行政区划扁平化与新型县域治理：基于“省直管县”的经验证据

[摘要] 县上承省市、下统乡镇，是稳定和完备的一级政府，一直处于垂直互动的节点。“省直管县”改革，是以县为基点的行政区划扁平化设计。组织再造和资源重组，一定程度上扩大了县级政府经济社会管理权限，在县域的组织结构、治理资源、城乡一体化等方面都取得了明显的制度绩效。然而，基于权力部门的条块分割和路径依赖，改革没有与之匹配的专业技术、晋升平台和制度环境，人事扁平化的运作并未突破既定的制度设计和新型委托—代理模式。因而，超越试点的制度遗产，从理论和实践上回应当前的县域治理结构与运行机制，进一步完善政府间的资源配置，实现治理体系与治理能力的统一，积极探索智慧政府的技术扁平化，因地制宜地探寻行政区划改革的突破口，是新时代县域治理的核心议题。

[关键词] 行政区划扁平化  县域治理  “省直管县”

[基金项目] 本文為国家社会科学基金青年项目“县级政府的政策执行力建设研究”（伍嘉冀主持，编号为19CZZ039）”的阶段性成果，同时也是上海市教育发展基金会和上海市教育委员会晨光计划基金“治理效能转化与基层政策的政策执行力研究”（伍嘉冀主持，编号为19CG068）的阶段性成果。

[作者简介] 伍嘉冀，东华大学人文学院公共管理系讲师，博士，研究方向为基层治理、城乡社会学。

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2022）01-0111-09

一、 问题的提出

自秦以降，县域一直占据科层组织中独特的序列位置，衍生着独特的治理机理。秦置郡县后，小农经济剩余过少，政府直面小农的成本较高，①县之下政权不进入正统的官僚系统，采用“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、伦理靠乡绅”的基层自治。①由此，在马克斯·韦伯（Max Weber）意义上的“科层制”中，我国政治结构以县为界，隔断了国家建设（State Building）的一统模式。从下往上看，县域是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、中心与边缘地带的“接点”部位。这种不同社会要素衔接的脆弱地带，比较容易发生群体性事件，治理难度较大。②从上往下看，县域处于官僚链条的末端，距离中央最远。这种漫长的科层链条意味着，在行政指令、资源统筹等下达至县的过程中，会有中间层级介入并攫取治理资源，甚至下沉事权滞积到基层，由此造成府际关系紧张。在“市管县”的行政架构中，一些规模小、辐射功能弱的地级市，可能截留下辖县的公共权力与社会资源，出现市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县的现象。1994年，自上而下实行分税制改革，随着“财权”  上移和“事权”下放，导致考核指标被层层细化和逐级加码，部分县级政府“财力”和“支出责任”不对称。

“省直管县”改革，是以县域为基点的行政区划扁平化。在组织复杂性和职位结构多元性持续扩展的宏大背景下，组织结构的扁平化是行政区划变迁的趋势之一。③从行政管理学和行政区划的角度来看，管理幅度与管理层级通常成反比。管理层级和管理幅度只有控制在一定的合理范围内，组织的整体效能才能达至最佳。否则，减少管理层级带来的效率提升，将为过宽的管理幅度导致的管理失控所抵消。基于理查德·斯科特（W. G. Scott）的管理理论，政府扁平化的精髓，是通过压缩管理层级、减少管理环节来寻找集权与分权的结合点，整合成一种科学、高效、灵活的管理模式。④当前，在世界近200个独立国家中，除新加坡、塞舌尔等少数袖珍国家，大多数国家的行政层级实行两级制或三级制。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个;德国16个联邦主体下辖有660个二级行政区，平均管理幅度为40个。⑤我国省级行政区划单位中，四川、河北、山东、河南等大省所辖县数接近或超过百个，地方政府管理层级和设置相对复杂。

作为一项重大的行政创新，“省直管县”改革的制度设计，是省级政府直接将资源下沉到县一级，缩减科层组织的空间距离，以期赋予县级政府更大的经济社会管理权限和自主发展能力。改革拟改变政府间的财政关系、行政关系与人事关系，这有望突破固有治理结构瓶颈，有效推动县治模式转型，意味着新型县域治理的可能，是国家治理现代化的重要一环。①基于此，本文以安徽省为案例，聚焦其在2012年至2018年期间所开展的“省直管县”改革，通过对试点县的实证调研，以行政扁平化的改革试点为起点，开展新时代县域治理的经验研究。这对于认识和解读我国行政体制改革、检视和反思基层治理变迁的进程、探索县域治理现代化，具有一定的理论价值和现实意义。

二、 组织流程再造：县域政府治理的新型委代

作为寻找管理与效率耦合点的一次尝试，“省直管县”突破了“市管县”的条块结构改革，将“省—市—县—乡（镇）”管理架构，转变为“省—县—乡（镇）”模式。从组织再造来看，“省直管县”催生了省县之间的新型“委托—代理”关系，为新型县域治理营造了一个新的政务环境与扁平化治理架构。

（一） 优化：调整管理体制与理顺条块关系

“省直管县”的制度设计，明确了条块关系的政府主体，体现着对科层组织的扁平化再造。借用周黎安的“行政发包制”概念，即通过三大领域扁平化，县级政府的发包方由市级政府转变为省级政府。②具体制度设计包括：（1）党政工作省直管。试点县委、县政府直接向省委、省政府报告工作;试点县党政部门依照法律、法规和党章的规定，受省委、省政府主管部门的业务指导或领导，维持试点县行政区划、机构规格和司法管理体制不变。（2）县级干部省直管。试点县党政主要负责人由省委直接管理，其他副县级以上领导干部（含法院、检察院和其他高配干部）由省委委托省委组织部管理;试点县副县级以上干部的调动由省委组织部审批、管理;试点县公务员招录由省委组织部、省编办、省人力资源和社会保障厅按职责分工负责;试点县环保、审计等部门领导班子，由省级主管部门直接协管;试点县国土资源部门的干部改由县委管理。③（3）省以下垂直部门省直管。省工商、地税、质监等部门设在试点县的管理机构，由省以下垂直管理调整为由试点县县委、县政府管理，业务上接受省级主管部门的指导。改革使得政府上下级之间嵌入的发包关系发生了变化，这有助于降低管理和监督成本、加强地方政府的工作积极性，是对县域治理架构的一次创新。3689C9E8-9938-47A3-A2AB-9FD4887158D3

（二） 简政：政府职能转变与行政效能提升

“省直管县”的一大任务就是加强政府职能转变，以政府职能转变为核心，突出管理和服务、着力增强试点县的社会管理和公共服务能力、建设服务型政府。在安徽省的实践中，多项改革前需要层层报批或由市审批的事项得以及时办理，解决了多层级怠缓行政效能的体制摩擦问题。以图审为例，“省直管县”改革后，试点县成立全省第一家县级政务服务中心“联合图审室”，将原来分散在各个部门的串联式图审调整为各部门相关专业技术人员进驻政务服务中心进行并联式工作。原来需要三个月的图审现在一般七个工作日即可完成。在此基础上，该中心主持和参与制定了政务服务领域的26项省地方标准和6项国家标准，并被评为国家级服务业标准化示范单位。可以说，行政层次的扁平化有助于条块关系理顺，县域权力的自主性大大增强，实现了管理链条的缩短，切实增强了县域政府统筹区域经济社会发展的能力，熨平了“漏斗效应”。

（三） 放权：扩大县级的经济社会管理权限

在“省直管县”改革的推进中，为了给县一级增能赋权，省与市采取了协同共治的方式，共同统筹下沉至县的权限。除国家法律、法规有明确规定的以外，原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项以及须经设区的市审核、报省审批的，现改为由试点县直接报省审批，以增强县域运作的自主性。在安徽省的实践中，共计获得省一级下放事权867项、市一级职责权限划转1167项。①通过这种将省、市权限的配合下放，县域自主运作权限大大加强，形成了扩权效应，大大扩展了县域的行政运作空间，解决了县级政权因缺少行政资源而出现的“主导乏力”问题。

三、 熨平“漏斗效应”：县域社会治理的聚力赋能

事权与财权两个体系是社会治理的基础。县级财政与行政监管的缺位、错位与虚化，使县级公共服务职能弱化。地方财政机构的后续改革、行政区划调整以及规范省以下的财政转移支付都较为迫切。

（一） 财政赋权：民生财政的资源倾斜

在监督方式方面，“省直管县”规范了省级部门监督县级财政收支，由改革之前的事后监督变为事前监督与事中监督，强化了财政监督的约束力。在预算方面，县一级统一按照省级财政部门有关要求，自主编制本级财政收支预算和年终决算，建立省与县之间的财政资金直接往来关系，省级财政直接明确各县的资金留解比例，各县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。在决算方面，各类结算一律由省级财政与各县财政直接办理，各县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按照规定偿还的由省财政直接对县财政进行扣款，促进了整个财政体制的规范与完善。②改革期间，试点县地区生产总值同比增长8.7%。③

作为投资软环境的重要因素，行政扁平化有着简化行政流程、节约企业成本以及提高直管地位的优势，吸引着招商引资的项目、企业的进驻。在试点中，试点县简化了企业进驻的审批流程，率先在全省实施“先照后证”试点改革。在县经济开发区开展“先照后证”审批制度改革试点的基础上，该县积极探索“证照合一”改革，整合餐饮服务经营、餐饮公共卫生、食品流通等三类许可证及五种类型营业执照，改“串联审批”为“并联审批”，实现一次申请、一次审批、一张证照。改革后申请表格由原来的83页简化为14页，进一步提升了注册登记审批效能。通过不断创新招商引资体制机制、完善招商引资组织体系，试点县在改革中组建了五个产业招商组，设立招商考核、帮办督促、项目服务三个中心，完善开发区平台招商、县招商局专业招商、县直部门全民招商三个平台，在项目个数、资金总数额上都实现了突破。据不完全统计，自试点以来，试点县争取到全国土地利用总体规划评估修改试点、工矿废弃地试点、全省农村综合改革示范试点、全省服务业综合改革试点、全省新型城镇化试点等省级以上试点30多个。

（二） 行政松绑：事权下放的服务效能

我国社会治理体系是指在执政党领导下由政府组织主导并吸纳社会组织等多方面治理主体参与社会公共事务的治理活动，这是政府、市场、社会共同塑造和推进的过程。①在财力增加、财政体制日益规范的基础上，试点县政府增加了对公共服务的提供，重点支出保障有力，继续优化支出结构，利于县域政府的职能转型。2015年，在教育、科技、社保、卫生、城乡社区、农林水、住房保障、交通等方面的重点支出增加了43848万元，占全县支出增量的72.9%。全县民生支出33.8亿元，增长了17.8%，占财政支出增量的80.7%，发展成果更多惠及广大群众。33项民生工程全年投入9.73亿元，比上年增长了16.5%。其中省级以上财政收入5.38亿元，比上年增长了14%;县级财政投入1.41亿元，比上年增长了23%，其他（含个人、社会及整合资金）投入2.95亿元，比上年增长了18%。试点县在社会事业方面投入1.4亿元，用于改善义务教育、职业教育和学前教育的办学条件，促进教育事业优先发展。②

通过扩大公共服务平台，试点县也加强了社会治理的资源运作能力。自“省直管县”改革试点后，试点县出台了《关于进一步培育发展社会组织的意见》《试点县社会组织管理工作领导小组工作规则》《试点县社会组织评先选优工作实施办法（试行）》《试点县社区社会组织备案管理办法（试行）》等文件，不断培育和发展社会组织，大力推进政府购买服务，着力培育一批社会组织，形成政府与社会共同承担起为全社会提供公共产品和公共服务的格局，改变了单纯依靠正式制度和权威的治理秩序。“我们县社团、民办非企业包括幼儿园有多家、社会工作服务机构2家。我们有专门的社会工作者、义工联合会、志愿者协会，主要集中在养老、助残、济困几个方面。2015年，民政部门搞了第一届公益组织项目，主要着眼于对社会组织开展培训，提升这些组织的能力，对項目进行包装，然后对社会组织进行评审，激发社会组织的活力。2016年，全省社会组织有关政研会就是在我们这里开的。可以说，省里的一些市在这个方面都远远落后于我们县。”①这种以经济发展为基础、以政策创新为手段的改革举措提高了县域治理的综合水平，直接惠及广大的民众。3689C9E8-9938-47A3-A2AB-9FD4887158D3

四、 城乡空间折叠：县域推进城乡融合的基层创新

县域生成于特定的时空范围，趋向于坐落在城乡发展的交织点上。城乡地理坐标的过渡性区位以及二元叙事中的中介性位置决定了县域既有别于城市、乡村的治理体系，又渗透了城乡两种因素的治理样态。通过强县扩权，改革转变了县级政府职能，带动了周边农村地区发展，并且推进了城乡融合。通过探索，该试点县把部分行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，行政执法的重心开始下移。围绕推行政务公开和健全服务制度，完善政务服务平台;围绕创新为民服务全程代理的内容和方式，拓展公共服务平台;围绕改革乡镇事业单位管理运作模式，打造公益服务平台，着力提升乡镇政府服务经济和社会发展的能力。“当前，我们县对乡村大力扶持，做得最为突出的是美好乡村建设方面。我们出台了加快美好乡村建设推进、城乡统筹发展的意见，深化涉农项目资金整合管理，重点实施农村环境卫生综合整治。主要做法包括以下这些方面：加大了共建美好乡村创新村的落实力度，完善建设美好乡村工作考核办法、美好乡村星级管理考核办法等制度，形成了比较完备的推进美好乡村建设制度体系。到目前为止，我们完成美好乡村创建村项目12个、环线村庄整治规划4个，建成污水处理设施34处、垃圾中转站9个、垃圾焚烧炉18个，建成美好乡村示范点25个，建立健全星级复评、垃圾清运处理、‘四位一体等美好乡村建设长效机制，而且已全部通过规划评审。”②这一系列工作促进了县域内乡镇和广大农村的经济发展和人居环境改善，加速了城乡统筹发展。

在改革实践中，通过一系列的政策运作与主体合作，县域还有效地带动了城市资源、政策等输入农村，在县级场域出现有效的“结构交融”。在试点县的实践中，涉农项目整合初显成效。2014年，为了提高一事一议建设工程项目的规模和质量，试点县对普惠制项目的实施面不做统一要求，由各乡镇统筹规划。同时，该县明确了一事一议建设工程项目的标准：招投标金额在50万元（不含50万元）以下的项目可在各乡镇小额公共资源交易平台统一实施招投标;50万元以上（含50万元）的项目由乡镇上报县招投标监督管理局按照有关文件规定实行招投标。③在改革期间，一共有整合涉农项目54个、资金1.12亿元投入美好乡村建设，有效解决了资金不足问题，激发了创建活力。该县通过完善落实考核奖惩、结对共建、创星建管等工作机制，建立了城市、试点县、乡村三级共建机制。通过加快美好乡村建设、开展“庭院美化、道路亮化、村庄绿化、环境洁化”创建工作，试点县进一步推进了城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会保障和生态环境等一体化建设，推进了城乡统筹发展。①

五、 人事结构扁平：新型县域治理的制度悖论

随着改革开放的深入，县域经济获得快速发展，组织结构、治理资源、城乡一体的扁平化都取得了明显的制度绩效。然而在实践中，人事的扁平化引发了一系列新的矛盾，改革未能持续突破县域治理的瓶颈，也未触及体制机制的扁平化，从而无法推动县域治理的真正转型。

（一） 编制安排与专业匹配欠缺

正如韦伯所认为的，官僚队伍规模适当与否以及每个职位是否有特定的职责范围直接影响组织结构的有效运行和良性发展。然而，随着改革中省、市大量权限的下放，试点县的编制却没有相应扩大，人、事、权不相匹配。在试点县的改革实践中，县直部门都未大规模招录补充公务员。②县的人才引进力度较小，在县直和乡镇机关中存在着许多退居二线却仍占有编制的科级干部，使得许多优秀的年轻专业人才流失，造成干部队伍年龄老化、人才断档。2016年，试点县共有公务员和管理工作人员2158人，其中35周岁以下的有419人，占19.4%;30周岁以下的有323人，占10.7%。③这些官员大部分的学历为高中、大专水平，高层次人才缺乏。其中，研究员职称仅有5人，研究生学历的只有50人，且主要集中在文教类、农林水专业，金融、规划、经营管理等类型的人才十分缺乏。改革中，县域政府工作人员的工作量大大增加，然而基于编制的制约，地方人才严重紧缺，尤其在诸如小型水利工程管理体制、“两证一书”填报的指导和培训、农村电子商务等领域缺少专业性人才。④

（二） 政治依赖与改革预期折损

美国政治学家弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow）认为，政治体制的发展是由一个国家的历史习惯决定的。在我国权威体制中，“上下级”等级观念牢牢地渗透到科层的每个维度。我国社会实态之上的孝悌纲目是由以上下秩序为规范的纵向轴线与以相互友爱为实质的横向轴线编制而成的。在疆域内，通过同质性的生活方式和文化的普及，实现了“率土之滨，万里同风;国域之内，万民同俗”的政治想象。①在这种政治文化的浸润下，“省直管县”改革后，由于市一级长期对试点县的领导，该县所形成的对市一级政府的业务联系与依赖，难以在短期内有较大转变。试点县遵循着以顺从为要义、以行政等级为准则的运作路径，仍然对市级政府有着行为依赖，成为制约市县平等的因素。基于权威主义与基层变通的行为依赖，市县之间的关系模式并没有彻底变化，科层组织的代理成本和激励问题凸显。

（三） 晋升空间与官员动力不足

扁平化改革取向存在相对发散的特征。扁平化意味着对基层人员的更大授权，能够在组织重心下移的背景下，实现信息收集、需求评估、决策和执行。同时，在执行过程中，它也意味着横向的服务与协调单位被大量创造，愈发开放性的资源获取途径，需要开放、竞争的评估与激励环境。②然而，当大量资源下沉后，一旦没有与之匹配的专业技术、晋升平台与制度环境，改革初衷就难以彰显。在安徽省的实践中，“省直管县”的人事权限并未进一步做规划，试点地区规范、明晰的工作交流和晋升渠道尚未打通，试点县（市）与原属地级市的干部交流停止，未形成“编随事走、人随编走”，影响了县级政府官员的工作积极性。改革后期，省级政府将人事权限重新划归到地市一级，县级干部的出路愈发受阻，进一步打击了干部的积极性。在这个背景下，事权下放与县级能力无法磨合，县级官员对人事配套产生失望，改革下移的种种指标产生更高要求，两者形成极大的落差，导致了部门下沉的事权被悬置，呈现出“人浮于事”的图景，这既背离了韦伯的“理性科层”，也阻滞了改革的有效运作，更不利于县域自身的发展。

六、 结论与讨论：行政区划扁平制何去何从？

作为国家的基本构成单元，县是国家治理现代化的重要一环。首先，扁平化的组织再造与科层结构是新型县域治理创新的有益探索。在制度设计上，通过事权与财权相统一、权力与责任相匹配、沟通与协调相结合，展现了新型县级政府治理机制。通过重塑县级政府职能，“省直管县”下的县域社会治理绩效有了较大提升。其次，行政松绑与财政赋权是县域未来发展的可能路径。“省直管县”的一个重要举措就是由省、地级市两级政府向县级政府下沉权限，通过划分各级政府的事权与财权、界定各级政府的职责重点，熨平“漏斗效应”，优化县域的经济社会发展，创造服务型政府的体制环境和政务关系。

然而，由于没有与改革相匹配的专业技术、晋升平台和制度环境，因而人事扁平化的运作并未突破既定的改革设计。鉴于这种情况，在“省直管县”改革中，考虑到管辖范围和对象的改变，地级市政府应进一步“向上对省”和“向下对县”进行人事权力转接;县级政府应进一步理清政府、市场与社会的关系，在地方经济发展中提供优质的公共服务，积极探索智慧政府的行政流程扁平化，减少地方政府的公共事务量，减轻政府的管理压力;省级政府应加强对下级政府的监管，建立制度化的省县各部门对接工作模式，合理设计工作流程，促进服务型政府的职能转变。

党的十九大报告明确提出，深化省以下党政机关合署办公。这从侧面反映了在后“省直管县”时代会有更多扁平化的制度探索，也是治理体系现代化的重要组成部分。超越“省直管县”的制度遗产需要以开放的心态对扁平化改革不断调适。在治理现代化的进程中，科层制和扁平化始终会是长期并存的改革趋势。首先，对于发展中国家和转轨国家，科层制的发展成熟仍是一個从传统社会向现代社会过渡的基本要求;即使在发达国家，科层制也没有完全丧失其生命力。①其次，扁平化作为行政区划的重大创新，可以依照各省的现实形成相应的组织模式，并基于不同地域的基础环境，通过必要的政策倾斜，匹配更多的人才资源。如何以现实基础对制度进行取舍，突破人事扁平化的瓶颈，最终实现基层善治，还有待于做更深入的研究。

（责任编辑：余风）3689C9E8-9938-47A3-A2AB-9FD4887158D3