国土空间规划体系下“异地安置”型村庄规划编制的思考——以义乌市思古塘村为例

文／吕 英 义乌市城市规划设计研究院有限公司 工程师

穆佳佳 义乌市城市规划设计研究院有限公司 工程师

斯高阳 义乌市城市规划设计研究院有限公司 国土空间规划一所 工程师 副所长 硕 士

引言

2019年3月8日，在习近平总书记参加河南代表团审议时的讲话中，提出按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地、产业、农居点、环境、文化等要素，编制“多规合一”的实用性村庄规划[1]。围绕总书记的指示，国务院、农业农村部、自然资源部等部门相继出台乡村振兴相关政策。

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）发布，文件明确“建立五级三类”国土空间规划体系（图1），“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划”[2]。

国土空间规划体系（图1）是自上而下约束传导的规划体系，村庄规划作为国土空间规划体系中最末一级的详细规划，需要层层落实上位规划的约束性管控指标。而2021年正处于规划体系改革过渡期，在村庄规划编制的同时，市级国土空间规划及乡镇国土空间规划也还在同步编制过程中，亟待落地实施的村庄规划得不到上位规划的指导。

图1 国土空间规划体系（图片来源：作者自绘）

过渡期的村庄规划如何做好与在编上位规划的衔接，如何做好村庄规划的落实“一张图”，是本文需要思考及解决的问题之一。

至2021年5月，浙江省自然资源厅发布《浙江省村庄规划编制技术要点（试行）》（以下简称《要点》），指导浙江省村庄规划的编制。

《要点》明确了适用范围，同时也提出编制村庄按照“集聚建设、整治提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并”五种类型进行分类引导[3]。而本文所探讨的“特殊”村庄，原村位于开发边界外，应按“搬迁撤并类”进行引导，新址则位于开发边界城镇集中建设区内，不再编制村庄规划，探索按照修建性详细规划编制地块方案。本文以义乌市联港社区思古塘村为例，探讨该类“特殊”村庄在国土空间规划体系下的规划编制。

1 规划编制思路

基于对思古塘村的充分调研与分析，并结合义乌市自然资源与规划局对村庄规划编制的要求，项目组认为《要点》中所划分的五种村庄类型并没有覆盖本文所指的“特殊”村庄，而需要在《要点》的基础上做一些调整。具体编制思路如下（图2）：

图2 规划编制思路（图片来源：作者自绘）

该类“特殊”村庄分两条线、两步走：其一，原村位于开发边界外，按《要点》要求编制村庄规划，主要侧重全域全要素的资源梳理，包括土地规划、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护等资源保护、复垦利用等方面的内容，不进行建设规划的编制；其二，新址位于开发边界内，作为一个地块的开发，侧重地块的修建性详细规划，包括宅基地布局、产业发展规划、基础实施和公共服务设施配套等开发建设内容。

一条线做实做全资源要素的梳理，为同步编制的市级国土空间规划及乡镇国土空间规划做好数据库基础，形成“精细化”的信息反馈，弱化村庄的建设规划；另一条线为新址的建设规划，形成指导搬迁后村庄的“规划建设一张图”。

2 以义乌市联港社区思古塘村为例

2.1 村庄概况

思古塘村位于福田街道，在幸福湖植物园的规划范围内，村庄东侧为红旗水库，村庄位于山水田园之间。但村庄交通不便，只能通过一条约7米的农村道路从商城大道进出。

2018年，义乌各个镇街都进行了行政村调整，经过调整，福田街道共新成立了9个社区，其中联平、思古塘进入联港社区。

通过对思古塘村现状调研与分析，规划总结出该村有别于其他村庄的三项特质：

（1）原村为开发边界外村庄，撤并搬迁后新址位于开发边界内（图3）；

图3 原村新址区位关系（图片来源：作者自绘）

（2）原村位于义乌市城市绿肺——植物园的规划范围内；

（3）新址位于“新CBD”商圈辐射范围内。

2.2 原村编制要点

2.2.1 约束性指标落实及三线管控

永久基本农田保护任务、耕地保有量、生态红线保护面积、生态修复、耕地补充等内容需在原村村域范围内落实。

（1）永久基本农田管控

根据第三次国土调查数据分析，思古塘村基期年耕地为15.3公顷，即可恢复耕地10.21公顷；永久基本农田面积仅9.98公顷，即可恢复“永农”8.44公顷。根据《福田街道土地利用总体规划（2006—2020年）2014调整完善版成果》及《浙江省国土资源厅关于下达各市、县（市、区）土地利用总体规划（2006—2020年）主要控制指标（2015调整完善版）的通知》（浙土资发〔2020〕14号），经近年来规划局部调整后，下达思古塘村永久基本农田保护任务18.61公顷，耕地保有量19.1公顷。

至规划目标年划定永久基本农田保护面积进行水体驳岸的生态修复，包括以梅花为主题的沿线的绿化提升改造及亲水平台增设。

山林田生态修复方面，主要为即可恢复耕地的整治，以农业生产为主，重点优化耕地布局，完善农田基础设施配套建设，有效增加耕地数量，提高耕地质量和连片度，适度发展林下经济，切实加强林地保护。

为保障村庄规划的落地实施性，规划建立土地整治及生态修复项目库（表1），以有序推进全域全要素的规划实施。

表1 土地整治及生态修复项目库（表格来源：作者自绘）

2.3 新址编制要点

新址的编制主要侧重地块的修建性详细规划、落实宅基地布局、产业发展规划、基础设施配套等开发建设的内容。

2.3.1 布局方案18.63公顷，耕地保有量19.14公顷，不低于约束性指标。

（2）生态保护红线管控

思古塘村原村经与各级生态公益林、环境保护区范围核对，村域范围内未涉及此类红线，本次规划未划定生态保护红线。

（3）建设用地管控

思古塘村现状村庄建设用地为5.08公顷，人均村庄建设用地指标为189平方米/人，根据《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》，规划人均建设用地指标为100平方米，确定规划新址村庄建设用地规模2.68公顷。

原村建设用地作为存量建设用地，预留作为植物园配套设施建设的流量指标，村庄规划与在编植物园规划充分衔接，精准梳理用地的同时，为在编市域国土空间规划的编制提供精准的信息反馈，自下而上的“精细化”信息反馈为市域国土空间规划的落地实施性提供了保障。

2.2.2 农用地布局

思古塘村的农用地布局规划主要为耕地的优化布局调整，针对村域范围内即可恢复耕地量较大，以“质量不降低、数量不减少”为原则，优化耕地布局，使耕地布局更为集中连片。

规划以“产居分离+外店内居+海绵城市”为理念，规划形成7个围合式垂直房安置组团+1个高层安置组团；形成集中绿地+中心广场+组团绿地的公共休闲空间体系；高层安置组团区融入海绵城市理念，设置雨水花园、透水铺砖、下凹绿地、下凹式广场、生态停车场等低影响开发设施，建设海绵社区（图4）；

图4 布局方案鸟瞰图（图片来源：作者自绘）

联立式住宅区围绕中心广场布局，通过中部的百米商业步行街将联立式住宅区分成两个区域，形成由中部向南北两侧展开的商业界面。

考虑到土地集约节约利用的因素，在满足村民联立式住宅的需求下，统一考虑北侧区域与政府预留，形成高层住宅区。方案采用地下室整体开挖、统一代建模式。

全过程代建模式。即委托有开发经验、管理经验和组织系统的代建团队对本村的建设进行统一规划、统一设计、统一施工、统一管理、统一服务、统一验收。全过程代建模式可以发挥镇街管理部门、村集体、代建单位三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。

全过程代建模式与传统农民建房相比，优势还在于：（1）保障工程质量与实施效果；（2）确保工程在规定工期目标内如期验收；（3）投资总额控制在工程概算成本范围内；（4）建设过程管理相对规范，保障安全文明施工。

2.3.2 产业规划

2.2.3 土地综合整治及生态修复

按照“山水林田”系统治理的理念，进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水路林村进行全要素综合整治，优化用地结构和布局，促进原村庄内农田优质集中连片、空间形态集约高效。

水系生态修复方面，结合植物园内绿道规划，

从大区域寻找定位，确定产业发展方向，发展村庄经济。一方面，结合植物园及新CBD等周边城市功能分析，识别该区域未来具有高层次人才集聚、高端消费中心、休闲游玩集聚地等特征；另一方面，立足现状业态，分析最具吸引力与市场潜力的业态。

从现状业态和未来发展两方面，确定本基地未来业态引导将以生活型基础服务的业态为主，承接区域外溢的商贸功能，规划引导村庄发展专业街区，并鼓励形成一条集休闲、娱乐、购物、餐饮为一体的生活型百米小型商业步行主街。

2.3.3 配套设施规划

规划以五分钟生活圈为研究对象，考虑本居住街坊内的配套设施的设置，满足村民需求的同时，避免公共资源浪费。

思古塘村内集中配套设置一处公共服务中心，包括党群服务中心、居家养老中心，并配建公厕、配电房等。配建一处地下停车场，提供268个停车位。幼儿园、菜市场、医疗卫生设施由基地外现有基础设施来满足需求。

2.3.4 景观风貌设计

利用城市设计手段，提升村民居住品质，主要从建筑风貌设计、绿化景观设计、环境小品设计等方面进行引导。

在建筑风貌设计方面，确定墙面色彩以偏暖的低艳度浅黄色系为主，辅调以中艳度偏暖深灰色系为主；屋顶色彩主调以偏暖低艳度、中明度灰色系为主，并形成建筑配色图谱。对屋顶的光伏太阳能屋顶、建筑立面的出挑及后退的层次性、底层的商业界面都做了引导。

在绿化景观设计方面，针对公共空间的设计、高层组团区的海绵绿地空间、村庄入口等重要节点，从植物选择、海绵设施选择及组合方式、重要节点小品设计等方面进行引导，并形成景观节点效果方案。

结语

在国土空间规划体系下，本文针对异地安置的村庄编制展开探讨，尤其是原村位于开发边界外，新址位于开发边界内的村庄，建议界外按照“撤并搬迁”类村庄的编制要求开展，侧重全域全要素的资源梳理，注重资源要素保护、生态修复等方面的内容；界内则按照地块控制性详细规划的要求进行编制。同时希望本文的探讨可以为过渡期的村庄规划编制提供一些参考，为《浙江省村庄规划编制技术要点》中明确各类村庄的编制要点提供一点启发。

注释：

①《要点》出台背景：为全面实施乡村振兴战略，有序推进村庄规划编制，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，深化“千万工程”，全力打造全域土地综合整治与生态修复升级版，改善农村人居环境，促进“两山”转化，建设未来村庄，根据国家相关法律法规、政策文件及规范标准的要求，结合浙江实际，制定本要点。