常德打造全国生态农产品基地的影响因素及对策研究

摘要：加快发展生态农业、打造全国生态农产品基地，是“十四五”时期常德产业发展的重要目标之一。近年来，常德坚定实施“三品”工程，以基地建设为引领，形成了若干传统和特色农业产业集群。但和生态农产品基地的要求相比，还面临一些突出困境，需要全面提升生态弹性力、资源承载力、环境承载力和经济协调力，为产业突围夯实基础支撑。

关键词：生态农产品；基地；常德

常德市地处湘西北，是全国重要的商品粮、棉、油、畜禽水产基地，被誉为“洞庭鱼米之乡”。一直以来，常德坚定不移推进质量兴农、品牌强农，立足资源和产业基础，提出“十四五”时期要建成全国生态农产品基地。打造全国生态农产品基地，既是保障国家粮食安全、推进乡村振兴战略的重要举措，更是放大常德传统优势，推进农业供给侧结构性改革，实现生态引领的客观要求。

常德把实施农产品品种改良、品质提升、品牌打造“三品”工程作为工作重点，着力培育示范园区、新型主体、常德品牌，引导和支持生态农业、健康食品、乡村旅游和无污染小加工等特色产业发展，形成了一批农产品产业集群，建成了一批优质农产品供应基地。

1.1 全力推进农产品品种改良

实施农产品优质种苗工程，深入推进农业生产新工艺、新技术，对全市主要农作物种苗进行改良、优选，逐步提高主导农业产业良种率、农业科技进步贡献率和主要农作物综合机械化水平。2020年全市主要粮食作物良种覆盖率达到100%，优质稻种植面积达500万亩，“常德香米”高档优质稻面积达286万亩，获得“国家地理标志登记保护”和“国家地理标志证明商标”双认证。

1.2 全力推进农产品品质提升

全市建立起了市县乡村组5级监管网络，实现农产品质检体系全覆盖，被确定为全省首个国家农产品质量安全市创建单位，全面推进“两证+追溯”全覆盖。2020年全市370家主体纳入农产品“身份证”管理并实行赋码标识，1089家主体纳入国家平台管理，1564家生产主体实施合格证制度，市级以上龙头企业、区域公用品牌、“一县一特”“两品一标”产品实现全覆盖，5个区县（市）建设了县级监管追溯信息平台。

1.3 全力推进农产品品牌打造

常德加快培育区域公用品牌和县域优势品牌，2020年有14家粮企新授牌使用“常德香米”地理标志，“常德红茶”“常德甲鱼”“常德米粉”等区域公用品牌获得国家地理标志登记保护或证明商标，“二品一标”认证有效数达323个，5个产品获得中国中部农博会金奖，“三品”工程取得明显成效。

结合生态农产品基地建设要求，依据层次分析法，可从生态弹性力、资源承载力、环境承载力和经济协调力4个方面分析常德打造全国生态农产品基地面临的基础困境。

2.1 生态弹性力有待稳定

一是主体功能区约束趋紧。常德严格落实国土空间开发保护“一张图”目标，实行“多规合一”，划定“三区三线”，把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划。因此今后会更加严格规范开发秩序，控制开发强度，坚决禁止不符合主体功能定位的各类开发活动，要在不损害生态功能的前提下，因地制宜适度发展农产品生产加工、休闲观光农业等，切实保护农业和生态发展空间。二是生态系统质量需要提高。受地质和水文气象等自然因素影响，全市水土流失现象还没有得到全面缓解，自然灾害仍然较为频繁，部分地区由于开发建设强度大、耕作方式不合理等原因，对土地资源造成了侵蚀，影响了生态农业发展。三是生态系统稳定性需要提升。生物多样性遭到破坏的现象仍有发生，如在湖南省第四生态环境保护督察组向常德反馈的情况中提到，常德地区石煤开采生态环境破坏严重，矿山企业由于环保投资不足、开采技术落后，不仅造成土地损毁和占用，同时废水带来的重金属污染问题也很突出，工矿企业对土地资源和周边生态景观的破坏，给生态系统稳定性带来了压力。

2.2 资源承载力有待提高

一是资源优势发挥不够。常德强大的农产品生产能力得益于丰富的资源占有，但从农产品加工业和生态旅游业发展来看，2020年常德市农产品加工企业实现销售收入1725亿元，全年实现旅游总收入479.5亿元，与长沙相比，长沙市2020年农产品加工业销售收入超2700亿元，实现旅游收入超7000亿元，可见常德的生态优势还没有充分转化为经济优势。二是资源利用效率不高。常德農业的资源密集性属性突出，如对水资源的需求量大、消耗量大，但同时由于社会的节水意识较为淡薄，对取水总量、水源保护等方面都缺乏清晰的认识和了解，水资源的重复利用率并不高，且水污染现象没有根本杜绝。三是废弃物处理水平偏低。如畜禽养殖废弃物资源化利用方面，全市通过禁养区退养、规模养殖示范、建设规模化养殖场粪污防治配套设施、病死畜禽无害化处理等方式，有效提高了养殖废弃物资源化利用水平，但由于规模以下小型散养户数量较多、分布较广、选址不合理、饲养观念相对落后，加之处理设施配套不够、粪污综合利用环节不畅等原因，废弃物综合利用率偏低。

2.3 环境承载力有待巩固

一是水环境质量需进一步提升。从监测断面水质状况看，部分河湖存在超标污染物，现有水质情况对生态养殖有不利影响。如从主要湖库的监测情况看，2020年，在“水十条”国家考核断面中，不少水生态环境质量出现了反复，石门三江口、汉寿坡头、汉寿蒋家嘴等和同期水质综合指数相比，都有所下滑，需要切实采取有效措施改善水体质量。二是空气质量需进一步稳固。“十三五”时期，常德市城区空气质量优良率分别为73%、75.3%、82.5%、75.9%、84.7%，整体呈现改善趋势，但有所反复，仍存在轻度污染、中度污染，甚至重度污染和严重污染天气，需要长期坚持治理和巩固。三是土壤质量需进一步改善。全市土壤污染呈现交叉和复合污染的特征，治理难度在增加，治理周期在延长。根据2020年对《土壤污染防治法》落实情况的总结分析，全市受污染耕地安全利用面积任务为17.43万亩、严格管控面积任务为0.95万亩，合计18.38万亩，污染管控目标和任务十分严格，2019年全市农药使用量比上年减少901吨，减量15.9%，但总量仍有4766吨。四是农村人居环境整治工作任重道远。全市各区县推进人居环境整治的认识和力度存在不平衡，还有一些认识不到位、行动很缓慢，甚至存在表面重视、实际不抓的情况，再加上投入难以保障，整治效果不是很好。

2.4 经济协调力有待增强

一是专业人才缺乏。农村普遍存在可雇佣劳动力数量不足的现象，在不少地区，还出现了因工资水平差异而带来的用工争夺战。同时，包括农民专业合作社在内的经营组织，大多都还是以农民为主，负责人也一般是由所在村组负责人或种养加大户担任，他们大多数学历不高、凭经验办事，缺乏及时掌握市场信息的渠道，市场开拓能力不强。二是资金缺口较大。生态农业技术要求高、市场门槛高、投资回报周期长，尤其是产品认证、质量检测等重要环节费用较高。三是管理水平不高。管理不够规范、生产基地散碎、服务能力较差，尤其是种养过程中缺乏标准化管理、旅游服务管理中缺乏对生态的有效保护，导致产品品质不稳定、市场吸引力不持久，品牌培育难度大，大多数农产品有地域品牌却无商品品牌，有商品品牌却无商品溯源。同时，现有的利益联结机制欠完善，没有形成企业、基地、农户的有效收益分配机制。四是信息渠道不畅。生产环节，由于散户搜集和整理信息的能力有限，产业信息的实效性和准确性难以保障，生产常常陷入盲目性。销售环节，尽管目前线上销售、直播带货等方式被不少地区广泛尝试，但影响力和带动力有限。

3.1 优化空间格局，提升生态弹性力

一是优化农业主体功能布局。根据农业空间、城镇空间和生态空间的不同特点和要求，因地制宜调整优化农业主体功能和空间布局，坚持宜农则农、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林。农业空间要充分立足资源现状，着力创建特色农产品优势区，打造一批形成规模、集群发展、绿色高效的优势农业品牌；生态空间要充分尊重生态系统整体性和生物多样性规律，强化生态管控，合理发挥生态效能，适度发展特色农业和生态旅游业，扎实农业绿色发展生态功能底线的同时，将生态财富转变为经济财富。二是优化农业空间发展格局。强化农业基础地位，在坚决保障粮食安全的基础上，最大限度挖掘资源禀赋优势，坚持藏绿于地、藏绿于技，加快农业生产技术变革，引领农业生产绿色投入、循环利用，大力发展生态农业、健康食品、乡村旅游、无污染小加工等产业，推进粮食生产功能区和重要农产品保护区建设，培育一批优质特色产业园区基地，做大做强做优生态农业重点产业。三是全面推动农业绿色转型。以“国家级现代农业示范区”为载体，着力抓好“三品工程”，从生产环节开始，抓好品种改良、实施优质种苗工程，推进“国家农产品质量安全市”整市创建，全面推行农产品“身份证”管理制度，积极开展“二品一标”认证，创新生态品牌。

3.2 促进产业融合，提升资源承载力

一是创新融合模式。充分挖掘各区县特色资源，以农业内部融合、产业链延伸、产城融合、多业态复合、新技术渗透等形式为突破口，着力创新产业融合模式，形成集生产、加工、收储、电商物流、销售、研发于一體的全产业链条，推动农业产业链、供应链、价值链升级。二是拓展农业功能。农业具有多功能性，具有经济、生态、社会和文化等多种功能，在食品保障、原料供给、就业增收等传统生产功能基础上延伸演绎出农事体验、文化教育、生态涵养、休闲观光等多种功能，能够有效激发资源活力，实现生态资源的经济价值。因此，今后要进一步盘活各地资源，如桃花源文旅、西湖德人牧业、城头山葡萄、茶庵铺茶叶等，发展一批基础扎实、特色鲜明、潜力巨大的多功能农业示范区。三是壮大新型主体。一方面，以生态农业产业化龙头企业为标杆，如重点加强湘佳牧业、汇美农业、大湖股份等规模农业企业实施全域有机和生态循环，进一步辐射带动全市生态农业产业化发展。另一方面，积极组建区域性或行业性合作社联合社、家庭农场联盟，强化社与社联合抱团发展，通过壮大市场规模，降低资源利用成本、提高资源利用效率，形成规模化的农业废弃物综合利用机制。

3.3 推动全域整治，提升环境承载力

一是有效防治农业生产污染。一方面，继续实施农药化肥负增长行动，全面加强农业投入品管控和绿色节肥节药生产技术应用，开展绿肥、有机肥替代，降低农业污染物排放，加强畜禽养殖污染防治，深入推进农作物病虫害专业化统防统治。另一方面，巩固土壤污染综合防治成果，提高源头预防、风险管控、治理修复能力，对重点污染企业、污染地块长期监控、重点防范，全面保证农业种养区的良好生态环境。二是提高废弃物利用水平。一方面，坚持推进秸秆综合利用，进一步完善秸秆综合利用体系，拓宽秸秆利用途径，以秸秆肥料化利用为主，统筹加强秸秆饲料化、燃料化、基料化和原料化利用，以适宜的奖惩机制落实秸秆禁烧和回收利用举措。另一方面，加大力度合理处置畜禽粪污、化害为利，创新集中处理模式，按照“政府主导、企业运作、集中收集、统一处置”的原则，统筹推进规模养殖和分散养殖户的监管，改良养殖工艺与设备，建设资源化利用共享设施。三是全面实施村庄清洁行动。坚持全民参与，充分发挥村民主体作用，创新齐抓共管模式，深化全体村民共谋、共建、共管、共评和共享机制，将村庄清洁行动“三清一改”“三面五清”落实到位。此外，着眼于村容村貌提升，实施植绿建绿护绿爱绿工程，建设一批生态村庄、美丽庭院和幸福屋场。

基金项目：湖南省党校行政学院系统社科规划课题“绿色发展的经济逻辑和产业突围”（项目编号：2018DX095）。

作者简介：冯秀萍（1987-），女，硕士研究生，副教授，法学教研部主任。研究方向：资源与环境经济学。