城市社区的公共安全智慧治理研究——以武汉市南湖街道老旧电梯安全治理为例

李 宁

(洛阳师范学院 马克思主义学院， 河南 洛阳 471934)

1 研究背景及研究现状

随着智能化科技与治理体系的深度融合、 实践探索与理论探讨的深入， 中国正在逐渐步入智慧治理的时代. 2020年3月， 习近平总书记在浙江考察期间强调从数字化到智能化再到智慧化， 让城市更聪明一些、 更智慧一些， 是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路. 作为一种新兴的治理模式， 智慧治理正日益成为推动国家治理体系和治理能力现代化的关键驱动力.

截至目前， 国内学术界对智慧治理内涵的理解不尽相同. 朱懿认为， 城市社区智慧治理就是通过整合治理规则以及信息智能等技术手段以便发挥系统治理效能的一种全新治理模式[1]. 黄萃等人认为：“以网络、 大数据和云计算等新兴信息技术为基础平台， 以公民广泛参与为基本特征， 以科层官僚体系的逐渐消解为基本趋势的扁平状网络化国家治理体系与运行机制， 及其所衍生的新型社会组织和产业形态.”[2]张成岗、 阿柔娜主张， 智慧治理包含“社会服务型”的治理理念， “精准化决策”的治理目标， “整体智能型”的治理架构[3]. 结合当前学者对智慧治理的解释， 笔者总结出三点：一是从治理的手段上更加智能化； 二是从治理的主体上来看打破传统政府单一管理体制， 主体更加多元； 三是强调精细化、 整体化治理.

目前国内学者对智慧治理的研究成果较为丰硕. 有的学者侧重从法治、 个人信息等角度探究智慧治理路径策略， 认为社区是社会治理的最小单元， 推进国家治理体系和治理能力现代化， 社区治理只能加强， 不能削弱. 有的学者从智慧治理角度， 提出“技术支撑、 多元合作、 合理高效治理方式三个角度构建社区智慧治理路径”[4]. 有的学者基于风险社会， 提出“理性的社区智慧治理应该具备集中统一领导、 多元网络协同、 满足差异诉求、 互联共享资源、 建立可控关联”[5].

有的学者从智能化角度关注公共安全. 罗新忠注重从现代管理手段角度论述社区治安、 社区消防、 社区交通、 社区食品安全、 社区生产安全管理的智能化[6]. 林海文提出“大数据时代的公共安全治理创新要坚持多元主体协同、 工具价值理性、 治理流程再造、 保障机制完善的智慧治理之路”[7].

总体来看， 学术界多从宏观角度研究公共安全智慧治理， 或者单纯从技术角度探究公共安全风险防控， 缺乏微观的观察和实践. 笔者在实践调研中发现， 当前城市社区中， 由老旧电梯引发的一类城市社区公共安全问题关注度高， 风险源不是单纯来自自然因素或人为因素， 而是来自多方面(技术本身、 人为破坏、 自然风化等)， 治理难度大. 基于此， 笔者拟通过分析武汉市南湖街道老旧电梯风险防控实践, 探究城市社区公共安全智慧治理路径选择， 为当下存在类似安全问题的城市社区提供借鉴和参考.

2 城市公共安全智慧治理实践——老旧电梯安全隐患治理

武汉市武昌区南湖街道始建于20世纪90年代末， 是武昌区最大的居住区之一. 其中最早投入使用的居民住宅电梯零部件已经老化， 运行缓慢. 近年来， 电梯小事故不断， 小区居民安全出行难以保证， 居民投诉增多， 社区矛盾升级， 一时间， 老旧电梯安全问题成为街道治理的难题. 为有效治理该问题， 该街道探索实施智能化手段防控风险、 多元主体协商共治、 社区安全文化培育等举措， 经过2年多的努力， 该街道电梯安全问题得到有效解决， 电梯事故率明显减少， 居民安全出行得到保障.

2.1 需求导向-技术嵌入

对居民住宅老旧电梯安全风险防控手段智能化需求来自政府和居民. 一是政府监管需求. 作为电梯安全监管的主导者， 上级政府部门(比如区质监部门)对居民住宅中电梯安全问题敏感度不够， 基层街道(作为政府派出机构， 具有保障一方平安的职责)监管力量不足， 监管效率低. 二是居民参与监管的需求. 电梯成为城市生活出行必不可少的工具， 高层住户对电梯安全极为关注， 他们更迫切了解自己每天出行所需的电梯日常运行状态、 维保状况、 电梯安全运行知识等信息.

2017年武汉市质监局引入“智慧电梯综合信息服务平台”(1)该平台采用“1+8”模式：1个统一的数据管理中心， 地理信息、 监察管理、 检验管理、 维保管理、 使用单位管理、 应急处置服务、 公众服务、 大数据分析决策预警等8个分工明确又相互衔接的子系统.自上而下收集电梯安全信息， 做好电梯上游监管. 南湖街道为了实现老旧电梯安全监管的精细化， 引入“ 电梯管家” 智慧监管平台， 为老旧电梯安全治理插上了“智慧的翅膀”， 做好“末端监管”. 该平台实现三大功能：功能一是监督电梯维保工作， 位置签到功能， 有效防止维保人员假维保， 维保数据共享， 实现电梯“健康状况”透明； 功能二是居民监管和投诉平台， 居民通过该平台向维保人员反映电梯问题或直接线上投诉， 为高效率地解决电梯故障问题提供了可行性路径； 功能三是应急预警平台， 居民可以通过该平台发出救助信息， 维保人员通过识别电梯编号， 迅速到达事故现场.(参见图1)

图1 区“智慧电梯”平台和南湖街道“电梯管家”双重监管逻辑图

2.2 多元互动-协商共治

该街道发生电梯安全事故的均为物业小区， 物业公司是电梯的使用管理单位， 业主是电梯的所有者. 老旧电梯大修需要一大笔资金， 由此引发了激烈的社区冲突. 一是在申请房屋专项维修资金时2/3业主签字难； 二是缺额资金补征时， 业主反对呼声高. 根源在于高层业主与底层业主在电梯使用频率和分摊资金等问题上难以协调， 业主(居民)对物业公司服务(电梯安全服务比如救援、 维保)不满意. 如何建立长效维修资金保障机制， 成为该街道亟待解决的现实问题.

多方协商， 探索老旧电梯“养老金”、 维修资金累进比例分摊机制. H社区通过从物业管理费用中抽出一部分资金， 设立电梯专项维修基金， 该部分基金直接由业主委员会管理， 专款专用. 为化解高层与底层之间的矛盾， 街道联合社区、 小区物业、 业委会、 部分居民召开联席会议， 探讨比例分摊机制. 街道给出指导意见， 各个小区协商电梯维修专项保养费用比例分摊机制， 使用频率与分摊费用挂钩. 以上措施颇有成效， 既缓解了社区矛盾又建立了电梯维修资金长效机制.

使用少量的钱预防， 而不是花大量的钱治疗， 这强调了超前风险防控的重要性. 街道电梯事故频发除了跟电梯运行时间长以外， 还有以下原因:一是居民的不当行为， 比如小区没有货梯， 装修搬运超载货物； 二是日常维保走形式， 维保不透明； 三是小事故救援不及时， 社区三级应急救援效率低. 为此， 该街道协调各方， 建立三级末梢监管机制， 即街道安全生产管理员-社区安全管理员-小区楼栋长(居民志愿者)， 负责日常电梯安全运行风险排查和安全使用监督工作； 政企合作， 政府购买服务为街道老旧电梯安装“电梯管家”小程序， 实现电梯日常维保透明化； 打通社区应急救援通道， 小区保安-维保公司-公安消防三级联动， 为居民安全出行保驾护航. (参见图2)经过一段时间实践探索， 该街道老旧电梯事故率明显下降.

图2 多元互动治理社区老旧电梯安全问题

社区生活的本质是社区利益相关者之间的合作伙伴关系[8]. 社区的利益相关者指影响社区公共事务发展和目标实现， 或受公共事务发展和目标实现影响的各个主体， 他们利益诉求和行动取向， 可能相互一致， 也可能发生冲突. 案例中， 由老旧电梯引发的安全问题影响的公共空间范围较大， 电梯技术的更新、 政府监管的漏洞、 维保单位假维保、 居民的不安全行为等都可能造成安全事故， 一场事故可能使多个家庭受灾. 因此， 为了公共利益， 各个主体(政府组织、 社区组织、 业委会、 物业公司、 居民等)对社区公共安全做的贡献越大， 社区安全就越有保障， 所有成员所享受的利益就越大， 社区各个主体寻求合作的动机就越强. 因此， 案例中各个主体表现出较强的参与度和良好的协作性， 在广泛的智慧碰撞过程中， 形成更稳定的发展共谋、 责任共担、 困难共解、 利益共享的良性治理态势.

2.3 安全文化培育-社区认同

如果风险处置失败， “潜在的危机”转化为“突发事件”则立即进入应急处置过程. 社区发生电梯事故单方面等待救援可能会延误最佳时机， 为此， 社区居民抵御风险事故的能力尤为重要. 该街道从电梯安全文化培育入手， 提升居民安全防控和处置的能力. 一方面政企互动采用“现场教学法”. 电梯每15天维保一次， 维保人员通过“电梯管家”平台发布当月维保时间， 维保时间确定以后， 维保期间需要社区工作人员、 楼栋长、 维保人员、 部分居民同时在场， 维保人员现场讲解电梯安全信息. 另外楼栋长定期将维保信息、 电梯运行情况、 电梯安全使用事项等上传“电梯管家”小程序， 便于不在场居民学习观看(参见表1)； 二是发起社区应急救援队伍活动， 征集社区志愿者， 为专业应急救援队伍提供支持. 比如B社区建立博雅志愿队， 该队伍除了应急救援时提供帮助， 还负责日常安全知识宣传、 监督不当行为等. 在社区安全文化建设中， 居民互动频发， 这也增强了社区归属感和认同感， 进一步激发居民参与公共事务管理的热情.

表1 “电梯管家”小程序居民安全信息交流一览表

3 城市社区公共安全智慧治理的路径选择

3.1 投入“智能化”技术手段

智慧治理视角下提升社区安全治理能力和治理水平需要智能化技术支撑， 即提升社区“智力”. 一方面数据驱动提升风险防控的效率， 通过对数据的搜集整合、 社会问题的分析和科学决策的研判， 建立动态跟踪、 信息畅通的全覆盖大数据治理网络， 不仅降低行政成本， 也提升公共安全服务的精准化水平. 另一方面， 技术平台的运用， 突破时空限制， 技术赋能， 吸纳其他群体的参与， 这也避免公共安全服务中政府单枪匹马奋战的局面. 因此， 智慧治理首先需要提升社区“智”， 通过现代信息技术的应用， 搭建便民信息化平台， 连接社区内外要素， 使其充分融合. 一是在社区风险防控硬件上， 配备智能化设备和高速网络， 便于风险信息采集传播处理； 二是在软件上， 政府可采用公私合作经营模式， 通过政府购买服务， 委托公司设计、 开发、 运营个性化智能化的风险防控设备， 满足居民个性化、 多样化需求， 实现服务的精细化.

3.2 构建多方联动机制

技术的投入不一定能带来传统自上而下的社会治理理念、 结构和方式的改变. “智慧治理”不等同于技术应用， 它不仅是技术层面的问题， 而且是一种复杂的制度变化的过程. 当下， 在城市社区建设的过程中， 随处可见大数据、 云计算等先进技术的应用， 甚至出现过度重视技术应用的情况. 我们一方面要警惕陷入技术“虚拟的美丽”； 另一方面要注重探索长效治理机制， 推动政、 社、 市场互动， 形成风险防控合力， 形成政府主导， 企业、 社会组织、 居民多方参与的治理格局.

第一， 政府主导. 政府作为公共安全的监管者， 防控风险， 保一方平安是地方政府的职责. 政府通过加强智能基础设施建设， 提高风险的科学研判和防治能力， 做好“上游”监管； 另外打造信息化与智慧化的参与平台， 畅通居民诉求表达渠道， 提高行政行为的透明性.

第二， 企业、 社会组织、 居民作为社区公共安全治理的主力军， 秉承“服务他人， 服务自己”的原则积极参与到社区安全的防治中. 企业根据居民个性化安全需求， 提供高质量安全防控产品， 获得市场份额； 社区组织(居委会、 业委会)作为连接各方的纽带， 促进安全信息资源整合共享， 发挥好居民安全诉求回应、 居民安全权益维护等方面作用； 居民作为安全需求者， 同时也是安全风险的制造者， 在享受便利的同时， 增强责任感， 为创建美好家园贡献力量. 通过“上下”“左右”高频率互动， 形成联防联控， 推动传统等级制公共安全治理结构向着扁平化网络结构的转变.

3.3 培育社区安全文化

居民良好的公共安全意识是高效的公共安全治理的保障， 在老旧电梯的安全治理中， 居民的安全意识并不乐观， 缺乏公共安全知识和危机应对能力， 参与的热情虽高， 但是抵御安全事故能力却有限. 为此， 要培育良好的全民安全意识. 一方面， 政府线上线下结合， 组织安全知识进学校、 进社区， 提高个人安全防范意识； 另一方面， 社区联合物业等组织救援演习、 救援知识培训等， 形成良好的社区应急救援文化， 弥补社区安全风险与抵御能力之间的鸿沟， 打造平安社区.

4 结 语

随着技术的更新换代， 以前投入使用的技术产品(比如电梯)进入风险高峰期， 导致城市社区公共安全事件频发， 造成严重损失， 甚至影响社会稳定性. 因此， 超前风险防范， 能有效减少城市社区公共安全事件的发生， 缓解风险带来的潜在损失， 这就需要构建智慧型城市社区公共安全风险治理模式：基于大数据背景， 增强社区安全风险治理决策科学性、 监管的透明性； 通过双向赋能， 提高多元主体(政府、 街道、 社区、 物业等)协同共治效率； 培育社区安全文化， 提升居民抵御风险能力， 增强社区认同感和凝聚力. 这也是彻底贯彻国家推进城镇化进程的要求和“互联网+”的国家战略的具体体现.