陕西推进乡村振兴战略实施的实践与探索

智敏 于宁锴

2021年，陕西深入学习习近平总书记关于“三农”工作重要论述和来陕考察重要讲话重要指示精神，全面落实党中央国务院关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策部署，以防止返贫动态监测和帮扶为重点，守底线、抓衔接、促振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作扎实推进，努力答好新时代新答卷。

习近平总书记多次强调，让人民生活幸福是“国之大者”。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接首战之年，陕西一手抓巩固拓展脱贫攻坚成果，防范返贫致贫风险，促进脱贫人口持续增收;一手抓接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。

全力推进乡村振兴战略实施

（一）推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

1、强化动态监测帮扶

坚持把防返贫动态监测帮扶作为关键抓手，及早发现，精准帮扶，动态清零。一是推行网格化摸排。建立镇、村、组全覆盖的三级网格体系，设置网格员29万名，常态化开展日常排查，每半月对“三类人员”进行排查，每半年开展集中排查。截至2021年11月底，全省納入监测“三类人员”5.28万户16.08万人，其中脱贫不稳定户1.79万户5.4万人，边缘易致贫户1.79万户5.2万人，突发严重困难户1.71万户5.47万人，均落实了精准帮扶措施，返贫致贫风险得到有效化解。二是实行信息化监测。研发防止返贫监测预警平台，开发农户“一键申报”、手机APP、“一户一码”和农户信息反馈功能，对全省脱贫人口及“三类人员”实行信息化管理，提高监测预警及时性。

2、建立工作推进机制

坚持省负总责、市县乡抓落实的工作机制，建立健全有效衔接体制机制，推动工作有力有序发展。坚持五级书记一起抓，认真落实省负总责、市县乡抓落实领导体制，建立周例会、月碰头会、季调度会、部门联席会等制度，形成了上下联动、分级负责的责任体系。

3、及时跟进政策衔接

对标国家“1+32”政策体系，研究制定了陕西有效衔接《实施意见》，保持主要帮扶政策稳定，形成了有效衔接政策保障体系。制定乡村振兴战略实绩考核办法，把巩固拓展脱贫攻坚成果作为对市县和省级部门推进乡村振兴战略实绩考核的重要内容，把乡村振兴考核纳入年度目标责任考核，倒逼各地各部门履职尽责、尽锐出战。

（二）乡村产业发展壮大

1、农业综合生产能力显著增强

粮食产业稳步发展。“十三五”期间，在粮食播种面积减少17.9千公顷的背景下，全省粮食单产每公顷增加257.5公斤，总产量实现70.1万吨的增量。2021年，粮食生产实现“十八连丰”，达到历史最高产量1270.4万吨。近五年，全省粮食作物播种面积、总产量一直保持在3000千公顷、1200万吨左右。主要农产品中，水果、奶类的人均产量远高于全国平均水平，粮食、肉类、油料低于全国平均水平，推进集成技术转化应用，单产提升潜力较大。

空间布局特色鲜明。陕西农业主要包括玉米、小麦等粮食生产，以及蔬菜、苹果、猕猴桃、梨等经济作物;牧业则以猪、羊为主。2020年，陕西农林牧渔业总产值4056.61亿元，比2019年增加14.7%，比全国高3.55个百分点;其中，农业、林业分别增加14.77%、10.22%，比全国高6.17、7个百分点。从产值构成来看，农业和牧业占比91.22%;从区域分布来看，农业、牧业、农林牧渔服务业主要集中在关中，林业、渔业主要集中在关中和陕南。“十三五”以来，陕北长城沿线、渭北旱塬、关中灌区、陕南川道区“四大粮食功能区”，渭北陕北苹果、陕北肉羊、关中奶畜、陕南生猪、秦巴山区茶叶“五大特色产业带”，西咸都市农业、秦岭北麓猕猴桃、渭南设施瓜菜、宝鸡高效果菜、渭北樱桃、黄河沿岸红枣“六大产业板块”的农业产业格局基本形成。

特色产业优势突出。陕西农村生态类型多样，人文资源、动植物资源和自然景观丰富，形成了苹果、奶山羊、猕猴桃、茶叶等优势特色产业。2018年以来，陕西深入推进农业特色产业“3+X”工程，提出“以千亿级苹果为代表的果业、以千亿级奶山羊为代表的畜牧业、以千亿级棚室栽培为代表的设施农业”的发展目标。截至2020年，陕西苹果产量连续十二年居全国第一，猕猴桃面积、产量稳居全国第一，是全国最大的奶山羊养殖基地、羊乳加工基地，花椒产量全国第一，核桃、油用牡丹的种植面积居全国第二。

2、三产融合初具雏形

立足三产融合、全产业发展，不断延长产业链条，构建紧密的利益联结机制，让脱贫群众能更多分享产业链增值收益。坚持主体带动、示范引领和模式集成，实施百库百线工程，支持新型经营主体建设冷贮设施和初加工生产线。2019年，全省果蔬库存能力达到358万吨，建成各类选果生产线208条，引导新型经营主体向乡镇聚集，推进原料生产、加工物流、休闲服务等业态融合发展。创建了西安市临潼区、宝鸡市凤县、渭南市白水县、安康市汉滨区和榆林市佳县5个全国农村一二三产业融合发展先导区、全国兴村强县农业产业强镇16个，省级农业产业化示范联合体63个。

休闲农业和乡村旅游蓬勃发展。打造中国美丽休闲乡村34个、全国休闲农业示范县13个、特色产业小镇24个，带动了休闲农业和乡村旅游规范发展。休闲农业示范点已覆盖全省10个设区市以及杨凌和韩城的57个县（区），涉及了农业、林业、牧业、渔业的各方面。有序发展了近100个旅游特色小镇和1000家乡村特色民宿，不断丰富了乡村度假型产品。乡村旅游创新创业活动持续活跃，袁家村、马嵬驿、茯茶镇成为中国乡村旅游创客示范基地，乡村运动、康养、研学、度假成为新时尚。宝鸡大水川“旅游+生态+扶贫”模式受到李克强总理高度肯定，安康宁陕县全域旅游脱贫模式被国家文化和旅游部、国务院扶贫办肯定和推广。

3、城乡产业融合基础不断夯实

培育发展新产业、新业态与城乡生产、消费对接。充分挖掘乡村特有的农耕文明和生态文明，实施“互联网+现代农业”行动，跨界配置农业生产要素，发展以良种供给、农资配送、农技服务为重点的产前服务产业，和以仓储物流、终端销售为重点的產后服务产业，推动农业与旅游、休闲、文化传承、民宿、教育体验和康养等业态的深度融合，拓展农业多种功能，创建了24个特色产业小镇、13个休闲农业示范县和34个中国美丽休闲乡村。推动电子商务进农村，强化村级电商服务站点建设，拓展村级服务站快递代收发、生活缴费、小额助农取款等功能，鼓励和引导大型电商与第三方物流在农村建立物流配送中心与冷链物流，解决农村物流“最后一公里”问题，为实现农产品进城和工业品下乡提供高效物流服务，实现乡村产业与城乡生产消费地多层次对接。强化科技支撑，围绕农业信息化建设、农机农艺融合和种业攻关等项目，推进数字化、装备化和科技化在农业农村的发展，推动乡村产业链纵向延伸，由生产销售环节向精深加工和仓储物流等环节延伸，不断提高农产品附加值，促进富民乡村产业转型升级，先后创建了国家级农业产业强镇16个、农村特色产业小镇24个、农村三产融合发展先导区7个，为承接城市产业的转移与辐射提供了基础和保障。

（三）全面充实农村人才队伍

1、持续推进各类人才下乡

继续选派优秀干部到乡村振兴重点帮扶县挂职，加大乡村振兴重点帮扶县的脱贫村第一书记和工作队选派力度。2021年选优派强8474支驻村工作队、2.59万名驻村第一书记和工作队员驻村帮扶，以新任职、新轮换干部为重点，培训各类乡村振兴干部35.6万人次。调整安排省级定点帮扶单位589家，中央定点帮扶和苏陕协作全面推进，“万企兴万村”行动深入开展，帮扶合力不断凝聚，帮扶力量不断增强。中共陕西省委组织部等三部门印发《百名科技特派员助力百村振兴行动实施方案》，组织科技特派员以成果入股、技术入股、资金入股等形式与村级经营主体建立利益共同体，驻村开展科技成果转移转化，发展壮大特色产业，推动产业提质增效。

2、全力支持返乡人员就业创业

陕西省人力资源和社会保障厅等三部门印发《关于进一步推动返乡入乡创业工作的若干意见》（陕人社发〔2020〕14号），重点支持农民工、高校毕业生和退役军人三类人员返乡创业，提出了加强创业载体建设、加大创业融资支持、增强创业培训效果、提高创业服务质量、提供有效人才支撑、强化组织实施力度等六个方面的措施。2020年，陕西省推荐认定全国农村创新创业典型县7个、园区（基地）68家、优秀带头人10个。2020年，陕西省返乡农民工累计有74.93万人次实现就地就近就业。

3、大力推进新型职业农民培育认证

2021年2月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》（中办发〔2021〕9号），对于培养高素质农民队伍，提出了实施现代农民培训计划、利用现有网络教育资源、实施农村实用人才培养计划等三方面内容。2021年3月12日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确“实施高素质农民培育计划，运用农业农村资源和现代经营方式增加收入”。目前，陕西省共认定高素质农民107232人，其中高级1063人、中级9561人、初级96608人。高素质农民队伍已成为发展现代农业、实施乡村振兴战略的重要力量，成为发展新产业新业态的先行者、应用新技术新装备的引领者、创办新型农业经营主体的实践者。

4、新型经营主体稳定增长

农业经营组织规模不断扩大，农民合作社基本实现全覆盖。到2019年，陕西农村新型经济主体中龙头企业共2339家，其中，国家级龙头企业44家，产值207.99亿元;省级龙头企业608家，产值596.84亿元。陕西农民合作社达到6.1万家，其中，国家级示范社290家，省级示范社1142家、百强社310家，入社农户202.6万户，带动非社员农户390.3万户，基本实现行政村、主导产业和产业农户全覆盖。农民专业合作社按产业分类看，种植业30508家约占50%，养殖业17827家约占29%，林业5154家约占8%，服务业3868家约占6%，其他3975家约占6%。截至2019年底，陕西名录管理家庭农场16350个。

（四）努力推动乡村基础设施提档升级

1、统筹推进农村水、电、路、通讯、污水垃圾处理等基础设施建设

十八大以来，我国加快了乡村治理体系和能力建设的步伐，其中农村人居环境整治是乡村治理体系建设的重要内容。陕西以“净美三秦”为主题，围绕厕所革命、垃圾处理、污水管网、乡村道路等方面，开展“村庄清洁”行动，改善乡村公共基础设施和环境，群众生产生活条件改善明显。持续提升“两不愁三保障”和饮水安全保障水平。紧盯“两不愁三保障”和饮水安全核心指标，深入开展到村“六查”入户“六问”、饮水安全“敲门入户”大排查等专项行动，及时补短板、强弱项，促提升;加快推进危房改造和洪涝灾害损毁房屋修缮重建，持续解决因灾损毁饮水设施、饮水管网和季节性缺水问题，不断推进“四好农村路”建设，创建2个省级“四好农村路”示范市和36个示范县，其中有9个为国家级示范县。“十三五”以来，全省农村公路总里程达到15.4万公里，实现了100%乡镇和100%建制村通沥青（水泥）路的目标。深入推进农村饮水安全工程建设，全省农村饮水安全问题基本解决。实施新一轮农村电网改造升级工程，97.78%的自然村通动力电。大力开展农村生活垃圾治理专项行动和“厕所革命”，全省卫生户厕普及率达73.3%。持续开展村庄清洁行动，农村84.95%的自然村生活垃圾得到有效治理，29%的生活污水得到有效治理，农民的生产生活便利性不断提高。围绕“三化一片林”开展绿色家园建设，改善村庄公共空间和庭院环境，村容村貌显著提升。

2、完善农村文化基础设施

推动包含文化娱乐、健康保健、文化交流及宣传教育等多功能的农村公共文化服务体系建设，增加农村公共文化服务供给总量，基本实现了五级公共文化服务设施全覆盖，丰富和提升了农民的文化休闲生活。

（五）持续推进乡村治理能力提升

1、不断健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

落实村级“四议两公开”和“小微权力”清单制度，推广“群众说事、法官说法”等做法，3个镇、32个村被认定为全国第二批乡村治理示范镇、示范村。留坝县《发展村级扶贫社壮大集体经济提升治理能力》典型案例入选全国第三批乡村治理典型案例。

2、大力推进稳岗就业

实行就业实名制台账管理，推动人岗对接，做好就业服务保障，加大有组织劳务输出力度，脱贫劳动力就业214.25万人，稳定超过上年。在涉农项目建设和管护中更多采取以工代赈的方式，设置公益性岗位21.26万个，就近优先吸纳脱贫人口和低收入人口务工。加强就业技能培训，加大区域劳务品牌推广培育，不断提高脱贫人口中技能劳动力占比，提高脱贫劳动力市场竞争力和议价能力。

3、持续强化易地扶贫搬迁后续扶持

持续提升搬迁安置区基础设施和公共服务能力，发放银行贷款94.7亿元支持294个安置点后续扶持项目建设。大力推广“山上兴产业，山下建社区，社区办工厂”的好经验，发展配套特色产业，建好用好社区工厂，做好企业扩容提质增加就业工作，确保有意愿的搬迁户有产业、能就业。建强搬迁社区基层党组织，启动向规模较大的搬迁社区单独选派驻村第一书记和工作队，加强安置社区基层治理。大力推广“居住簿”制度，为搬迁群众就近提供管理事项“一站式”服务，丰富搬迁社区文化生活，强化社区环境整治，促进搬迁群众社会融入。

陕西乡村振兴面临的困难与挑战

（一）稳定脱贫基础不够牢固

脱贫产业弱小散问题还没有根本解决，龙头企业等经营主体带动能力有待提升，很多脱贫户仍以家庭为单位发展产业，抵御自然灾害、市场波动等风险的能力比较弱。从三次产业贡献率变化看，陕西非农产业比重达到了92.5%，农业增长长期落后于第二、三产业，一产小、散、弱的问题还没有得到根本改善。具体看三次产业对经济增长的贡献率，陕西农业的贡献率长期保持低位徘徊，基本在5%左右，并且出现了下降的趋势。2019年，陕西第一产业贡献率低于全国1.2个百分点。在农业内部，传统农业比重过大，农林牧渔业发展较不均衡，与全国相比，农业占比较高，林业、牧业、渔业占比均低于全国平均水平。2019年，陕西农林牧渔业中农业总产值占比高达69.1%，高于全国平均水平15.8个百分点。以种植业为主的传统农业占比高，种植业中粮食作物占比高，均一定程度上影响了农业附加值和经济效益，也影响了三产之间的融合。

就业稳定性不高。在县域内务工的近百万脱贫劳动力很多都打零工打短工，工作稳定性和收入稳定性不高。2021年前三季度，全省脱贫群众人均纯收入为9095元，比同期全省农村居民人均可支配收入（11070元）低17.8%，比同期全国农村居民人均可支配收入（13726元）低33.7%。

（二）公共服務与基础设施建设相对滞后

长期受到城乡二元体制的影响，城乡居民在享受公共服务方面的差距较大。一是城乡居民所享受的社会保障差异明显。目前，农村居民所能参与的社会保障内容与城市居民相比偏少，且保障水平有限。城镇居民的参保体系更为完善，基本囊括了常见的五大险种，而大多数农村居民只有新农村合作医疗保险和新型农村社会养老保险两大险种。二是城乡教育在师资力量和硬件设施等方面存在显著差异，优质教育资源长期向城镇高度集中，农村地区投入有限，农村地区的教育事业亟待提升。三是城乡医疗服务差距明显。在医疗资源方面，三甲及以上的医院、经验丰富的专家及先进的医疗设备均聚集在城市，2019年陕西农村与城市的每千人卫生技术人员比为1∶1.59，医疗机构床位比为1∶1.49，农村医疗资源和服务能力相对薄弱，难以满足乡村医疗服务的需求。

国家和地方高度重视乡村基础设施建设和农村人居环境改善，城乡差距有所缓解。但是，离城乡融合发展的要求还有距离，农村人居环境改善仍然面临较大挑战。农村地区在网络升级、电网改造、仓储物流等基础设施建设方面，还远远滞后于城市，公共产品配置效率较低。

（三）乡村振兴多元化人才缺乏

农村人口外出流失较大。近年来农村外出务工人员持续增加，大量农村人口流入城镇，流向工商业，导致乡村振兴人才比较缺乏。留在农村的劳动力普遍年龄偏大，文化程度偏低，缺乏接受新理念、新技术的能力和意愿。缺乏经营能力强的带头人。目前，农村产业发展的带头人大多年龄偏大，文化程度偏低，关键是市场理念、经营能力、管理水平较低。在市场竞争环境不断加剧的背景下，难以有效地获取、判断市场信息，捕捉市场机遇，带领普通农民发展生产，获取收益，农民收入持续增长的后劲不足。

全面推进乡村振兴的对策建议

（一）顶层设计：突出规划引领

以全省“十四五”规划为指导，编制巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划，推进巩固成果、乡村发展、乡村建设、乡村治理、农村社会事业等专项规划，推动各项工作有序展开。制定出台《乡村振兴五年行动方案》，设置年度目标，逐项推进工作，确保到2025年实现既定目标任务。建立乡村振兴专家库，集思广益，因地制宜，高水平谋划乡村建设、人居环境整治、基层治理和抓点示范等工作。

（二）强化动能：壮大主导产业

继续做大做强优势特色产业。一是要以“3+X”特色产业为抓手，紧盯市场需求，放大特色优势。苹果产业坚持“北扩西进”，优化区域布局和品种结构，强化冷藏、分拣等产后整理，促进果业提质增效;猕猴桃加快“东扩南移”;奶山羊坚持全产业链开发，加快扩群增栏，加强羊乳品牌建设和运营;增强茶叶、魔芋、中药材、核桃、红枣、杂粮等50多个区域特色产业规模化生产能力，促进农民经营性收入增加。二是要聚焦新产业新业态，推动农业全产业链发展。2021年中央一号文件明确提出要构建现代乡村产业体系，首先要依托乡村特色优势资源打造农业全产业链。深化以“3+X”为特色的陕西现代农业工程，围绕农业特色主导产业，聚焦新产业新业态，组建由龙头企业、农民合作社、种养殖大户、农民和育种公司、农资农技供应和担保贷款等主体组成的联合体，跨界配置生产要素，发展特色农产品产地初加工、精深加工、储运、销售和服务等各个环节，挖掘农业在生态涵养、观光旅游、文化体验、科普教育、健康养老等方面的功能和价值，促进产业深度融合，探索农产品个性化定制服务、会展农业和农业众筹等新模式，推动农业强链、补链和延链，实现农业农村服务功能和增收渠道的拓展和城乡生产与消费多层次的对接，让农民分享更多的产业增值收益，实现多元主体价值需求点的对接和互利合作活力的迸发，筑牢城乡融合的产业基础。三是要把农业园区作为促进农业全产业链发展的重要平台。持续开展国家、省、市、县级现代农业产业园“四级联创”，整合城乡优质资源，推动生产要素跨界配置和融合，发挥产业集聚效应，激发多元主体互利合作的活力与创造力，推动农业生产和经营体系转型升级。四是要发展互联网农业与订单农业，建立特色优势主导产业产地品牌。在细化农产品特色下注册品种品牌，借力农业龙头企业影响力形成企业品牌，扶持提升县域仓储、运输和配送物流体系能力，完善电商售后服务机制，吸引返乡大学生、退役军人和城镇退休职工运营农产品电商销售平台，与社区对接，发展“农户-合作社-消费者”的订单农业产供销模式。

（三）聚集要素：科技创新、体制创新

发挥杨凌示范区作用，围绕生物技术、资源利用、病害机理、节水机理、生态修复、农业工程、食品加工与营养安全等关键领域，大力开展农业科技协同创新，抢抓战略竞争制高点。鼓励组建面向旱区的国家级农业标准化研究推广服务机构，探索公益性和经营性农技推广融合发展机制。

探索财政支农资金集约化、市场化使用途径。目前经济形势下，财政对农业农村投入的增速大幅增长的空间有限，未来财政支农资金需要更加整合集约使用，发挥杠杆作用，激发社会资本和市场主体投入积极性。开展信贷、保险等市场化投入试点，结合大数据追踪、预测，实现市场化精准支持。充分发挥财政资金杠杆作用，采取以奖代补、贷款贴息、保费补贴等方式，撬动金融和社会资本更多投向现代农业。加大金融服务现代农业力度，创新金融服务产品，降低融资成本，把更多金融资源配置到现代农业发展的重点领域和薄弱环节。

持续推动农村产权制度改革。在稳定土地家庭承包经营权的基础上，深化土地三权分置改革和农村集体产权制度改革，不断探索和深化农村集体经营建设用地和闲置宅基地等土地资源的合理开发和利用，建立城乡统一的土地要素市场，激发农村土地資源要素活力。积极引导农民在自愿基础上，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，推动适度规模经营发展。

（四）提升效能：加强信息技术应用

重视农业生产及管理信息化的基础设施建设，建设现代农业供应链数据体系。加大物联网、大数据、移动互联、云计算、人工智能、区块链等数字技术的使用。建立统一农业信息监测网络，强化主导特色产业数据采集和即时利用，充分运用大数据、云计算等现代信息技术，实现农业生产、流通、消费和农产品质量安全的全面实时监测。整合农业信息服务资源，促进农业生产、经营、管理、决策领域各类数据的高效利用。

（五）强化保障：推广农业保险

生产灾害保险能够对农民增收、农业增效产生积极保障作用。一要财政部门提高保费补贴比例和增加保险品种，在全省深推农业生产灾害保险和农产品收益保险，保障小麦、玉米、马铃薯、生猪、能繁母猪、奶山羊、苹果、蔬菜等陕西重点农产品的抗灾抗市场风险能力，对于脱贫户参加种养业生产灾害险的，考虑在承担既定保费份额基础上按一定比例予以补助。二要加快将数字技术向农业保险渗透，将智能感知、智能分析、智能控制等技术引入到种植业及养殖业精准承保理赔模式中，构建气象、农业专家和社会服务资源联动的农业服务数据生态。三要发挥农业保险在综合金融中的基础作用，开展“保险+银行”联动模式，发挥农业保险保单质押作用，把农户理赔诚信数据纳入个人征信系统，解决农户贷款难、融资难的问题。

参考文献

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[5]陕西省委办公厅、陕西省政府办公厅.关于推动县域经济高质量发展的若干政策措施[N].陕西日报，2021年8月5日第三版.

作者简介

智 敏 陕西省社会科学院农村发展研究所助理研究员

于宁锴 陕西省社会科学院农村发展研究所所长、副研究员