基于全过程管理的PPP轨道交通项目问题研究
2022-04-14刘嘉莉柏明虎
□ 刘嘉莉，柏明虎，李 洁
(1.南京林业大学 土木工程学院，江苏 南京 210037；2.南京地铁建设有限责任公司，江苏 南京 211200)
1 引言
近年来,轨道交通项目越来越青睐PPP模式的投资方式。财政部PPP中心统计显示,到2020年,我国城市轨道交通里程将达到10000公里,总投资高至约5万亿元,轨道交通将成为PPP项目热点。截至2020年9月，财政部PPP管理库中，轨道交通项目入库数量60个，其中项目落地17个，项目低落地率引起我们对轨道交通问题研究的重视。
轨道交通项目周期长、工程复杂、阶段繁多，在实践过程中项目可能会出现一些问题，而这些问题也引起了一些学者的关注。陈嫚嫚等(2019)[1]认为轨道交通项目问题大多在后期暴露，基于上海地铁8号线、杭州地铁1号线等多个失败案例，总结归纳项目建设和运营阶段存在的问题。毛鹏等[2]对项目运营阶段出现的问题进行研究，从政府、项目、市场层面分析，认为主要是政府运营监管不到位、服务效率低下、市场化运营不足、项目收益确定性不高等。
项目出现问题并不是单一原因或单独阶段导致，且问题之间并不是毫无关联的[3]。因此，本文从全过程管理角度，以项目阶段(前期可行性研究、招投标、融资、建设、运营和移交)划分为基础，采用多案例研究方法，识别多个交通PPP项目案例所出现的问题，进一步讨论这些问题之间的因果关系，并提出相应的应对策略。
2 PPP轨道交通项目全过程管理
2.1 PPP全过程管理定义
全过程工程管理顾名思义是从项目开始到项目结束的综合管理[4]。相关政策文件如财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)从对顶层规划角度出发，将PPP模式从开始到结束分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交，划分的阶段不连续。车斯驹从全寿命周期角度出发，认为全过程工程管理是从前期策划、供应、建设实施、运营等过程进行综合管理[5]，其划分为点状工作，划分阶段特征不明显。
结合以上观点，本论文将本质相同的阶段合并，同时考虑项目阶段特征及连续性，将PPP项目全过程管理划分为PPP可行性分析、招投标、融资、建设、运营、移交六个阶段。
2.2 全过程管理工作内容
本文通过查阅文献[6-10]和相关政策文件，阅读检索相关全过程管理内容，进行归纳总结分析，得到初步的全过程管理各阶段目标和影响关系，如图1所示。图中，矩形表示全过程管理各阶段主要内容，菱形表示内容下的子任务，椭圆则是菱形下的子任务。虚线则表示各阶段任务之间的联系。
全过程管理思想立足于整体，重视阶段和任务之间的联系。例如，在面对选择社会资本方这一任务时，并不单单考虑到招投标阶段现有的标准，在后续的融资阶段，也考虑社会资本方实施融资计划时的实力。另一方面，对于项目融资体系，在前期项目实施方案中会进行初步融资安排，确定初步交易结构，作为后续招标阶段设计融资方案的依据。招标阶段，对PPP合同中的融资条款进行确认和细化。对于项目监管并不局限于单个阶段，在项目前期的实施方案中，就已经进行监管的初步架构。在运营阶段，通过中期评估就可以健全项目公示制度、鼓励公众参与监督，形成了比较完善的项目监管体系。
3 地铁PPP项目全过程管理问题分析
3.1 地铁PPP问题识别
本文选取交通运输类PPP项目作为研究对象进行分析，样本案例选择项目时间跨度久且项目特征比较清晰全面的，如项目投资、合作期限、回报机制等特征，以便去分析轨道交通项目各阶段所发生的问题。因此，本文选择大连地铁3号线、天津地铁3号线、福州地铁2号线以及乌鲁木齐2号线进行研究。
表1 地铁PPP项目问题分析
对前文所列举的轨道交通案例进行整理归纳，总结出以下问题，包括：客流量预测不准确、交易结构不合理、社会资本方能力不足、项目投资不到位、项目监管不到位、建设工期延误、质量差、实际客流量不足，收益低。
3.2 轨道交通PPP项目问题关联性分析
分析可知，项目出现问题由很多因素造成，而这些因素在项目的不同阶段会单独也会相互联系共同影响项目的运行。
目前，实际管理工作中，相关管理决策者往往倾向于关注当前工作所产生的问题，这种管理行为是低效的。项目往往在建设、运营阶段问题频发，如建设进度缓慢或停滞、工程质量差、运营阶段实际收益差等，人们的视角通常只关注这些表象问题，忽略问题产生的根源。因此，我们应该把控问题根源，从而提高项目收益。
本研究发现，项目失败的源头主要包括交通量预测不准确、社会资本方能力不足、交易结构设计不合理、监管机制缺失，下面具体分析这些源头所引发的后续问题。
3.2.1 交通量需求预测引起的关联
项目前期，若交通量需求预测不准确，可能会造成在项目实际运营过程中交通量不足，对于以客流量为主要收入的轨道交通项目而言，会影响项目的盈利情况。例如，大连地铁3号线在前期进行可行性研究时，对项目客流量没能进行准确预测，造成后期客流量不足；福州地铁2号线中实际交通量与当初可行性研究报告中预测的交通量有相当大的差距，致使收益无法达到预期。
3.2.2 交易结构设计不合理引起的关联
项目前期论证时，对于经济可行性研究不深入，数据收集及经济分析工作不充分，其中资金来源以及交易结构设计不合理，债务融资所占比例高，项目高杠杆，项目债务资金大部分通过贷款解决，造成融资成本高，大大增加了后期运营的压力。如福州地铁2号线301，883万元的来源为债务融资，占总投资的70%，大量的银行贷款产生的利息金额很大，占总成本的比例也较高，达到7.95%，大量借款导致轨道交通在运营期的还本付息压力较大。
3.2.3 社会资本方能力不足引起的关联
选择合适的社会资本方对于后续工作的实施十分关键,若社会资本方经济实力不足，则极有可能造成后续资本金不到位，导致项目进度拖延和成本超支。如大连地铁3号线在建设过程中，由于资金不到位，导致工期延误。另一方面，社会资本方运营管理能力差，提供的运营服务差，影响收益。如乌鲁木齐2号线、天津地铁3号线，中标社会资本方通常是建设经验充分但经营管理经验不足的大型施工国企，而社会资本方的运营能力直接影响着运营收入，进而影响收益。
3.2.4 监管不到位引起的关联
PPP项目中，监管贯穿于整个项目周期。前期阶段，没有组成合理监管架构，没有明确监管责任、内容和标准，监管责任人之间相互推诿责任，如直接委托合同的监管。到了建设阶段，会造成工程进度延误及质量差等问题。如乌鲁木齐2号线政府签订完契约，没有制定项目进度和项目的标准以及资金监管制度，资金未按原计划到位，致使建设工期延误。福州地铁2号线由于监管不到位，混凝土质量不过关，造成了重大坍塌事故，导致工期延误。
尽管交通PPP项目出现问题由多种原因共同造成，但是这些问题中存在源头。本研究发现交通量预测不准确、交易结构设计不合理以及项目监管机制缺失是导致项目出现问题的源头；且这些问题大多出现在项目前期阶段，更加证实轨道交通PPP项目前期阶段的关键性。
3.3 基于全过程管理地铁问题解决对策
轨道交通PPP项目出现的问题虽然复杂，但是彼此具有一定的关联性。所以，我们利用全过程管理系统层层递进的优势，提出解决对策。
图2 轨道交通PPP项目问题路径图及分析
3.3.1 对于交通量预测不足，我们应该完善补贴调整机制
在前期论证阶段，对客流量进行预测，以防运营阶段客流量不足，从而造成票务收入不足。在招标阶段，合同中设计激励机制补贴。在运营阶段，及时监管项目效益，对收益进行分析、评估，根据项目实际情况采取相应措施，包括可行性缺口补助、多级财政共担等，或者票务收入、经营性资源匹配等。同时，对项目的绩效指标进行定期的监测和支付，达到市场化运营的目标。
3.3.2 对于交易结构设计不合理，我们应该创新投融资机制
前期论证阶段，在编制项目实施方案时，对融资进行初步安排，设计合理的交易结构。在融资阶段，在确定初步实施计划时，审核融资方案中项目资本金比例、股权结构等，鼓励多种形式融资，如银团贷款、委托贷款等方式，拓宽融资渠道，建立并完善多元可持续PPP项目资本金保障机制。
3.3.3 对于社会资本方能力不足，我们应该创新招标体系
为了选择有实力的社会资本方，在招投标阶段，对于今后的招标文件，制定合理的评标办法，给予拥有专业先进管理背景的投标者一定加分，并评估社会资本方综合实力。融资阶段时，在确定初步融资计划时，协调前期项目要求，再选择社会资本进行补充，使得社会资本方在后期能发挥自己的专业优势。
3.3.4 对于监管体系缺失，我们应该建立并完善合理稳定的监管机制
在前期论证阶段，进行初步监管架构，明确监管主体。政府通过对社会资本融资方案进行监管，防止企业债务转移到政府方，在建设和运营阶段同样如此。在项目建设阶段，对工程进度、质量、成本等方面采取合理的监管措施，如对工程款支付和工程造价跟踪监管、审核工程结算等。委托监理方作为第三方监管，补充政府监管不足之处，建立并完善合理稳定的监管机制，从而减少建设过程中发生成本超支、进度拖延、工程质量不过关等问题。运营阶段，通过对服务质量评估，引入公众参与监督，形成完善的监管体系。
4 结论
本论文从PPP项目全过程管理的角度，研究多个PPP地铁项目，发现地铁PPP项目出现问题并非是单一原因造成的，且这些问题中存在源头驱动因素。研究发现，交通量预测不准确、交易结构设计不合理以及项目监管机制缺失是导致项目出现问题的源头，并针对这些问题给出了具体的解决方案或建议，如对于交通量预测不足，我们应该完善补贴调整机制；对于交易结构设计不合理，我们应该创新投融资机制；对于社会资本方能力不足，我们应该创新招标体系；对于监管体系缺失，我们应该建立并完善合理稳定的监管机制，旨在为今后城市轨道交通PPP项目的建设提供借鉴。
