以土地综合整治助推全面乡村振兴的重庆探索

康庄

打赢脱贫攻坚战之后，全面推进乡村振兴，是我国“三农”工作重心的历史性转移。乡村振兴是以实现“农业全面升级，农村全面进步，农民全面发展”为目标，充分守护、传承和强化乡村功能的复兴过程。乡村土地整治需要及时调整思路与做法，积极顺应三农工作的各种新变化和新要求。

全面推进乡村振兴战略，切实巩固拓展脱贫攻坚成果是当前经济社会发展的重中之重。国土综合整治在保护耕地资源、改善农村生产生活条件、优化农村空间布局等方面发挥了重要的基础性作用，成为了保障国家粮食安全的重大举措、巩固脱贫攻坚成效、助推乡村振兴的重要举措。

做好乡村土地综合整治有利于全面推动乡村振兴

（一）做好乡村土地综合整治是践行以人民为中心理念的内在要求

实施乡村土地综合整治，通过土地开发整理、高标准农田建设、山水林田湖草系统综合治理和人居环境整治等工程项目，持续改善农村生产生活条件、优化农村空间布局，一方面增加耕地面积，优化土地结构，促进土地流转，推动现代农业生产发展;一方面促进农村居民思想认识与专业技能提升，创造农村就业机会，帮助农村居民充分安居、充分就业、充分保障和可持续发展。做好乡村土地综合整治有助于消除农村农业现存不平衡、不充分，为农村实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕奠定基础，为农村居民实现对美好生活的向往创造条件，充分体现了“以人民为中心”的发展思想。

（二）做好乡村土地综合整治是践行生态文明思想的必然遵循

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。做好乡村土地综合整治是贯彻习近平生态文明思想，推进重庆市生态文明建设的重要载体和有力抓手。目前，重庆市土地整治工作已经历传统土地整治阶段和整村推进阶段，进入乡村土地综合整治阶段，更加注重优化配置国土空间要素资源，实现山水林田湖草系统综合治理，强调协同推动经济高质量发展、生态环境高水平保护和农村社会治理。坚持生态优先、绿色发展，做好乡村土地综合整治，有助于推动重庆市生态环境保护和农村经济社会发展全面深度融合，相互协调促进，推进经济生态化、生态经济化。

（三）做好乡村土地综合整治是全面推动乡村振兴战略的重要举措

实施乡村振兴战略为新时代农业农村改革发展指明了方向、明确了重点。重庆市先后实施了土地开发整理、高标准农田建设、山水林田湖草系统综合治理和人居环境整治等工程项目及土地综合整治项目，积极探索国土空间要素资源优化配置、山水林田湖草系统治理、人居环境整治之路，保护了耕地资源，改善了农村生产生活条件和农村人居环境，增强了群众获得感，从空间布局优化、要素资源强化等方面为决战决胜脱贫攻坚、有效衔接全面推进实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。

（四）做好乡村土地综合整治是改善农村人居环境、优化“三生空间”布局的重要保障

重庆市中低产田占比仍高，相当一部分耕地地块零碎不规整，田坎、沟渠、道路、坑塘面积过多，土地利用效率低等问题尚未根本改变。持续实施国土综合整治，一方面补齐农业基础设施短板，保障耕地占补平衡，增加耕地资源，提升耕地质量，改善耕作条件和抵御自然灾害能力，促进农业规模化发展，有效防范 “非农化”问题;一方面通过合理布点农村道路设施、居民点周边连片整治，生产生活基础设施建设，以农村厕所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌提升为重点，大幅改善了农村人居环境。

（五）做好乡村土地综合整治是保障国家粮食安全的坚实基础

“藏粮于地” 是保障国家粮食安全最重要的方式。才能扛稳维护国家粮食安全重任。做好乡村土地综合整治，高水平地实施土地综合整治项目，补充耕地，保证耕地总量动态平衡和耕地占补平衡，提高耕地质量，提升田间设施配套能力，优化配置国土空间要素资源，促进农业产业化发展，是保障国家粮食安全的重大举措。

实施乡村振兴战略对乡村土地整治提出的新要求

打赢脱贫攻坚战之后，全面推进乡村振兴，是我国“三农”工作重心的历史性转移。乡村振兴是以实现“农业全面升级，农村全面进步，农民全面发展”为目标，充分守护、传承和强化乡村功能的复兴过程。乡村土地整治需要及时调整思路与做法，积极顺应“三农”工作的各种新变化和新要求。

（一）顺应全域振兴的范围转变，分层分类确定土地综合整治项目重点领域及规模

乡村振兴的工作地域范围已经从点扩展到乡村全域，关注农村、农业和农民的全部问题，既要关注重点地区、重点对象，解决其急难险重问题，助推其更好地共享社会发展成果;更要关注一般地区、普通对象，推动发展，助其与社会协同发展，共享发展成果;也要关注发达地区、先进对象，充分发挥其带头示范作用，引领社会主义农村实现现代化。重庆市基于大城市、大农村、大山区、大库区的基本市情，依据区位条件、资源禀赋、产业基础、发展水平等，明确将全市38个涉农区县分为“三层”“三类”，既全面发力，又分层分类推进乡村振兴。因此，需要根据不同类别区县、乡镇和村（社区）的实际情况与功能定位差异，选择或安排实施不同的土地整治项目，确定不同整治项目的规模。

（二）顺应市场化发展方式带动为主的振兴模式转变，创新土地综合整治项目资金运作方式

践行乡村振兴战略，以推动高质量发展为主题，以农业供给侧结构性改革为主線，以改革创新为动力，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，要求更加充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，强化农业农村的自我循环与发展能力。因此，必然要求创新土地综合整治项目的具体运作方式，以期运用有限财政土地整治资金撬动更多的社会来源资金参与各层各类土地综合整治项目，并提高运行效率与效益。

（三） 顺应综合系统改善发展基础为主的方式转变，更加注重不同功能土地整治项目的有机整合

乡村振兴要着力产业、人才、文化、生态、组织等“五个振兴”，同时关注农村、农业和农民的全部问题，不仅关注农民的生存保障问题，更加关注农民的发展保障问题。因此，土地整治项目策划与资金运作模式设计中，必然要求土地整治项目的策划与设计要更加注重顶层一体化谋划，强调项目功能的综合性以适应乡村振兴本身的全面性特征，更好地整合各类涉及土地整治整理的项目财政资金，统一运用，以求资金运用效率与效果的最优化。

（四）顺应优化“三生” 空间经济社会生态一体化发展模式的转变，更加注重土地综合整治项目的生态价值实现

乡村振兴更加强调优化“三生”空间，强调更高层次的乡村现代化建设，着力于构建生产、生活和生态相互协调融合发展，谋求乡村基础设施和公共服务供给数量增加与质量提升、人居环境持续改善、基层社会治理体系与能力现代化、环境持续优化与生态容量稳步增加等多目标维度的均衡、协调。因此，必然要求土地综合整治更加注重兼顾人居环境改善，更好实现乡村的生态价值。

（五）从以外源性帮扶为主转向激发内生动力为主发展模式

乡村振兴要通过传承和发扬传统优秀文化精髓，更好发挥传统文化所蕴含的天人合一、耕读传家、守望相助等美好的理念，充分发挥村庄所承载的耕读文明软实力，更多地激发乡村居民的主观能动性与内生动力，实现农业农村全面发展的新模式。因此，谋划土地综合整治项目要更加注重对优秀历史文化遗迹和历史传统文脉的保护、挖掘与传承，激发乡村居民的主观能动性与内生动力。

重庆市乡村土地综合整治助推

全面乡村振兴的做法与成效

（一）土地整治的发展阶段与管理模式

1、土地整治的三个阶段

自2000年重庆市启动土地综合整治工作以来，大致历经了三个阶段：

2000-2012年，传统土地整治阶段。主要做法是实施土地开发整理项目，以补充耕地、落实耕地总量动态平衡和耕地占补平衡为主要目标。

2013-2016年，整村推进阶段。主要做法是实施高标准农田建设项目，以提高耕地质量，地票和城乡建设用地增减挂钩为载体，融合田、水、路、林、村整治改造，以实现“田成方、路成网、渠相连”为目标，促进农业产业化发展。

2017年至今，土地综合整治阶段。以探索优化配置国土空间要素资源，实现山水林田湖草系统治理，强化“土地整治+”，在山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理中，与文化、艺术、教育等元素结合，拓展土地整治外延，丰富内涵，为土地整治注入新活力，为统筹城乡发展、优化空间布局提供了路径方案，以改善农村人居环境，增强群众获得感为目标。

2、管理模式

近年来，重庆市国土综合整治项目实施管理不断规范，多措并举，加强项目事前事中事后监管。

一是建立诚信管理、规范市场主体。建立市场主体诚信管理机制，划分ABCD四个诚信等级，严格诚信评价，实现市场主体优胜劣汰;明确非必须招标项目随机抽取细则，规范市场主体委托程序;制定招标文件和中介服务委托合同示范文本，强化违约责任;加大政策、技术业务培训服务，提升从业水平;制定设计、施工等标准规范，明确成果要求。

二是强化过程管理、严格竣工验收。施工过程中对各级各类项目开展常态化巡查，通过对承担单位、施工、监理单位履职情况进行巡查，切实加强项目的过程监督检查;竣工验收时对所有项目实行工程质量、数量全域复核，制定了复核标准及程序，实现竣工验收由“按比例抽查”向“项目全域复核”、由“专家个人负责”向“专业队伍负责”的转变，验收标准和程序不断标准化和规范化。

三是开展项目后评价、检验目标成效。通过对竣工验收后的土地整治项目进行后评价，检验预期目标是否完成、制度标准是否落实到位、相关单位及人员是否有贪腐或不履职不尽责等行为，并通过客观评价发现问题、探寻原因、推进整改，不断提高项目管理水平，确保项目建设真正让群众受益、社会满意。

（二）主要成效

1、经济效益显著

通过乡村土地综合整治带来的经济效益直接表现在三个主要方面：一是形成了一定规模的新增耕地及复垦指标，通过耕地占补平衡指标经地票市场的交易，建设指标从远郊转移到城区，从而实现了较高的区位溢价收益;二是经整治的集体耕地数量增加质量提高，从而在流转中取得了更多的承包经营权转让收益;三是经整治的乡村土地生态价值、文化价值和可利用性显著提高，从而增强了对外来投资者的吸引力，更多企业前来投资，土地资源作为生产要素参与经营，取得更多的资产投资收益。这些增加的经济效益通过利益联结机制，让农村建卡贫困户和乡村低收入户得到了实实在在的收益。

2、生态效益明显

通过乡村土地综合整治，明显增加的生态效益，改善了乡村低收入群体的人居环境，同时增加其增收途径与能力。一是耕地质量平均提升0.3;二是土壤污染治理取得显著成效;三是实现了较大规模的水土流失治理;四是房前屋后环境得到有效整治，改善了农村人居环境，增强群众获得感;五是地表径流水质明显提升;六是森林覆盖率显著提高。

3、社会效益凸显

通过乡村土地综合整治，社会效益的显著增长，为乡村基层社会治理现代化水平提升创造了条件，奠定了基础。一是土地综合整治受益群众众多，尤其是一些建卡贫困户从中直接受益;二是土地综合整治后，对外来人口旅游吸引力显著增强，乡村旅游年度实现收入快速增长;三是农村居民人均纯收入显著提高，在土地整治范围内人均年增纯收入1748元;四是集體经济组织年纯收入显著增长，在土地整治范围内，村级集体经济组织年平均增加收入24.4万元。

重庆市乡村土地综合整治助推

全面乡村振兴仍然存在的问题

虽然乡村土地综合整治取得了明显的成效，但仍存在一些不足。

（一）对土地综合整治的社会宣传不够充分

由于对土地综合整治本身具有一定的专业性和复杂性，有关部门、区县对其开展的宣传不够充分，导致部分农村居民对土地整治的认识不到位，在一定程度上影响了土地综合整治的效果。部分村民对更多着眼于眼前利益，耕地保护意识较为薄弱，难以理解土地整治项目带来的长远收益，导致土地未进行流转区域的土地权属调整难度较大。部分建卡贫困户对“一户一宅”政策不了解，认为建新房后仍能保留老宅基地建房的权利，不愿处置老宅基地，部分建卡贫困户对农房整宗地收储意愿不强。

（二）部分土地综合整治项目的规划设计存在不足

部分土地综合整治项目策划设计存在不足，在一定程度上制约了土地整治整体效果的充分实现。一是项目设计立项到项目实施有较长时滞，造成施工和设计存在差异。在一定程度上影响土地整治效果;二是项目布局整体性系统性保持较难。项目规划设计时的综合考虑常被实施中的各类工程所影响，制约了项目规划效果的实现;三是受贫困乡镇的自然条件较差等因素影响，现行土地整治标准执行较困难，项目规划效果实现难度较大;四是存在人为因素导致项目规划变更的情况。特别是在深度贫困乡镇开展土地整治时，尽可能让群众满意，但现实存在的意见分歧常造成规划变更。

（三）“部门联动”难度较大

由于土地综合整治本身的复杂性，需要结合“山、水、田、林、湖、草”等多个方面进行综合谋划，涉及到较多的行业主管部门。但由于各部门之间的交流沟通、管理传统、技术分类体系和专业技术性要求等方面存在差异，甚至冲突，因此，部分项目在整合其他部门资金、规划调整等方面存在较大难度，也存在与土地整治项目的周期衔接不易等原因导致的“部门联动”难度加大现象。

（四）权属调整有局限

由于土地综合整治牵涉面广泛，部分项目存在不规则用地、插花地及飞地等，导致这些项目权属调整会因项目红线等多种因素的存在而难以实现。目前，部分土地权属调整相关政策不够完善，政策作用力度不夠大，部分村民思想不够开放等因素都会阻碍耕地的有效利用。

（五）土地整治实施成本具有较明显的不可控性

实施土地综合整治时，整治成本不可控性较强。一是由于材料成本变动大预算定额与实际价款之间差距较大，项目监管难度较大;二是在不同乡镇的材料价格差异较大，导致定额指导价有效性降低。

进一步优化土地综合整治推动

重庆乡村全面振兴的几点建议

（一）提高思想认识，再发现乡村价值

从脱贫攻坚到乡村振兴战略实施的转变，首先需要做到观念更新，全面系统学习新发展理念，完整理解乡村振兴战略的内容体系与相互关系，从乡村所特有的社会功能与城乡融合发展的视角去再领会、再认识、再发现乡村价值，尤其是要突出乡村保障国家粮食安全和重要农产品供给、提供生态屏障和生态产品、传承国家民族地方优秀传统文化等功能，坚持把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手、民族复兴的必由路、应变局开新局的“压舱石”，让习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，成为土地综合整治工作的自觉行动，坚持走绿色发展可持续之路。因此，谋划乡村土地综合整治项目和合理运用土地整治资金，要从更多关注满足生产生活需要，到兼顾改善生态环境、传承乡村文明的需要，通过土地整治，一方面增加耕地，提高耕地质量;一方面践行生态文明，奠定好环境保护与污染防治的基础;一方面守望家园，保护和传承“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的乡村优秀文化。

（二）坚持规划先行，系统整治

坚持问题导向、目标导向和效果导向，注重规划先行，从实际出发，历史性与前瞻性相协调，实用性与艺术性相统一，一次性规划与量力而行建设相统筹，城乡一体编制村庄布局规划，因村制宜编制村庄建设规划，注意把握好整治力度、推进速度与财力承受度、农民接受度之间的关系，不搞千村一面，不提超越发展阶段的目标。针对不同发展阶段的主要矛盾问题，制定针对性解决方案和阶段性工作任务。不照抄照搬，区分区域、类型和经济社会发展水平等分重点推进。

坚持规划管长远，一张蓝图绘到底，一年接着一年干，充分发挥规划在引领发展、指导建设、配置资源等方面的基础作用，充分体现地方特点、文化特色，融田园风光、人文景观和现代文明于一体。坚决克服短期行为，避免造成“前任政绩、后任包袱”。建管并重，将加强公共基础设施建设和建立长效管护机制同步抓实抓好。坚持硬软件建设同步，建管同步。

（三）坚持真金白银投入，有序推进土地综合整治项目

强化要素保障，建立健全政府投入引导、农村集体和农民投入相结合、社会力量积极支持的多元化投入机制，将市级财政专项资金、区县级财政配套补助纳入年度预算，确保真金白银投入。整合乡村振兴各类资金，集中力量办大事。积极整合农村水利、危房改造、环境综合整治等各类资金，适当下放项目审批、立项权，调动基层政府积极性主动性。

坚持把良好的生态环境作为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，谋划土地整治项目、分配土地整治资金时，首先考虑能解决农村人居环境脏乱差问题;其次，考虑改水改厕、村道硬化、污水治理等提升农村生产生活便利性的影响;再次，考虑绿化亮化、村庄综合治理、培育完善公共服务设施、美丽乡村创建等对土地整治的需要，从创建示范村、建设整治村，推进乡村全域土地综合整治。

推动农村实物产权交易提质增效。完善农村产权交易平台体系，有序推进集体经营性建设用地入市交易，深化探索乡村振兴试点工作，着力盘活农村资源要素。延伸扩大金融服务链条，推动产权抵押融资、信息汇集、风险补偿、资产处置等一体化服务。

（四）坚持强化政府引导作用，调动农民主体和市场主体力量

坚持充分调动政府、农民和市场三方面积极性，建立“政府主导、部门配合、农民主体、社会资助、企业参与、市场运作”的土地综合整治运作机制。坚持以“人民为中心”。注重依靠群众，从人民群众中挖掘土地综合整治的思路、方法、存在问题与应用对策。政府重点在发挥引导作用，做好规划编制、政策支持、试点示范、监督管理等。

（五）优化整治资金管理运用，更好地提质降本增效

积极拓宽土地整治资金来源。规划先行，将市、区（县）两级财政专项资金、财政配套资金纳入年度预算。探索和健全政府投入引导、农村集体和农民投入相结合、社会力量积极支持的多元化投入机制，鼓励社会资本、金融资本参与国土整治，参与新增耕地指标收益分配。采取以奖代补、先建后补等方式，引导和调动农民主动参与乡村土地综合整治。激发市场活力，鼓励引导科研单位和企业以现金或技术出资，参与乡村土地综合整治。完善相关的保障制度、健全相关机制，引导复垦地票收益集体部分优先用于国土整治项目。

探索财政土地整治资金的整合管理机制，有效运用土地整治资金。将土地整治资金纳入全面乡村振兴的总体安排，实行“一张图”管理，与农田整治、旅游发展、人居环境整治等规划融合，整合地票、永久基本农田调整、城乡建设用地增减挂钩、矿山生态修复、设施农用地、补充耕地指标等，充分发挥国土整治规划的引领作用。

探索分层分类土地综合整治资金管理运行机制。合理规划不同层级不同类别土地综合整治项目，明确不同的规划整治标准和要求，实行分类指导，合理划分市级、区县级土地综合整治项目财政资金支持责任，适当下放项目审批、立项权，鼓励地方探索土地综合整治项目运营方式和资金筹措模式。

作者简介

康 庄 重庆社会科学院市情与发展战略研究所所长