解读中央一号文件｜全面理解2022三农工作重点

2月22日发布的《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》是新世纪以来党中央连续发出的第十九个“一号文件”，明确了全面推进乡村振兴的年度工作要点和任务清单。

当前，解决“三农”问题的一个关键举措是全面推进乡村振兴。要想全面推进乡村振兴，就要牢牢守住粮食安全和不发生规模性返贫“两条底线”。对此，2022年中央一号文件以牢牢守住粮食安全和不发生规模性返贫“两条底线”为核心，部署了2022年全面推进乡村振兴的重点工作。领导干部如何深刻理解今年中央一号文件提出“两条底线、三项重点、一个保障”？

守好粮食安全底线，推进食物安全、保障食物主权

食为政首，粮安天下。粮食安全始终是国家安全的重要基础。保证粮食安全，是应对一切风险挑战、实现稳中求进、推动高质量发展的必要举措。端稳中国碗，装满中国粮，是我国长期的政策主张，但在中央一号文件中将其强调为“底线”，还是第一次。应该说，“两条底线”是为了保障国家近中远期战略目标不发生相应的系统性风险而提出的。2021年底的中央农村工作会议也强调，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”。经过多年的努力，中国粮食持续丰收，粮食产量连续7年稳定在1.3万亿斤以上。到2021年底，中国粮食产量实现“十八连丰”，粮食储备远高于其他发展中国家。这充分表明，中国粮食的数量安全已有了充分保障，中国人完全有能力、有信心主要依靠自己端牢我们的饭碗。但同时我們也要意识到，从“吃饱”到“吃好”、从米油面到肉蛋奶，中国人的消费结构在不断升级，食物需求仍然呈刚性增长态势，结构性矛盾不断凸显，紧平衡的格局短期内难以改变，资源环境的约束也在不断加剧。由此，如果狭隘地将粮食安全当作主粮安全、数量安全，那么我们的底线就有可能失守。为了守住粮食安全底线，就要与国际标准接轨，回应国际上早已兴起的食物安全和食物主权话语，树立起“大食物观”，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势。食物安全是狭义的粮食安全的升级版，至少包括了数量安全、质量安全和权利安全。食物主权更加强调国家主权、人民主权和自然主权的多层次保障。

1994年美国农业和环境问题专家莱斯特·布朗曾提出“谁来养活中国”的诘问，让中国的粮食安全问题成为全球话题。如今，21世纪已经过去了五分之一，“谁来养活中国”的命题已经演化成为“谁来养活21世纪的中国”的新命题。实际上，在新冠肺炎疫情、去全球化、地区冲突的三重冲击下，新一轮全球食物危机已经到来，中国要做好长期性、战略性预备。一方面，经过多年努力，中国粮食安全问题已经实现了由“吃不饱”到“吃得饱”、由“吃得饱”到“吃得好”的历史性转变。但“吃得健康”“吃得稳定”的食物安全问题，依然持续挑战着中国人。面向整个21世纪，即便充足的食物供应为中国发展奇迹奠定了坚实的物质基础，但保障食物安全的现实压力丝毫未减。在人口峰值、食物消费升级以及老龄化的持续压力下，如下挑战一直存在：大豆、玉米等饲料用粮进口依赖度较高，种业发展存在技术“卡脖子”现象，食品安全社会共治体系不够完善，工业化食物生产的负面环境影响还在持续。一系列相互交织的食物治理困境不断涌现，仅从单一的粮食生产视角，已不足以体现食物安全在国家治理现代化过程中的基础逻辑与特殊价值，故此，需要引入食物安全、食物主权等食物治理新视角。另一方面，在维护国际多边贸易体系的进程中，中国已逐渐走向世界舞台中央、逐渐由“配角”变为“主角”，这需要中国主动承担起食物治理的国际责任。长期以来，在新自由主义推崇的食物价值链全球化进程中，食物的工业化、市场化和金融化不可避免地引发全球食物治理危机。加之气候变化、去全球化、新冠肺炎疫情和地区冲突的影响，治理危机被迅速放大，许多发展中国家和贫困人群甚至连基本的食物权利都难以保障。因此，站在重要历史关口，为了实现第二个百年奋斗目标，必须将食物主权引入到中国的政策视野中，以保障更长久、更全面、更可持续的食物安全。

食物主权的内涵主要包括三个层面：宏观层面的国家主权、微观层面的人民主权、基础层面的自然主权。据此，中国应发挥新型举国体制优势，完善国家食物主权体系顶层设计，以“提升自主性，实现去依附”为方向，以国家主导、人民主体、社会共治为基本内涵，通过发挥协同创新优势，压实食物主权体系建设的主体责任。立足国家长远发展的战略需求，中国需要建立起以国家为主导、以粮食安全（数量安全）为基础、以食物安全（加入质量安全和可持续性）为保障、以食物主权（权利安全）为目标的食物主权体系，筑牢中国食物安全之基。此外，我们对食物安全的讨论要做到“两个必须”。一是必须以人民为中心，主动回应由“吃得饱”到“吃得好”“吃得健康”的新需求。二是必须具备全球视野，积极回应全球对中国发展的关切。国际上对于食物安全的理解一直处在快速迭代之中，早期对食物安全的定义侧重于全球和国家层面的食物供应总量。随着时间的推移，这一概念不断演变和拓展，一系列与食物有关的问题被纳入其中，力求反映食物作用的综合性和复杂性。而“食物主权”观念的兴起，更让人们认识到国家主权、人民主权和自然主权必须牢牢结合，才能保障人民“吃得健康”“吃得稳定”。

守住不发生规模性返贫底线，推动脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接

胜非其难也，持之者其难也。在建党百年之际打赢脱贫攻坚战，我们创造了人类减贫史上的中国奇迹。然而要实现稳定脱贫、不再返贫，不仅需要攻坚战，更需要持久战。目前我们只是消除了绝对贫困，实现了“一达标两不愁三保障”。以此为基础，还需要持续推动“志智制立体扶贫”，增强贫困人口和贫困地区的自我发展能力，以不断完善的社会扶贫网降低各类风险的冲击。具体而言，就是要做到提升内生动力（提志）、提升自身能力（提智）和提升制度环境（提制）三者的有机结合，以“志智双提”为基础，以“志智制综合提升”为主要手段，将脱贫攻坚的阵地战引向共同富裕的持久战。在进行脱贫攻坚战、消除绝对贫困时期，我们提出“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”的“志智双扶”。在防止返贫和全面推进乡村振兴阶段，我们提出需要在“志智制立体扶贫”上下功夫。“提志”就是提升思想、提升观念、提升信心，帮助已经脱贫、但依然处在贫困线边缘的群众提升斗志和勇气。“提智”就是提升知识、提升技术、开阔思路，帮助处在贫困线边缘的群众提升生产发展、生活富裕的能力和素质。“提制”就是为防止返贫提供制度保障。

防止返贫要“提志”：贫困并不可怕，可怕的是没有脱贫后致富的想法和决心。长期的输血式扶贫以及摆脱贫困的艰难险阻，使得一些原来处于深度贫困状态的群众虽已脱贫，但仍心存“拦路虎”，缺乏追求美好生活的信心和斗志。已经脱贫的群众若还存在“等靠要”“靠着墙根晒太阳，等着政府送小康”等思想观念，必然会面临返贫风险。内在改变的驱动力不足，外在的一切帮扶都无济于事。只有唤醒群众的改变意愿，才能化被动为主动，由被动的政府扶贫转变为主动的群众脱贫，进而进一步迈向共同富裕。防止返贫要“提志”，就是要始终坚持鼓励劳动、鼓励就业、鼓励靠自己的努力改变命运。因此，需要持续采取各类政策措施提升易返贫人群的志气，更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现生活富裕。

防止返贫要“提智”：为什么有些脱贫人口容易返贫？这需要从深度贫困人口为什么陷入贫困陷阱找答案。致贫原因主要有如下四个依次递进的层次：一是没有劳动能力，导致无业可扶、无力脱贫，如因病致贫。二是没有脱贫意愿，以“穷开心”“知足常乐”等思想自我安慰。三是有劳动能力、有脱贫意愿，但缺乏谋生技能，这属于能力制约型贫困。由于受教育程度较低，缺乏知识更新和获取的能力，或者没有接受相应的职业技能培训，贫困人群缺乏专门知识、没有专有性人力资本，无法在竞争性的经济活动中获取收益。四是有劳动能力、脱贫意愿和一定技能，但深受环境条件制约，这属于资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。针对以上四类原因致贫的脱贫人群，要防止他们返贫，就要采取有针对性的措施。对于第一类脱贫人群，仍需要加强持续监测和救济，社会政策要托底，托底要托实。第二类脱贫人群则需要“提志”，提升其改变命运的勇气和志向。第三类脱贫人群需要“提智”，提升其脱贫致富的能力。第四类脱贫人群需要在前述三者的基础上，进一步“提制”。当然，在实际工作中，致贫原因往往是多元的、复合的，深度贫困人群可能既没有脱离贫困的想法和勇气，也缺乏脱离贫困的技能和手段，同时又受制于环境封闭、资源匮乏、信息闭塞等外部因素。因此，只有通过智力扶贫、智力致富，帮助脆弱的脱贫人群提升能力，才能让他们助人自助、渡人自渡，实现可持续发展和永久脱贫。

防止返贫要“提制”：防止返贫的难度并不亚于脱贫，甚至是有过之而无不及。从地区结构看，深度贫困地区大多自然条件差、经济基础弱、贫困程度深。从群体分布看，不少贫困家庭有残疾人、长期病人，加之陷入深度贫困状态的人群大多教育水平低、缺乏技能，因此“无力脱贫”。由此，若要全面推进乡村振兴，达成“不返贫、能致富”的目标，则需要综合协调内生动力、自身能力、制度建设等手段。在资源短缺、脱贫全靠“托底”的地区，必须探索发展权赎买、社会分红等制度性贫困的解决之道。第一，进行发展权赎买。更新资源资本化的既定思维，将资源保有和维护者纳入转移支付的保障体系，对不开发地区进行发展权赎买，使得深度贫困地区脆弱的生态环境能够不开发或低度开发，保住一片绿水青山。第二，推动社会分红。根据詹姆斯·米德的理论，社会分红是公民经济权利的重要来源，理论基础是公共资源的所有者是公民。公共资源作为投资所获得的利润应该50%作为积累基金，50%作为红利分给公民。随着积累基金的增加，公民分得的红利也逐渐增加。此法兼顾公平与效率，对“一方水土养不了一方人”的深度贫困地区更为适用。在具体做法上，可以结合农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫，发展以就地就近就业为主的转移就业增收，让有劳动能力和就业意愿的贫困人口实现转移就业。同时，可以提供更多生态公益岗位，通过购买服务、专项补助等方式，在易返贫的脆弱群众中选择一批能胜任岗位要求的，为其提供生态护林员、草管员、护渔员、护堤员等岗位。通过这样的制度安排，发挥和提升制度效能，对于保障易返贫群众的生活和提高其收入具有十分重要的意义，也是守住不发生规模性返贫底线的重要法宝。

“三项重点”助力守住“两条底线”

2022年全面推进乡村振兴的主要工作就是“三项重点”：聚焦产业促进乡村发展、扎实稳妥推进乡村建设、突出实效改善乡村治理。

乡村要振兴，产业必振兴，要聚焦产业促进乡村发展。2022年中央一号文件明确指出：“持续推进农村一二三产业融合发展。鼓励各地拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业。”归根到底，持续推进农村一二三产业融合发展、大力发展县域富民产业等，都为了促进农民就地创业就业增收，这也是激发脱贫致富内生动力、不发生规模性返贫的根本保障。

乡村建设，意在整个中国社会之建设，要扎实稳妥推进乡村建设。梁漱溟先生曾说，“乡村建设，实非建设乡村，而意在整个中国社会之建设”。我们要落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的要求，坚持自下而上、村民自治、农民参与。2022年中央一号文件强调要统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划，严格规范村庄撤并，也是为了合理规划农村土地使用，严守耕地保护红线。

三治结合，依法自治，要突出实效改进乡村治理。2022年中央一号文件着重强调了三点：加强农村基层组织建设，创新农村精神文明建设有效平台载体，切实维护农村社会平安稳定。其中内容十分具体，如提出要强化县级党委抓乡促村职责，发挥驻村第一书记和工作队抓党建促乡村振兴作用，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系等。改进乡村治理，是为了营造更加稳定的发展环境，以实现乡风文明、治理有效。事实证明，在一个治理有效的乡村内部，村民们更愿意响应政策要求，更有信心脱贫致富。

“一个保障”助力全面推进乡村振兴

要想全面推进乡村振兴，必须推动体制机制创新。2022年中央一号文件着重强调了要加大政策保障和体制机制创新力度，从财政、金融、人才等多个方面入手，指明了体制机制改革创新的具体方向。比如，就农村金融而言，虽然现在的金融服务在大多数地区做到了“村村通”，走在了发展中国家的前列，但这并不代表已经实现了“户户有”和“人人用”，很多农户尤其是老年人使用智能手机还存在困难，更不用说网络金融服务。而且当前中国的经济形态已经从以产业利润为核心的利润经济，转向以租值获取为核心的租值经济，“租的价值一方面来源于生态环境，生态环境好就会自然增值，另一方面来源于社会增值，由人口聚集、产业集群带来的社会增值。租来自于非生产性获利，利的价值来源于一二三产业的利润增加，获取的生产性利润”。“租利两得”就能发挥金融的杠杆功能，“四两拨千斤”，撬动整个乡村的绿水青山，使其变成金山银山。为了促成金融创新与社会创新，需要在乡村产权制度、治理制度等多个方面进行体制机制创新。

总而言之，2022年中央一号文件锚定乡村振兴的总体目标，坚持稳字当头、稳中求进，对2022年乡村振兴重点工作作出全面部署。其突出年度性任务、针对性举措、实效性导向，既具体又務实，明确了全面推进乡村振兴的年度工作要点和任务清单。当前，中国已经由一个农民占绝大多数人口、农业占国民经济绝大部分比重的乡土中国成长为一个以城乡中国为特征的现代化强国。在全面推进乡村振兴的道路上，我们要守好“两条底线”，牢记“农业兴，则百业兴;农民富，则国家富;农村稳，则天下稳”，在任何时候任何情况都不能忽视农业、不能忘记农民、不能漠视农村。

正如习近平总书记强调的：“全面小康、摆脱贫困是我们党给人民的交代，也是对世界的贡献。让大家过上更好生活，我们不能满足于眼前的成绩，还有很长的路要走。”全面推进乡村振兴，道阻且长，我们一定要紧密团结、埋头苦干，奋力开创全面推进乡村振兴新局面。

（作者：中国人民大学农业与农村发展学院教授，国家社科基金重大项目“食品安全社会共治与跨界合作机制研究”首席专家 周立）

来源：《人民论坛》杂志及人民论坛网

责任编辑：邵猷芬