后疫情时代健康社区的规划和治理

文／蒋 源 苏州科技大学建筑与城市规划学院 硕士研究生

引言

新冠肺炎疫情的全球性大流行，给世界各国的公共卫生和经济民生带来严峻的挑战。尤其是疫情的重灾区多发生在人口密集的城市社区，这反映出现代城市社区在应对突发公共卫生事件方面的脆弱性[1]。

尽管在20世纪80年代就提出了“健康城市”的概念，但对于健康社区的研究，至今依然处于初期阶段，并且更多关注的是慢性病的研究，而针对以传染病为代表的突发公共卫生事件方面的研究，就显得相对片面和不足。

因此，需要加强针对相对微观的健康社区规划和治理的研究，尤其是如何结合新版《城市居住区规划设计标准》要求的15分钟生活圈的规划，充分调动和整合社区自身的资源，以最终提升社区应对公共卫生危机的能力。

1 城市规划对于新冠疫情的反思

城市规划和公共卫生事件有着深厚的渊源。现代城市规划的兴起，正是为应对19世纪西方城市严峻的公共卫生问题而诞生的学科。但随着城市的逐渐发展，原本将“健康”置于首位的城市规划理论，却逐渐忽视了对于城市公共健康的重视[2]。城市规划在社区层面对于新冠疫情的反思可分为以下两部分内容。

1.1 社区规划层面：卫生设施建设不足

此次突发的新冠肺炎疫情，暴露了近年来推进的社区生活圈的规划中，忽视和低估了卫生设施建设的重要性，尤其是有关应急防疫方面的建设，一般的社区卫生设施难以满足应对突发公共卫生危机时的防疫要求[3]。

另一方面，社区医院过去更多地关注一般性疾病和慢性疾病的防治，缺乏针对突发重大公共卫生事件的应急预案，其数量、规模、分布和级别等，都难以应对疫情的早期检测和初步治疗。同时社区医院也缺乏与上级大型医院的信息交流，无法有效分担大型医院的就诊压力，这也使得社区这一级的医疗机构丧失了其原本建设的初衷[4]。

1.2 社区治理层面：基层管理应对乏力

面对此次新冠肺炎疫情，社区成为了疫情联防联控的前沿阵地，基层干部和社区工作者承担了大量工作，事实上也成为了社区层面防疫的核心主体。但由于大多数社区街道、居委会的基层工作人员数量比较紧缺，加上很多老旧小区没有物业公司，依然需要街道社区的直接管理，同时大量社区基层工作者也缺乏必要的救护技能培训，进一步加剧了人力资源的不足，即使临时招募了大量志愿者的协助，也显得力不从心。

另一方面，面对如此重大的疫情，全部依靠政府自上而下的资源调拨也并不现实，此时建立起一个以社区为基本单元的自治管理机制就显得尤为重要。过去大力推行的社区基层治理，其更多表现的是政府的“行政下沉”，即大量资源和服务投向社区，却相对缺乏对于居民自发组织力量的宣传和建设，一定程度上也影响了社区自下而上的自我治理能力[5]。

2 国内外先进案例的分析

2.1 日本“公共健康和应急体系”案例

“社区生活圈”的研究和实践最早起源于日本，其公共卫生体系也依托基于慢行活动的社区生活圈而构建。日本厚生劳动省从日常护理和防灾防疫两方面，构建了一个面向社区的地域综合性“公共健康和应急体系”。根据老人在社区内步行可达范围的远近，涵盖了综合医疗中心、照护机构、养老院等多个层级，还专门针对高龄人口开发配套上门照护服务的租赁式住宅，以保护在突发公共卫生事件中较为易感的老年群体。

根据日本的经验，通过慢行可达的社区生活圈来规划公共卫生设施，是基于人的尺度，充分考虑使用这些健康设施的便捷程度，并将日常健康和应急防疫进行更加紧密地结合，以此在疫情防控期间最大程度地减少人员流动的距离，并提供更为完善的分级诊疗和地域生活支援服务，从而有效地减轻了社区面临的叠加风险。由此可以看出，基于生活圈规划来划分的社区比基于行政区划的社区更能合理地利用和调动社区资源，在灾害来临时也更具韧性。

2.2 台湾“健康社区营造”案例

早在2002年，我国台湾地区就提出“健康社区营造”计划。由政府牵头，积极对接社会组织的举措，社区以中小学为中心，基于生活圈构建基层的健康防疫的功能单元，并根据不同规模设立相关的物质供给处、储备仓库和临时安置点等；同时每个社区还会专门设置一处“社区健康营造中心”，多位于卫生所、医院和公所等设施内，部分社区公共设施兼具防疫避难的功能。社区健康营造中心定期会邀请邻近医院的专家指导社区防疫、开展社区防疫宣传和志愿者培训等。我国台湾地区的经验是基于社区层面建设专门的健康机构，以社区健康营造中心为基本单元，为日常协调医疗服务提供主体，并在疫情发生时能有效应对，提供有力的组织保障[6]。

3 基于社区生活圈的健康社区规划

健康社区基于社区生活圈进行规划，主要分为应急防疫和日常健康两部分（图1）。

图1 健康社区主要规划内容（图片来源：作者自绘）

3.1 应急防疫

针对突发公共卫生事件的特点，在社区层面可从控制传染源、切断传播途径、保护易感人群三个关键的防治环节出发，对社区公共卫生设施进行规划和管理。

在社区层面控制传染源，就是要减少病毒与人接触的机会。应尽可能避免容易成为病毒来源的设施，如大型菜市场、垃圾站等，布局在社区的核心区和上风口，并对这些场地设置专用的通道。同时在疫情防控期间，社区生活圈应为居家隔离提供必要的生活支撑，在步行可达范围内，应满足基本的生活物质需要，最大限度减少人群的流动性。

另外可以通过减少公众聚集等方式切断病毒的传播途径。一方面，社区应针对人流密集、疫情传播风险较大但需要开放的生活必须场所，例如医院、超市等，通过分时段的人流控制，减少因人群聚集而造成的集体性传播；另一方面，通过土地综合利用开发，在社区生活圈内尽可能地实现“职住平衡”，降低长距离通勤所带来的社区外输疫情的风险。

对易感人群的保护也是疫情防控中的重要方面。此次新冠肺炎疫情的高危人群主要是患有基础病的老年群体。所以社区需要建立易感人群的健康档案，并对其进行健康状况跟踪。另外由于老年群体行动不便，所以在社区公共设施的布置上，需要充分考虑老年人群的行动能力，合理规划社区生活圈内各级生活设施上的可达性。同时及时发布疫情的相关信息，为易感人群的出行选择提供参考，减少其与人群的接触机会[7]。

3.2 日常健康

除了应急防疫，社区居民的日常健康也是“健康社区”建设的出发点。目前我国大多数社区缺乏足够的活动设施，居民的运动量也较为不足。如何通过社区空间的精细化设计，改善社区环境品质，倡导居民进行体育锻炼，从而引导居民进行健康的生活方式已成为健康社区重要的规划目标。

对于社区规划而言，吸引居民参加体育活动主要有两种方式。一种是利用社区的广场、绿地、公共建筑屋顶等公共空间，建设例如社区活动中心、多用途球场、健身步道等体育设施，以鼓励居民养成定期锻炼的习惯；另一种是完善社区功能规划，在日常的生活通勤中创造运动机会。例如通过土地功能混合、将慢行系统与社区中心、生活配套设施以及主要的交通站点相结合，减少居民日常生活通勤的距离，使居民更倾向于选择步行或骑自行车等健康的出行方式。此外通过对慢行道路和街道空间进行精细化设计，可以改善出行的环境，让人们可以在社区生活中更加便捷舒适地进行步行和骑行锻炼，并最终形成健康的社区氛围[8]。

4 疫情下健康社区的治理建议

4.1 基层动员：培养社区自治能力

此次疫情防控期间的社区防控更加强调自下而上的基层自治，社区需要通过充分挖掘、调动和整合社区的基层动员能力，与各级政府和组织形成良性互动，动态多元地提升社区在重大突发灾害面前的应对能力。

健康社区的构建，不仅需要社区加大宣传力度，建立积极的健康文化和价值取向，引导居民养成健康的生活方式和理念，也需要培养居民的主人翁意识及社会责任感，优化公众参与的机制，促进居民参与健康社区建设与管理，形成社区与居民良性健康的互动。

最后，还要加大对社区基层工作者的关注力度。基层工作者是社区治理中最为重要的一环，但长期以来对于他们的技能培训相对滞后，所以在平时更需要加强对社区工作者和志愿者相关专业能力的培训，提升社区治理的效率[9]。

4.2 智慧社区：技术赋能，加强社区管理

加强社区的智慧化建设，以高科技管理社区，在疫情防控和常态管理等方面可以发挥积极的作用。一方面智慧社区可以利用多种科技手段，整合社区不同类型的信息和资源，保持对确诊感染者进行溯源与追踪，实时更新社区周边感染者的信息，同时依托网格化管理、大数据技术和高精度的空间数据，绘制高危地区的风险地图，从而强化社区的风险预警机制；另一方面，还可以利用互联网的数据平台，实现社区的精细化管理。例如，借助外卖、快递等平台的空间数据分析，可以了解社区防疫物资和生活用品的物资供应情况，并合理进行应急物资的调配[10]。

4.3 社区规划师：为社区治理建言献策

面对突发公共卫生事件，社区规划需要未雨绸缪、提前布局，而拥有专业规划能力或丰富社区治理经验的社区规划师，可以在规划决策、健康评估和沟通交流等方面，为社区的科学治理提供专业化的建议。例如社区规划师可以科学划定社区生活圈公共设施的服务范围，并为临时物资供应点的布局提供方案，还可以协助社区建立起自组织能力，提升社区的治理水平，最终实现健康社区的科学治理。

结语

城市规划起源于城市公共卫生问题，也终将回归于健康城市的营造。可以说此次疫情既是危机，更是机遇，可以让规划界重新审视未来城市发展的方向。健康始终是发展的本源，《“健康中国2030”规划纲要》指出：“应把健康融入城市规划、建设、治理的全过程。”基层社区是此次应对新冠疫情的主阵地，也是实现“健康中国”战略的基本单元。将“健康”要素融入社区生活圈的规划，不仅仅是建设医疗卫生和体育运动设施，还应该将“健康意识”纳入到社区的规划和治理之中，并探索一套能够长效保障公共健康的社区发展新模式。