部分来自香港赛马会慈善基金及其他社会慈善捐助。