“男性的民主”：农村妇女的土地权益是如何被侵害的？

吕孝权

土地权益不断被侵害和剥夺，是中国农村妇女基本权益长期受到忽略的一个鲜活反映。在中国乡土社会这个场域中，对妇女的歧视仍根深蒂固地存在于人们的观念之中，广大农村地区仍沿袭着几千年来的父权制度，男性在家庭中处于主导地位，妇女处于从属地位，家庭以父系纵向传承。“嫁出去的姑娘，泼出去的水”，农村妇女一旦失去了对原有家庭的依附地位，其在原来村庄的相关土地权益也随之丧失

近年来，随着农村城镇化建设进程的加快，农村妇女的土地权益被侵害和剥夺的情况日益增多，由此引发的各类纠纷、诉讼和信访案件也在不断攀升，并且始终得不到有效的解决，已成为制约中国新农村建设和乡村振兴战略中比较突出的热点和难点问题。

侵害的各种借口

农村妇女的土地权益遭受侵害的现象普遍存在，所涉权益主要包括农村土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿款分配权、集体经济收益分配权（如土地入股的股权及股权分红、安置房、农村养老保险、合作医疗、就业培训、创业贷款申请等）相关权益被限制和剥夺。

侵害形式通常表现为以所谓村规民约或者村民会议、村民代表会议决议等形式，以大多数人的意见，堂而皇之地限制和剥夺农村妇女的合法土地权益以及基于土地而衍生的其他财产权益。

农村妇女的土地权益遭受侵害有多种类型，其中最突出、也最具代表性的第一种类型是农村妇女因出嫁而丧失土地。这些农村妇女在出嫁之前，其父亲作为户主与村里签订土地承包经营合同，有些土地承包证上明确记载了她们的名字。但她们出嫁后，或嫁到外村，或嫁到城里，无论其户口是否迁移，无论能否取得城镇户口，无论能否获得夫家村庄的土地，其原承包地都要被村民组织强制收回。她们在丧失土地承包权的同时，也自然丧失了与土地相关的一切权益，而嫁入村也往往拒绝分给她们土地。

第二种类型，是农村妇女因婚姻状况改变（如丧偶、离异、改嫁）而丧失土地。这些农村丧偶妇女、离婚妇女和改嫁妇女，无论她们能否从娘家或再婚夫村庄获得土地，村民组织常常会通过强制性措施，将其户口取消，迫使其将户口迁回娘家，并取消其土地承包经营权，而其娘家村也往往拒绝恢复其土地承包经营权。甚至一些妇女丈夫死后，村里只保留其子女的户口和土地，而将女方户口取消，并收回其承包地。

第三种类型，是对婚前妇女不分或少分土地。许多地方对未婚女性进行“测婚测嫁”，取消未婚姑娘和待嫁女的土地承包资格，因此也丧失了土地分红或土地征收分配中的权益。有的地方规定，未出嫁女到了一定年龄，虽未出嫁，也要收回土地。

第四种类型，是未婚生育的农村妇女及其子女不参与分配。一些地方的集体经济组织以违反国家计划生育政策为由，强制剥夺未婚生育农村妇女及其子女的征地补偿款，其制定的征地补偿款分配方案会明确规定：未婚生育，母子不参加任何分配。

第五种类型，是外地嫁入媳妇不参与征地补偿款的分配。这种现象不多见，比如河南省滑县A镇B村村民规约规定：凡于2016年以后因婚姻嫁入本村的妇女包括她们生下的孩子，一律不参与村集体土地补偿款的分配。

第六种类型，是男到女家落户分不到土地。因结婚男到女家落户（即入赘女婿），该男方及其子女在该居住村的土地承包经营权同样受到不平等待遇，看似不是农村妇女权益问题，其实质是对被入赘一方的农村妇女作为农村集体经济组织成员应享有的土地权的侵害。

在这些侵权案例中，侵权主体来自内外两方面：外部主要是所在的集体经济组织（村、组），以所谓的村规民约为由，打着大多数村民同意的幌子，限制和剥夺农村妇女的合法土地权益，这是最常见的;内部则主要来自农村妇女所在的家庭（尤其是家庭中的男性成员），通常表现为该农村妇女名义上有地，但实际上沦为了“空挂户”，丧失了对土地占有、使用、收益和处分的权利。

在笔者所经手的农村妇女维权案件中，有一个非常经典的案例：周某（女）是湖南省湘潭市岳塘区A乡B村C组村民。杨某，周某之女，自出生之日起，户口即随母亲周某登记在C组。周某与杨某一直在C组生活，周某也享有C组的选举投票权。周某的母亲龚某于1984年取得了B村土地承包经营权，当时周某与母亲龚某及弟弟周某某在同一户头上。

1990年周某与丈夫杨某某（农业户口，户口不在B村）结婚后在C组另立户头，并于1991年生育女儿杨某，周某在C组有独立住房。周某结婚后不久，C组即对组上承包地进行调整，将原来由周某承包的土地强行分配到周某弟弟周某某的名下。

2013年3月，C组的集体土地被征收。在分配征地补偿款时，第一次每人分得4.5万元，第二次每人分得5500元。2013年6月18日，C组组织召开村民会议，制定了该组的征地补偿款分配方案，以出嫁女不参与分配为由，剥夺了周某及其女杨某的征地补偿款分配权，只给周某的母亲龚某及周某弟弟周某某分了征地补偿款。

经过多次找C组、B村村委会和相关政府领导，周某得到的答复均是C组以周某及其女杨某系出嫁女为由不予分配征地補偿款属于村民自治，且系大多数村民的意见，不违法。无奈之下，2014年5月，周某及其女杨某以C村民小组为被告向岳塘区人民法院提起民事诉讼，要求法院判令C组向两原告支付征地补偿款10.1万元、利息1000元。就在周某与杨某向法院提起诉讼期间，2014年6月6日，被告C组又召开了户主大会，并形成决议，以周某及其女杨某系出嫁女不符合分配条件为由不接受二人参与征地补偿款的分配。2014年11月，岳塘区人民法院以两原告虽然征地补偿分配方案确定时户口都在C组，但两原告都没有在被告C组处承包经营地，且周某一家一直靠做粮油生意为生，从未从被告处分配过任何土地补偿款，因而认定周某及杨某虽然生活在C组，但土地并不是其赖以生存的基础;同时，法院认定两原告起诉后被告C组2014年6月6日通过的户主大会决议系村民自治的内容，符合《村民委员会组织法》的规定，最终一审判决驳回周某与杨某的全部诉讼请求。

二审败诉后，周某与杨某依法向湖南省高級人民法院申请再审。2016年9月7日，湖南省高级人民法院裁定驳回二人再审申请。在驳回再审申请裁定书中，省高院将本案争议的焦点归纳为周某、杨某二人是否具有集体经济组织成员资格，并认为周某婚后虽未将户口迁出，在C组也有独立住房，杨某因出生原始取得农村集体经济组织成员资格，但周某结婚后，C组已将周某承包的土地调整到其弟周某某名下，周某因而在C组处已经没有了承包经营地，且周某一家一直在外做粮油生意为生，土地并不成为一家依赖生存的基础。

至此，本案的法律维权，除了向湖南省人民检察院申请抗诉以及向最高人民法院申诉之外，已穷尽了相应的法律救济途径，难度可想而知，案件已基本陷入瓶颈。

上述案例只是当前众多农村妇女土地权案件之冰山一角，它几乎集结了此类案件办理的所有难点。

男权社会的产物

农村妇女土地权益问题是在中国社会转型和法治建设进程中所出现的社会问题，其成因是复杂和多方面的，既有制度层面的因素，也有文化和观念层面的因素，是社会、文化、经济、政治和法律等因素共同作用的结果。

在中国乡土社会这个场域中，对妇女的歧视仍根深蒂固地存在于人们的观念之中。广大农村地区仍沿袭着几千年来的父权制度，男性在家庭中处于主导地位，妇女处于从属地位，家庭以父系纵向传承。体现在婚嫁制度上，“从夫居”还是男女结婚成家的主要形式，即“男娶女嫁”。“嫁出去的姑娘，泼出去的水”是对这一现象的生动诠释，农村妇女一旦失去了对原有家庭的依附地位，其在原来村庄的相关土地权益也就难免会随之丧失。

在农村土地资源日益稀缺、耕地价值急剧上升的大背景下，承包土地的使用权内涵不断拓展，由初期的单纯耕作权拓展到承包农户拥有占有、使用、收益、分配和部分收置权，这使得人们对平均占有和使用集体土地的欲望被空前调动起来，从自身利益出发，受土地流转中的利益驱动，一般村民会尽可能排斥出嫁女等弱势群体拥有土地，参与分配。“分蛋糕理论”是对这一现象最好的诠释，土地日益显现和增加的经济价值使更多的妇女成为了利益之争的牺牲品。

现行相关法律和政策，赋予了农村妇女拥有与男子平等的土地权益。但从法律政策实施的实际结果看，在与民间传统观念以及民间法的碰撞中，国家法自身的漏洞与缺陷也随之凸显出来。明显存在的法律空白，相关法律条文缺乏可操作性，法律救济途径的不畅通等一系列问题，使相关法律法规的实施面临着一系列的困境和挑战，也使妇女的土地权益无法得到切实的法律保障。

这些制度缺陷主要包括：家庭作为土地承包经营权的主体，淹没了待嫁妇女的权利主体资格;村民组织的“高度自治”缺乏国家公权力的有效监督;现行法律在农村集体经济组织成员的资格认定上存在空白;缺乏对包括妇女在内的家庭成员的土地财产分割权利的明确界定等等。

目前，农村男女两性之间的政治参与程度存在着巨大的差距。妇女对基层民主的参与程度还是相当低的。她们在村民自治中仍处于劣势，在政治参与中处于边缘状态。妇女由于长期被排斥在村落的决策权力之外，使她们对参与民主管理以维护自身权益的重要性普遍缺乏认识，也缺乏主动性和热情，因而也无法凝结成一个有实力的利益集团，以争取她们的利益与权利。而现行的村民自治制度由于忽略了农村妇女的参政能力和参政水平，忽略了在基层“户主”主要由家庭中的男性担任，女性很少参与村级事务管理的现状，从而使村级民主实际上成为了“男性的民主”。土地权益受到侵害的妇女作为弱势群体，很难在基层寻求到三分之二以上的支持者，她们的权利往往被当地村组以“民主”和“自治”的名义公然剥夺。

大多数农村妇女面临土地纠纷，往往要经过村委会、乡镇政府、县级以上政府相关职能部门和信访部门的协调和处理，直至诉至法院。很多受害妇女因为问题没有解决甚至是年年信访或者向法院多次起诉。面对这一问题，基层政府部门感到矛盾较多难以处理，一般以“村民自治”为由不积极干预。而司法救济，则通常面临立案难、结案难、执行难等问题，权利救济渠道极不通畅。

如何解决？

要解决农村妇女的土地权益问题，必须构建一个调动政府、社会、司法等多方力量参与的解决机制，即以健全和完善农村妇女土地权益保护法律体系为核心，通过在村集体、基层法院和相关政府部门三个层面进行从民间到政府、从立法到司法执法的制度创新的探索和研究，自下而上、以点带面地推动农村妇女土地权益问题的解决。

在政府方面，首先要确立政府在解决农村妇女土地权益问题中的主导地位，以政策的制定保证法律的实施。

要以政策的制定促进法律的完善，政策与法律共同构成了社会管理的手段。国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范。同样，国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理。国家法律的实施离不开与之相配套的政策，成熟的政策也有可能会通过一定的法律程序上升为法律。政府的相关政策在维护农村妇女土地权益、促进相关法律法规的健全和完善方面也发挥着举足轻重的作用。中央及地方政府出台针对农村妇女土地权益问题的具有针对性和可操作性的部门性政策，建立和完善执法机制，将为农村妇女的土地权益提供政策性保障。

要强化政府对集体经济组织土地权益分配方案的审查和监管职能。由于“村民自治”存在过多的随意性，必须进行一定的指导和监督，乡镇政府对于“村规民约”的制定和实施（合法性审查），负有不可推卸的监管责任。

要在乡镇政府设立专门的土地权益纠纷调解委员会。由于农村土地权益纠纷具有较强的地域性和家族性，设在当地的调解委员会是最贴近纠纷当事人的调解机构，他们往往比较熟悉当地的社情，了解纠纷发生的背景，与当事人也比较亲近，主持调解时不仅会运用法律，也会考虑到当地的实际情况，以说服、教育和疏导的方法，帮助当事人平等协商，达成协议，更好地消除矛盾，防止纠纷升级，节约诉讼成本，维护社会稳定。

在法律方面，要完善相关法律法规，增强人民法院在农村妇女土地权益案件中的司法审判力度。在这方面，一是要明确集体经济组织成员资格的界定。农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，也是集体经济权益分配的争议焦点以及解决纠纷、维护农村妇女土地权益的前提和基础。只有从法律上明确界定了集体经济组织成员资格，才能妥善解决由此而引发的侵害农村妇女土地权益问题。目前，农村集体经济组织立法已列入十三届全国人大常委会立法规划研究论证类项目。农业农村部正在牵头组织开展起草工作，围绕农村集体经济组织的基本特征、法人属性、功能作用、内部运行机制等重点问题开展立法调研，并研究起草农村集体经济组织法草案初稿。但该法有一个不容回避、亟待解决的核心问题，即需要对农村集体经济组织成员资格认定问题作出界定，要明确成员资格的要素（形式要素+实质要素），明确成员资格取得、丧失和保留的具体情形。如果欠缺这一核心要素的规定，该法就失去了灵魂。

二是在家庭土地承包的制度框架下明確界定包括妇女在内的家庭成员个人对土地财产的分割权利，以确保妇女在婚姻状况发生变化（结婚、离婚、丧偶、改嫁等）时土地承包权的安全性。

三是实行土地承包经营权证书夫妻实名制。在补发土地承包经营权证书时，应在土地承包经营权证书上写上夫妻二人的名字，并明确规定双方有同等的权利和义务。在土地流转、转让、租赁时要出具双方所持有的两份土地承包经营权证书，并由夫妻双方签字才能生效，以防止农村妇女在不知情的情况下失去土地承包经营权。

四是建立对村民自治以及村规民约合法性的审查监督机制，进一步规范村民自治，强化政府相关部门对村集体土地权益分配方案的合法性审查职能，及时纠正其中违反法律规定的内容，为维护农村妇女的土地权益提供切实有效的法律保障。

五是制定法院受理此类案件的程序规则，明确受案范围，主体资格，举证责任分配，执行手段和措施等，避免某些法院以种种借口将土地权益受侵害的农村妇女拒之门外，或者判决农村妇女败诉。

在村集体层面，要清理、修订旧有的村规民约，推动农村经济收益公平分配机制的建立。

村规民约被誉为“小宪法”，是村民共同认可的“公约”。好的村规民约，对于推动新农村建设的意义不言而喻，而不好的村规民约，必然导致并加剧乡村矛盾。因而，建立合法、公平、公正的规则，是处理农村利益分配的基本前提。修订村规民约，要把控好两个关键：第一，通过合法的民主程序清理掉违反国家法律、歧视妇女的条款，增加和补充相应的男女平等条款，并依照程序报送乡镇政府备案。第二，乡镇政府应当对报送备案的村规民约的合法性进行审查，并建立行之有效的监管机制，严格履行好法律赋予的“守门员”角色和责令改正义务。

在文化倡导方面，要持续不断地开展男女平等宣传教育活动。

加强普法宣传，消除性别偏见和性别歧视，是解决农村妇女土地权益问题的关键：首先，要持续开展针对村两委、村民和相关基层干部的法律知识和性别平等意识的培训，使他们了解国家法律的相关规定，增强性别平等意识。

其次，要通过多种形式的宣传教育活动，增强农村妇女参与村级事务管理的意识，提高她们参与村级事务管理的能力，使更多的妇女愿意且有能力参与到村级事务的决策过程中去，就与自己切身利益相关的事务积极发声。

再次，要运用多种形式宣传国家的相关法律法规和政策，提高妇女的法律意识和维权能力，提高基层执政者的社会性别敏感度，促使他们扭转错误的性别观念，用更主动的态度和更先进的理念开展工作，保护妇女的合法权益。

最后，应该加大男女平等基本国策的宣传力度，宣传进步文明的婚嫁观念，打破传统习俗对人们的约束，帮助其他村民接受和认同“农村出嫁女”的村民身份，从根本上改变农村社会陈旧的性别观念，营造促进妇女进步与发展的良好社会氛围。

（作者系北京市千千律师事务所执行主任）