环境治理数据化建构机制研究

闫步月

（郑州大学法学院，河南 郑州 450000）

0 引言

大数据技术不失为21世纪最伟大之发明。而随着当前数据化开发、应用的成熟，数据革命所带来的效果性及范式性影响也愈发明显[1]。通过大数据技术对现实世界的影响，人们的生活也随之自下而上地革新、变化。可以说，大数据时代人类社会受到的影响是立体化、全方位、多层次的，既有短期可见的技术革新，又有预期发生的结构性发展[2]。党的十九届四中全会中也明确提出要通过科技发展来推动社会治理向智慧化、科技化进步。然而环境治理中传统的人防、物防及其治理机制已经无法满足目前环境治理的需求，加之当前社会风险因素具有一定的复杂性、多层性以及叠加性，无不向社会治理尤其是环境治理提出了更高的要求，增加了治理难度。治理的范式自然也迫切渴望大数据等新兴技术的引入。而且从国家政策角度来看，环境治理现代化作为生态环境时代的一个重要目标，大数据技术将是其重大突破口。

1 争议及困境：环境法治大数据技术应用研究概况

面对网络环境发展的新形势，学者们均看到了其中蕴含的机遇以及挑战，大部分学者认为在环境治理中引入“互联网+”这一新型概念有助于推动环境治理向着更高效、更集约、更简便的方向发展，也有助于开创环境治理的新局面，为未来城市的生命线建设提供更加合理的纲领性指引。但是当前学术界对大数据技术在环境治理层面的研究大多停留在社会学、管理学等层面，而在环境法学层面的学术成果则有些匮乏且片面。缺乏理论界与实务界的深入融合，导致大数据技术在环境治理层面也就丧失了一定的可行性以及实践性。董海军[3]所提出的复合型治理，就是主要通过对海量数据的挖掘上所做出的及时性研判；陈潭[4]认为大数据技术的应用应围绕城市的生命线管理，重点讨论未来的城市生命线管控；郑少华[5]则在讨论环境“智理”化发展方向的同时，讨论数据化应用的一系列弊端，如加剧环境非正义、导致环境不公平、侵犯隐私权等。邓可祝[6]指出环境信息作为一种规制工具，在大数据技术的推动下，会使环境规制更加偏向于整体化和准确化。然而大部分学者只关注大数据技术的结果效应，且大多围绕大数据技术单一的形式侧面展开研究，缺乏对具体实施过程中整体路径方式的构建进行讨论。简言之，当前的学术研究依然集中于大数据技术不同侧面中对自己研究“取之有用”的部分进行讨论。其实，大数据时代的到来以及大数据、区块链等新兴技术的应用为环境治理注入了新活力，法学界对于大数据技术对环境治理的驱动作用都做了一定的分析，对大数据可能带来的风险也进行了明晰，但是就大数据技术如何驱动环境治理，以及大数据技术与环境治理的耦合点还不甚明确，没有建构起一个清晰、可以提供方向性指导的理论。就环境治理与大数据技术如何相互融合，共同构建面向未来并且更加精准、有效、客观的方式，目前论证较少且缺乏一定的合理性。

（1）大数据技术与环境治理的二元结合缺乏一定的可行性论证。一方面应当从理论层面论证大数据技术与环境治理的可行性前提，从出发点厘清并消除二者的理论沟壕；另一方面应当从实践出发，讨论二者共融的可能性，理论层面的讨论不能脱离环境法治研究的现状，而大数据技术的应用目的是解决实际中的环境问题。因此，学术讨论必然应以环境法治以及我国环境治理的现状为核心，要符合大数据技术自身的运行逻辑，实现大数据技术与环境治理的深度融合，就在于对二者根源基底进行全方位的论证，从多视角讨论二者的内涵一致性。

（2）大数据技术的理解及应用具有片面性。大数据技术的分析模式以海量不相关联的数据样本为支撑，通过一定的算法推算出发展方向，因此大数据技术具有一定的合理性以及客观性，能够快速发现较为隐蔽的重要信息，从而将其变现为环境治理政策以及环境治理时间的依据。然而当前大数据技术与环境治理的结合方面的研究要么集中于数据的收集上，要么着重讨论信息革命背景下大数据应用的弊端及障碍，要么较为片面地从自己的研究出发，选择性地讨论大数据技术的环境治理应用。其实，大数据技术的应用应当向整体、协调、宏观的方向发展，自数据的收集开始到最后环境数据的变现，任何一个环节都不容忽视。环境视域下大数据技术的应用应坚持以完整的生态链建设为宗旨。

（3）缺乏对大数据技术应用下环境风险的动态审查。信息技术具有明显的优势，因此也不容忽视其自身所附带的片面性。一方面，大数据技术是一种“偏硬性”的信息技术，在实际运用中必然缺乏一定的张力与灵活性。所谓环境治理的张力即应考虑到不同案件的特殊性、地域的复杂性和影响的综合性，环境治理作为社会治理的一种必然应考虑一定的人情法理以及历史传统。另一方面，大数据技术的科学性严重依赖于运行程序的稳定性以及算法的科学性，若在软件编译或者算法设置上存在技术问题，必然会得出相差甚远的答案，必然有违法律的稳定性以及公正性。因此，应当在终端环节构建一定的动态审查机制进行个案分析，综合论证。

2 多元与一致：大数据技术与环境治理的内涵耦合

如今大数据技术在诸多行业得到了实践应用，从应用结果来看，虽有一定的弊端但整体上与传统技术相比仍然具有更大的优势。因此在结合大数据处理技术的背景下，环境治理有望向更深层次发展。通过更为科学、新颖的方式对传统的环境治理方式展开探索是当前我国社会治理的一大趋势。具体到实践中可以结合大数据技术的“5V”特征，该特征能从本质上看到大数据技术的部分特征与环境治理具有天然的耦合性，诸如大体积的数据参数、高速的数据样本分析、对环境风险预测的高度精准性等，均符合环境治理的目的诉求以及政策需求，均能够为环境治理从不同层面勾勒出更多的可行性路径。相较而言，在传统的环境治理对策中，依然具有严重的人为性、主观性、滞后性以及不确定性，而通过大数据技术的引入，环境治理与管控可以向着更为客观、精确的方向发展。因此，大数据思维和大数据技术的发展给环境治理提供了技术支撑，同时也促进了环境信息的良性互动，实现了环境治理决策从经验决策到数据决策的转变。大数据技术运用到环境治理中已然成为世界环境治理的流行趋势。

2.1 大数据技术推动环境治理决策的科学化

传统的环境治理决策大多是建立在已有的数据、知识的基础上，这就导致了环境治理的信息样本、信息来源以及信息更新存在一定的滞后性，以至于环境决策过程中的参考样本不够准确，环境决策具有一定的不科学性。将大数据技术运用到环境治理过程中，可以发挥大数据技术数据量大、类型多、更新速度快等特点，避免了“拍脑门地决策”。通过广泛化获取环境数据，进而运用数据分析技术将所获得的数据进行比对分析，从而筛选出有效、可利用的信息，利用数据相关性，进而做出正确的环境决策。

2.2 大数据技术促进环境精细化治理的透明度

孟德斯鸠说过：“不受制约的权力必然是腐败的。”同样，不受监督的环境治理也将是混乱不堪的。环境治理中的监督模式不同于传统“权力制约权力”的监督模式，而是一种“权利制约权力”的模式，其最大的意义在于将公众化身为监督者，使监督成为一种民主生活方式[7]。大城市的环境治理既要有秩序，又要有活力，充分调动各个环境治理主体的主体性、流畅性和创造性，实现环境资源的公共性，提高环境治理的透明度。

大数据技术的应用带来了新型环境治理的变革和创新，并对政府环境治理思想、治理结构、治理模式等产生了重要影响。大数据、物联网、人工智能、区块链等信息技术可以提高环境治理的透明度。数据化具有数据、信息、图像进行实时交互的功能，有利于实现环境治理的可视化、数据化、实时性；有利于公众、社会组织、媒体对城市环境治理的效能进行全程监控。数据化建构应重视数据的开放性，促进城市环境治理的公开透明，增强社会监督能力。同时，企业、社会组织和公民也可以通过智能终端参与城市环境治理，促进环境民主治理，增强公民的参与感和企业的认同感。

3 融合与重构：环境治理数据化的建构逻辑

在结合大数据技术的环境治理对策中，有学者提倡从“立法、执法、司法、守法”4个方面提升对环境资源的数据利用[8]，也有学者借鉴美国经验，从提出大数据技术防治管理的开放、共享、标准、融合[9]。笔者认为，大数据技术在环境治理管控中的应用应更多地体现在环境数据的法治变现上，更多地体现出大数据技术对环境数据的资源整合，应看到其应用优势，而非一味强调可能存在的风险。此外，通过对数据化运用更客观合理的运行建构也有利于避免可能的缺陷。因此，本文认为当今环境治理的数据化建构方向应当围绕大数据技术的运行模式，在环境法治框架下构建科学的数据运用模式。概括而言，即在环境法治语境下，构建一套“数据收集→数据处理→数据变现→事后审查”的体系化环境治理管控机制（图1），来保障环境治理的合理有序发展。

图1 环境治理管控机制

除此之外，还应当拓宽数据收集的渠道和途经，防止信息孤岛与信息茧房。一方面，环境治理最终的服务对象依然是人民群众，信息获取最直接全面的来源也是人民群众。因此应当针对社会公众以及相关企业设置一定的信息提供渠道，或者开设一定的环境问题举报通道，结合一定比例的环境问题罚金为奖励机制，破除当前信息获取过分依赖设备、依赖政府支持的现状；另一方面，环境治理是一个需要长期投入，回报甚微的过程，也应当发挥政府的主导作用，在具体的行政措施上增加对环境检测设备的资金投入以及设置专门的环境信息收集员，整合环境信息收集途经，形成完备的环境行政治理体系，提升政府的治理效能。大数据技术赋予政府新型环境治理手段，是大数据技术驱动社会治理的新方向[10]。

3.1 加强数据处理的生态机制构建

所谓数据处理机制，即在初级的环境数据收集之后进行一定的筛查整理，剔除其中的不相关、不合理以及缺乏一定证据支撑的信息，再对筛除后的信息进行初步审查及整理的机制。合理的数据处理机制一方面能够检验环境治理结果的科学性以及合理性，另一方面也能够实现最大限度的公正化，在这一趋势下也能够倒逼相关企业成为一个合格的守法者。因为在以往的环境审查以及据此所做的惩罚中存在极大的偶然性以及可操作性，相关不合规企业能够采用欺骗等方式躲避审查，加之企业普遍的侥幸心理，致使在以往执法中存在普遍的不公正。而通过非人为的数据处理机制的构建能够尽可能避免以往的侥幸心理。因此在处理机制的建构上，应该做到以下3点。

（1）应围绕环境法治的需要构建一整套体系化的可参考环境数据因素，根据一定的地域性以及环境问题的差异性（地域的差异性根据我国地域划分如西北地区、西南地区、东南地区的差异划分；环境问题类别如土地问题、大气问题、森林问题、水源问题、矿产问题以及海洋问题等）设置各自不同的环境数据收集标准数据库，最大限度地发挥在基础信息收集阶段的环境法治张力，秉承具体问题具体分析的思路。

（2）提高数据储存、数据运输的安全性以及稳定性。可以通过建立官方的数据接收交流中心，一方面增加数据传输的安全性与可靠性，避免处理过程中的人为干预；另一方面可以建设信息交互中心，对来源于公众、来源于企业、来源于官方的数据进行整合，相互印证、相互支撑、相互补充。

（3）数据的处理离不开相关软件生态的开发，我国在进行环境监测及收集硬件建设的同时也应当注重“软硬兼施”，以软件生态提升硬件水平，以硬件水平为软件生态提供基础性支撑。对此，可以与相关优势企业建立长期的合作关系，提供一定的利润回报，以引导软件生态的长期发展。

3.2 提升数据变现的效用及周期

对于数据变现环节的推动，存在两个关键要点。

（1）在技术层面，讨论大数据技术用于环境治理的经济性及效用性，应当不断加大研发与投入，缩短从信息收集开始到形成环境治理结果的周期，不断改进数据处理技术，针对环境变化的动态性特征构建一定的即时应对机制。加强政府相关部门之间、政府与企业之间的相互联系，减少交流、处理流程，加强对环境数据、资源、信息、人员、设备之间的动态联系，但同时也应当注重对敏感信息的筛查保密。

（2）当前的环境政策对大数据技术并不十分友好，我国已经意识到政府数据开放的价值，但是当前在数据立法上跟进迟缓，相关数据建设的法律法规依旧没能被提上日程[11]。虽然在2016年3月17日颁布的《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确了大数据技术的作用与政府大数据技术的应用领域，随后印发了《生态环境大数据建设总体方案》，明确了环境行政的大数据技术整体发展方向。然而当前相关政策对大数据技术的应用及态度依然较为保守，长此以往不利于二者的融合及发展。在治理层面，需要推动围绕环境治理的大数据技术处理成果对政府环境政策的支撑及参考。政府决策应更多地重视对大数据技术运行结果的参考，提升环境决策的科学性及准确性。而且数据战略在环境治理中的形成有赖于刚性的法律法规予以保障。基层的科学探索需要顶层制度的融入，尤其是法律制度的顶层设计接纳。

3.3 促进事后审查机制的多点协同

（1）应该建立一个“以政府为主导，以企业、公众多主体共同参与”的环境审查模式，建立有效的激励机制，鼓励公众参与到环境审查中。具体而言：①利用大数据技术建立完备的审查平台。目前，环境数据信息多掌握在政府和企业手中，公众获取环境信息较为困难。为了建立良好的事后环境审查机制，应该监督政府及其企业将不涉及商业秘密的环境信息上传至环境信息平台，以便环境审查机制的各个主体查阅信息，实现环境审查机制的公开透明要求，利用大数据技术实现“共建、共治、共享”的环境信息平台（图2）运行。②政府做好参与环境事后审查的宣传教育。环境资源具有极强的公共性，公众的参与对于环境事后审查机制的推动和完善具有重要意义。政府应该利用好微博、公众号等开放平台做好科普和宣传，激励公众的参与，激发公众的热情，实现“权利对权力”的监督。

图2 环境信息平台的运行

（2）大数据技术在环境治理的过程中具有一定的专业性，或许环境管理者并不能够深入了解大数据算法的原理及运作方式，因此应当在大数据技术层面构建一定的同行审查及同行评议机制，通过加强对算法的审查保障环境治理结果的准确性。简单来说，由专门的计算机人才就大数据技术对环境治理与评估的运算算法进行专家审查，保障运算处理过程中的准确性。对此，可以对相关领域加大科研投入，一方面是为了促进大数据技术的发展，一方面是为大数据技术变现提供一定的渠道及思路，形成“研究→产出”的一体化进步以及大数据技术与环境治理的多元发展。