老年人权益保护检察公益诉讼办案思考

李存国　梁琴　潘朗

摘 要：赡养纠纷属于家庭纠纷的一种类型。虽然其一般属于私益诉讼范畴，但本案具有提起公益诉讼的特殊性和典型性。本案系脱贫成年子女任由老人居住危房，该行为不但危及老人及周边不特定多数人的人身安全利益，且有违社会公德和人伦美德，在同类型群体中起到负面影响，从人身性、群体性和示范性三方面对公共利益造成了损害。检察机关穷尽了其他救济途径，在综合考虑当事人意愿及全面听取民意后，提起公益诉讼，最终以“调解+司法确认”的方式对公益和私益进行了双重保护，取得法治教育、社会宣传以及弘扬中华民族美德的多重效果。

关键词：检察机关 老年人居住安全 特殊群体权益 老年人权益保护公益诉讼

一、基本案情和办理过程

[基本案情]2020年6月，重慶市荣昌区21个镇街在脱贫攻坚工作中发现，存在已脱贫成年子女因不履行赡养扶助义务，导致其年迈父母仍居住在D级或C级危房中[1]，人身安全难以得到有效保障的现象。按区委政法委要求，重庆市荣昌区人民检察院（以下简称“荣昌区院”）抽调干警组成工作专班，对全区118户不履行赡养义务行为人开展法律政策宣传教育引导，发布《敦促赡养人履行赡养义务的通告》《关于敦促赡养义务人将被赡养人接入安全住房生活的通告》，督促了84户义务人履行了赡养义务，但仍有34户成年子女不履行。其中，王某甲、王某乙不仅具有赡养能力，且王某甲在父母危房旁建有二层闲置砖房，却仍让父母王某、陈某（年迈多病、身有残疾、无稳定收入）常年居住于D级危房中，在当地造成恶劣影响。

荣昌区院认为，对于剩余34户成年子女难以督促其履行义务，可能损及此类案中被赡养人的人身安全利益，遂将线索移送重庆市人民检察院第五分院（以下简称“市检五分院”）。市检五分院对王某甲、王某乙一案进行重点调查。经查明，王某夫妻碍于传统观念，不愿就赡养纠纷提起民事诉讼;当地镇政府、居委会工作人员多次调解未果;检察机关督促履行赡养义务后，王某甲、王某乙仍拒不履行，对其余33户有不良示范效应。检察机关在召开座谈会了解民意的基础上，层报最高人民检察院。经批复，荣昌区院履行了诉前公告，并再次督促无果后向重庆市荣昌区人民法院（以下简称“荣昌区法院”）提起民事公益诉讼，要求判令王某甲、王某乙妥善安排王某、陈某的住房，消除其行为在当地造成的不良影响，并在区级媒体公开赔礼道歉。后，王某甲、王某乙与王某、陈某夫妇就住房及赡养问题达成调解协议，明确由王某甲提供其空置住房供父母居住，王某甲、王某乙按月支付赡养费。同时，其他33户成年子女因受此警示教育，均履行了相应赡养扶助义务，保障了被赡养人居住安全。经综合考量，检察机关认为二人虽未在区级媒体公开道歉，但其父母居住安全、赡养扶助问题已得到妥善处置，同时相关不良影响已经消除（其他33户老年人居住安全已得到保障），决定撤回起诉。荣昌区法院以民事裁定书的方式对调解协议内容予以司法确认。

二、案件办理中重点、难点问题

《中华人民共和国老年人权益保障法》第16条规定：“赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋……老年人自有的住房，赡养人有维修的义务。”可见，子女妥善安置保障老年人的住房是子女的法定赡养义务。但从赡养纠纷的角度看，其一般属于私领域平等主体间的民事法律关系。因此，检察机关以公益诉讼介入必须厘清三个关键点：一是本案的赡养纠纷为什么涉及公共利益;二是是否可以检察公益诉讼的方式介入;三是如何确保公益与私益的并重保护。为此，检察机关从三个关键点入手逐一破解。

（一）从“人身性、群体性、示范性”三方面论证“公益受损点”

妥善安置老年人住房是子女赡养义务之一，但本案与一般的赡养纠纷有所不同，存在三个公益点：

1.具有人身安全公益性。本案所涉的老年人居住房屋系D级危房，其承重结构承载力已不能满足正常使用要求，具有坍塌的重大风险，不符合安全居住条件，必须拆除和重建。本案中老年人王某、陈某居住其间，其人身安全无法得到保障，同时，周围经过的路人以及紧邻而居的村民安全亦受到影响。据此，王某甲、王某乙妥善安置其父母住房已不仅是履行一般的私益性赡养义务，而是上升到保障其父母以及周边人群人身安全的公共性强制义务。

2.具有老年人群体权益保障性。本案所涉成年子女已脱贫，却任由父母居住危房，此类情况在当地农村并非个案，涉及到老年人群体的权益保障。按照当地农村危房处理的相关规定，在评定为危房的情形下，可向政府申请补贴用以修缮或重建房屋。C级危房政府补贴5000元进行加固处理。D级危房须拆除重建，政府补贴20000元。经荣昌区院督促后，仍有34户成年子女表示要么政府全部出资修建房屋，要么继续维持房屋现状，自己不愿部分出资修建。因此，本案办理的背景涉及该区域部分老年人群体的人身权益。

3.具有不良示范性。本案中王某甲的行为尤为恶劣，其自身不仅早已脱贫在城区购买了商品房，同时在其父母住处旁还修建了二层砖房，宁愿闲置也不愿让父母居住，该行为对其余33户不愿履行该赡养义务的成年子女具有不良示范效应，破坏了守法秩序。

从“人身性、群体性、示范性”三方面来看，本案已不是一般的赡养类纠纷，而是带有老年人群体人身安全公益性质的赡养类纠纷。

（二）从“法律供给、民意基础、救济途径”三方面确定检察公益诉讼介入的合理性

如前所述，本案系带有公益性质的赡养纠纷，检察机关可从公益的角度予以介入，但该案从本质上仍属于家庭赡养类纠纷案件，具有公益与私益的双重性。为确保检察机关合理介入该案，市检五分院及荣昌区院从三方面予以了重点考量：

1.检察机关具有提起本案公益诉讼的法律基础。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第58条第2款之规定[2]，检察机关对“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”可提起民事公益诉讼。该“等”字在立法上给检察机关办理公益诉讼新领域案件留下了空间。党的十九届四中全会及《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》均强调“拓展公益诉讼案件范围”。而目前，在我国提起公益诉讼的主体主要有检察机关、符合一定条件的环保组织、省级以上消费者协会。而环保组织涉及的系生态环境领域，省级以上消费者协会涉及的系消费领域。因此，对于老年人权益保护公益诉讼新领域案件仅有检察机关具有提起公益诉讼的法律基础。

2.本案具有提起老年人权益保护公益诉讼的民意基础。本案办理的背景能在一定程度上反映出家庭赡养，特别是农村地区的赡养存在问题。而老年人群体的权益保障既关系到国家的稳定发展，亦关系到终将迈入老年的每一个人的利益。为更直接了解民意，检察机关针对此案召开保障老年人合法权益公益诉讼座谈会，邀请了当地镇政府、社区、原区扶贫办工作人员以及，区人大代表、政协委员、人民监督员、各镇街代表、村民代表，听取民意建议。参会代表均表示类似情形在农村具有一定的普遍性，而本案则更具有典型性，支持检察机关对严重不履行赡养义务的行为人提起公益诉讼，弘扬传统美德。

3.本案已穷尽其他救济途径。首先，征询案涉老年人的意愿。从赡养纠纷角度，本案应由父母提起民事私益诉讼。但实践中，由于亲情及经济依附关系，父母一般不敢诉、不愿诉。案涉两位老人也有此担心，不愿、不敢起诉子女，但均表示希望检察机关以诉讼的方式教育子女，并解决住房安全问题。其次，向基层社区了解督促调解工作情况。社区居委会出具情况说明，经多年反复调解均未成功。因此通过其他主体调解难以达到相应效果。最后，为确保公益诉讼的审慎介入，检察机关在诉前采取“普遍通告+诉前公告+特定督促”三层次递进督促子女履行义务，在行为人仍拒不履行的情形下提起公益诉讼。

（三）以“调解+司法确认”的方式保护公私双益

检察机关提起诉讼后，因该案涉及公、私双益，并未完全以刚性的监督方式实现公益保护，而是多次释法说理，促进相关当事人化解矛盾。王某甲、王某乙主动提出调解。为将具体赡养扶助义务落到实处，市检五分院、荣昌区院联合荣昌区法院，组织王某、陈某夫妇，王某甲及王某乙等人开展联合调解工作，最终促成双方就住房及赡养问题达成协议。法院以民事裁定书的方式对调解协议内容予以确认。当地党委政府、人民群众对该案的办理予以充分肯定，为当地解决了难题，为群众办了实事，引领了尊老敬老的良好风尚。检察机关对该案提起民事公益诉讼探索，通过“调解+司法确认”方式结案，既有利于保障老年人居住安全的合法权益，又能避免家庭关系无法修复，在具体个案中捍卫和弘扬社会主义核心价值观，巩固扶贫成果，助力乡村振兴，实现有效维护公益与依法保护私益并重的办案效果。

三、关于老年人权益保护检察公益诉讼之建议

（一）在单行法中明确老年人权益保护检察公益诉讼

老年人与妇女儿童一样，都属于社会中的特殊群体，都有特定的立法保护。而从现今的立法可以看出，公共利益的保护已延伸到特殊群体，如《中华人民共和国未成年人保护法》已确定检察机关可对涉及未成年人公共利益的案件提起公益诉讼[3]。《中华人民共和国妇女权益保障法》即将修订，其草案中新增妇女权益保障检察公益诉讼制度[4]。2020年第七次人口普查数据表明，我国65岁及以上老年人口数量已占总人口比例的13.5%[5]。根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。按照此标准，我国已进入较为严重的老龄化社会。面对一个老龄化社会，老年人权益保护公益诉讼制度则更应纳入立法议程。如前所述，检察机关具有办理此类新领域公益诉讼案件的法律基础，近年也开展了针对老年人权益保障的公益诉讼实践探索，如上海市静安区检察院对部分医院、养老院仅能用智能手机预约挂号、扫码进入等可能损害老年人群体权益的情形，通过诉前检察建议督促相关职能部门依法履职，构建对老年人更加友好的信息化社会界面[6];浙江省江山市检察院针对老年人保健品虚假宣传行为，向相关行政机关发出诉前检察建议，督促负有监管职责的职能部门依法规范商家行为[7];本文所述的老年人赡养案也是一起检察机关办理的涉及老年人人身权益保护的公益诉讼案件。检察机关开展老年人权益保护公益诉讼既需要立法的支撑，更需立法的规范。参考未成年人权益保护公益诉讼立法模式，可在《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确授权检察机关对涉及公共利益的老年人权益保护案件提起公益诉讼。

（二）细化老年人权益保护检察公益诉讼办案类型

在明确授权检察机关对老年人权益保护领域的相关案件提起公益诉讼的情形下，可将办案类型进一步细化。笔者认为，老年人权益保护公益诉讼类型可分为两类：一是在公共层面的老年人权益保护，如在养老服务、医疗、保健品市场、旅游休闲、投资理财、出行等公共层面，检察机关可对其中影响老年人群体权益的普遍性问题提起公益诉讼。前述上海市静安区、浙江省江山市检察院办理的相关案件即是该公共层面的老年人权益保护公益诉讼案件;二是在家庭层面的老年人权益保护。最高人民检察院张雪樵副检察长在中国法学会行政法学研究会2021年年会致辞中提及“站在公益保护的视角，公德失范与民事侵权的竞合想象，究竟是家事、私事还是国事、天下事呢 ”[8]。从一案窥一域，本文所述的老年人贍养纠纷既涉及人身安全公益又涉及私益，可见特定情形下家事并非纯粹私事。特别是老年人权益保护上，除了公共层面的责任，更多的是需要家庭责任的支撑。而家庭关系又并非完全平等的民事关系，老年人由于身体机能的衰退、劳动能力的丧失以及对子女的依附关系，通常使其成为家庭关系中较为弱势的一方，其权益受到侵犯时往往处于不愿、不敢、不能诉的境地。家庭领域老年人权益保护的公益性体现在老年人的人身安全性上。检察机关可对家庭领域中出现的影响老年人人身安全的行为提起公益诉讼，旨在防止欺老虐老弃老问题的发生。

（三）确定老年人权益保护检察公益诉讼办案程序

此处的办案程序主要是针对家庭层面的老年人权益保护检察公益诉讼办案程序。检察机关提起公益诉讼制度应遵循谦抑性原则，其中诉前程序的履行则是谦抑性的一种体现，如行政公益诉讼的诉前检察建议，民事公益诉讼的诉前公告，即通过诉前检察建议或督促其他主体起诉的方式实现公共利益的保护。由于家庭层面的老年人权益保护公益诉讼具有公益与私益的双重性，则更应遵循该原则，在程序上应设置更为严格的诉前条件，实现公、私双益的价值平衡和双重保护，包括：（1）取得案涉老年人的同意或由其主动申请，尊重老年人的意愿，在其不愿、不能或不敢起诉，希望检察机关介入时，方可启动检察公益诉讼;（2）穷尽救济手段，如通过督促履行、支持起诉、相关主体调解等均不能实现公益之保护;（3）采取“发布通告+诉前公告+特定督促”三层次递进督促子女履行义务，才能提起诉讼。