与生态保护红线和谐共处

文 辽宁省交通运输事务服务中心 张宁 图 辽宁省高速公路运营管理有限责任公司

自党的十八大把“生态文明建设”纳入社会主义建设的总体布局以来，国家陆续出台了一系列有关生态文明建设和生态保护红线的政策文件。2020年，辽宁省启动了创建辽河国家公园的有关工作，在其候选区域内包含了高速公路、国省干线和农村公路。未来，如何建立既有公路、新建公路与生态保护红线之间的和谐关系，是所有穿越或即将穿越生态保护红线区域公路工程项目需要考虑的重点问题。

近年来，随着生态保护红线的划定，公路基础设施与生态环境之间的冲突愈发明显。结合辽河国家公园生态保护红线划定的阶段性成果，笔者总结提炼了既有公路基础设施运行维护的方案建议，扩建项目建设协调及新建项目穿越的方案建议，以期进一步填补政策空白，丰富公路基础设施的“无害化”穿越措施。

红线逐渐拉紧

2015年，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》强调，到2020年生态保护红线等关键制度建设取得决定性成果；2017年，《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》强调，2020年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。划定并严守生态保护红线作为生态文明建设的重要支撑，以提升中华民族永续发展的千年大计，成为新时代推进交通运输高质量发展的根本遵循。

目前,涉及生态保护红线区域行政管理的部门包括自然资源、林草及生态环境。其中，自然资源部门负责国土空间规划体系建立，实施空间管控及“三区三线”划定；林草部门负责自然保护体系的建立，区分核心保护区与一般控制区；生态环境部门负责生态环境管理体系建立，实施“质量+总量”管控与“无害化”管理。近年来，各有关部门分别从国土空间管控、自然保护地、生态环境管控三方面出台了一系列政策文件。

国土空间管控方面，2019年的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，国土空间规划体系具体由“国土空间总体规划”与交通、能源、水利等“专项规划”构成。同年，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确，生态保护红线范围内允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，包括必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护。

自然保护地方面，2019年的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确，国家公园、自然保护区和自然公园为自然保护地类型，国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动；自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。2020年的《自然资源部 国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》进一步强调，核心保护区允许已有合法线性基础设施和供水等涉及民生基础设施的运行和维护，以及经批准采取隧道或桥梁等方式（地面或水面无修筑设施）穿越或跨越的线性基础设施，必要的航道基础设施建设、河势控制、河道整治等活动；一般控制区允许必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护。

生态环境管控方面，2018年的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》要求，对审批中发现涉及生态保护红线和相关法定保护区的输气管线、铁路等线性项目，指导督促项目优化调整选线、主动避让；确实无法避让的，要求建设单位采取无害化穿（跨）越方式，或依法依规向有关行政主管部门履行穿越法定保护区的行政许可手续、强化减缓和补偿措施。2020年的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》进一步明确，等级公路（不含维护；不含生命救援、应急保通工程以及国防交通保障项目；不含改扩建四级公路）中新建30公里（不含）以上的二级及以上等级公路，新建涉及环境敏感区的二级公路应编制环评报告书；其他（配套设施除外，不涉及环境敏感区的三级、四级公路除外）及以上等级公路应编制环评报告表；配套设施，不涉及环境敏感区的三级、四级公路应实施环评登记表等级备案。

公路项目由于路线长、涉及区域广、环境影响持久，一直是生态环境保护的重要冲突因素。目前，针对自然保护地特别是国家公园的公路项目与生态环境冲突协调的研究较少，政策空白较多。以中国知网数据库为例，检索关键词为“生态保护红线”共涉及文献504篇，剔除社论、报纸等，共获得论文253篇，而涉及“无害化穿越”仅获得文献1篇。

总体而言，关于生态保护红线管控，特别是“无害化”穿越管理的有关研究仍处于探索阶段，从政策管控要求可知，既有合法公路基础设施运行维护不受影响；新建项目应优先避让生态保护红线区域，确实无法避让的应采取无害化穿（跨）越方式；针对线性工程的扩建政策尚不清晰。

公路受何影响

2020年，辽宁省启动了创建辽河国家公园的有关工作。辽河发源于河北省，流经内蒙古、吉林、辽宁“三省一区”后注入渤海，全长约1345公里，流域总面积约22.02万平方公里，是我国七大河流之一。其中，辽宁国家公园候选区北起东西辽河与辽河干流的交汇处，南至辽河出海口，范围包括整个辽河干流、辽河口滩涂湿地、石佛寺水库及近海水域等区域，流域面积约6.93万平方公里，覆盖全省11个地级市60个县（市、区）。此外，辽河三角洲湿地生物多样性保护与洪水调蓄重要区还被《全国生态功能区划（修编版）》划为全国重要生态功能区。

桥梁是公路跨越生态保护红线区域的形式之一

辽河国家公园候选区域内分布着众多内芦苇沼泽和滩涂湿地，生物种类繁多，其中珍稀濒危物种数量占辽东胶东半岛落叶阔叶林生态地理区的60%以上，是该地理区生物多样性最丰富的地区。而辽河口三角洲分布有我国沿海最大的河口湿地，是全球滨海湿地生态系统最完整的湿地之一，保存着完整的“浅海水域—裸滩—翅碱蓬群落—翅碱蓬芦苇群落—芦苇群落”自然演替景观格局，也是“海上大熊猫”斑海豹的重要繁殖地与栖息地。把该区域建设为国家公园，是辽宁省强化辽东湾生态平衡、维护河流生命健康的重大举措。

公路项目的生态环境影响按时期可分为建设工程时期的影响和运营时期的影响；按影响的类别又可分为生态影响和环境污染两方面。生态影响主要是指，项目自身及通行车辆作为“外侵物种”，通过改变土壤、风向、生境阻断等形式进而引发的水文格局改变、土壤侵蚀、水土流失及生境破碎等现象，对原有生态环境系统及动植物种群产生不利影响。环境污染主要是指，由通行车辆运行带来的尾气、扬撒、噪声、振动及光污染，对动物产生惊扰，对植物光合作用、蒸腾速率、授粉播种等产生的不利影响。结合生态影响与环境污染，最终公路项目对生态环境带来的是“个体—种群—群落”的空间尺度变化。

依托地理信息系统的空间分析功能，借助Arc GIS软件以辽河国家公园矢量数据为底图，通过叠加路网现状GIS线图层，可以得到辽河国家公园候选区域内公路基础设施的图形化展示。经图层叠加筛选可知，辽河国家公园候选区域内有G25长深、G16丹锡、四平至阜新、G91辽中环线、G1京哈等高速公路10条16.9公里；京沈、绥沈、丹霍、丹东、京抚等国省干线39条154公里；县道9条24.3公里；乡道10条185.3公里。进一步叠加《国家公路网规划（2013—2030年）》及国家和辽宁省综合立体交通网规划布局方案，预计到2035年，辽河国家公园候选区域内国省干线建设需求，包含新建、改建、扩建及升级改造，将达27条，共225公里。

穿越注意事项

目前，针对生态保护红线区域内建设项目的实施管控尚处于起步期，政策措施尚不完善，特别是相关法律、标准供给不足。国家自然资源部、林草局至各省级人民政府的《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》也特别指出，坚持实事求是，简便易行，采取差别化管控措施。因此，探索适宜辽河国家公园候选区的管控举措政策可行。

核心控制区内公路基础设施应参照一般控制区管控，充分保障区域社会发展和人民生活，适度拓展围绕既有公路的一般控制区管理范围。按照《公路法》第五十六条、《公路安全保护条例》第十一条等关于交通沿线两侧预留“公路建筑控制区”的有关规定，一般控制区管理范围可扩展至公路路界两侧各30米。为做好应急防护，应进一步完善既有公路路面、桥面径流收集系统和应急池等应急防护设施，以降低危化品运输泄露造成的水环境污染。针对临近重要保护动物栖息地的公路项目，可通过增加遮光板、声屏障等方式减少光污染和声污染。

辽河干流把辽宁陆域分为东、西两部分，全长538公里。辽河国家公园内的公路一般可分为两种。一是贴临辽河的公路项目，宜主动采取摆动避绕方式；二是穿越辽河的公路项目，其既不具备摆动避让环境敏感区的可行性，也不宜采用隧道穿越的方式。隧道穿越有可能带来的围堰导流、回填注浆对水域环境、浅覆土层都有较大影响，更适用于山地型自然保护地的避让。

因此，未来确实需要建设的穿越辽河国家公园候选区的公路项目，应优先采取架桥方式来减轻对保护对象的影响。辽河干流平均河道宽度达3.5公里，不具备采取桥梁一跨而过的工程可行性，但可采取增加桥梁跨度、减少桥墩梳理的措施，例如以单跨大于100米的方式进入。

在生态保护红线划定后，不少公路工程项目将面临调整。

相较新建项目，改扩建项目可重复利用既有廊道，如此不仅可以减少新增用地和取其土方，而且通行能力的提升也更加明显，还可有效避免新建项目诱增的开发建设活动。因此，应允许且优先采取原址扩建方式解决交通需求。对于交通量增加带来的尾气排放及交通扬尘等环境污染，可采取铺设底噪路面、加强日常养护等方式，减少噪声和振动。

未来,随着国土空间规划体系从理论到政策再到实践的不断推进，为切实平衡发展和保护之间关系，推进构建更加完善的交通运输基础设施国土空间规划体系，协调与生态保护红线的冲突，以下两方面有待进一步的深入研究。

一方面是，探索“总量控制”与“局部调剂”之间平衡举措。目前，生态保护红线区域面积坚持“面积不减少、功能不降低、性质不改变”的原则，致使地方操作多先采取“一刀切”的方式，之后再视项目必要性予以论证，额外拉长了前期工作的流程。对此，可参照国家建设用地控制手段，对用地指标设置限额，超过限额可跨区域调剂，以此提高土地集约利用水平。

另一方面是，细化保护区内穿跨越方案比选的顶层设计。由自然资源、生态环境、交通运输、水利、电力等部门共同完善体制机制，进一步细化“有害”与“无害”的量化评价措施，确保线性基础设施穿越红线区政策可行、经济适用、措施得当。