我国蔬菜种业政策发展浅析

赵冬梅，张凤兰

（1.京研益农（北京）种业科技有限公司，北京 100097；2.北京市农林科学院蔬菜研究所，北京 100097)

蔬菜种业是现代蔬菜产业发展的重要基础。蔬菜种业政策，通过权威性规范行业行为，整合种业资源，搭建发展平台，对保障蔬菜供种安全，提升蔬菜种业创新能力和综合实力，推动产业优化升级，起到了保驾护航的作用。本文在分析我国蔬菜种业政策发展历程、种业政策对蔬菜产业影响的基础上，对现代蔬菜种业政策进行总体梳理与分析，指出我国种业政策对种业发展的引导作用，这对于我国种业的发展具有重要的意义。

我国蔬菜种业政策发展历程

自新中国成立以来，在党中央国务院高度关注和持续支持下，我国种子产业从无到有、从小到大，种子供应由缺品种、少良种到品类丰富、质量稳定、数量充足，种业对农业增产科技贡献率在45%以上。回顾种子产业发展历程，大致可划分为改革开放前的“四自一辅”、改革开放初的“四化一供”、21世纪初种子“市场化”和近年迈向“现代化”4个阶段。

四自一辅”阶段（1949—1978年）

1950年农业部制定《五年良种普及计划》，提出“就地选留、就地串换、就地繁殖、就地推广”的种子生产供应策略。1958年毛泽东主席把种子工作列入农业“八字宪法”，提出把“培育和推广良种”作为发展农业的重要措施之一。1958年农业部召开全国种子工作会议，进一步提出“依靠农业生产合作社实施自繁、自选、自留、自用，辅之以调剂”的方针。各县设立种子站，负责种子经营和调剂。此阶段虽有种子产品，但作为商品交换的较少。

“四化一供”阶段（1978—2000年）

1978年国务院批转农业部《关于加强种子工作的报告》，确立了“品种布局区域化、种子生产专业化、种子加工机械化、种子质量标准化，以县为单位统一供种”的方针，实行行政、技术、经营上“三位一体”的管理体制。1989年国务院发布《中华人民共和国种子管理条例》，规定除主要农作物杂交种子外，允许多渠道、多形式经营，随之民营种子企业相继成立。1996年国家计委印发《关于种子工程“九五”总体批复》，“种子工程”正式启动，开始全面构建适合中国社会主义市场经济发展需要的种子产业体系。1997年农业部、国家计划委员会、对外贸易经济合作部、国家工商行政管理总局联合发布《关于设立外商投资农作物种子企业和登记管理的规定》，外资种业陆续进驻我国。此阶段种子企业正式成立，突出体现仍为国企主导。

“市场化”阶段（2000—2011年）

2000年颁布实施的《中华人民共和国种子法》是我国种业发展史上的一个重要里程碑，大大激发了民营资本投资种业的活力，我国种子企业数量由2 700多家迅速增加到8 500多家。2006年出台《国务院办公厅关于推进种子管理体制改革 加强市场监管的意见》，要求国有种子公司与农业部门“政企分开”，全面推进国有种子企业脱钩改制，形成国有企业与民营企业公平竞争格局。此阶段民营种子企业快速发展，突出体现出种业“市场化”特征，我国种业初步迈进依法管理和健康、有序发展的新时期。

“现代化”阶段（2011年至今）

2011年《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》发布，提出坚持企业主体地位、坚持产学研相结合、坚持扶优扶强，建立以企业为主体的商业化育种体系，推动种子企业兼并重组，支持从事商业化育种的科研单位或人员进入种子企业开展育种研发，开启了我国种业新一轮改革进程。此阶段企业主体地位日益显现，突出体现为种业改革不断深入，种业政策密集出台。

蔬菜种业作为种业的重要组成部分，同样经历了农家留种、集体调剂时期，计划经济、统一供种时期，开放市场、种业竞争时期和建立现代种业育繁推一体化时期。

种业政策对蔬菜产业的影响

发展民族种业，离不开国家宏观政策的支持

建国初期，我国把推广良种作为恢复和发展农业生产的重要措施之一，因而良种种植面积得到扩大，良种普及率逐年提高，推行的“四自一辅”“四化一供”方针，在不同时期保障了蔬菜生产和供给，对我国种子产业的发展起到了推进作用。随着改革开放，对外大门逐渐打开，种业进入市场竞争时期，积极开放的种业政策，使种业市场得到繁荣和迅速发展，蔬菜品种和种类日益丰富，蔬菜科研育种得到重视，良种基地建设提上日程，形成“良种引育、生产繁殖、加工包装、推广销售和宏观管理”种业产业化体系。

进入21世纪，脱离计划经济体制的我国种业和种子公司，在种业大环境和种业政策的引导下，逐步走上了自主研发育种的创新道路。从“科研单位育种＋企业推广”模式，到“以产业为主导、企业为主体、基地为依托、产学研相结合、育繁推一体化的现代农作物种业体系”，在政策利好和法制保障之下，我国种子产业迎来快速增长。1999—2019年，我国种业市场空间从330亿元增长至1 200亿元，年复合增长率为7%。蔬菜种子约占国内种子市场价值的30%，已由过去的市场价值120亿元，增长到蔬菜年用种量超过5万t，市场价值超过300亿元。

叠加政策驱动，我国现代种业迈上创新之路

近年来，在国家多重并举各项种业政策扶持下，处在转型期的我国蔬菜种子产业在育种能力、品种研发、市场推广等方面取得显著成效，企业自主创新能力得到提升。丰富的蔬菜种质资源为育种创新提供了物质基础，现代生物技术的不断发展，细胞工程育种及分子育种技术水平得到显著提高，市场化导向、专业化分工、规模化研究、集约化运行的“工厂式”先进育种管理组织模式正在形成，我国蔬菜育种技术与时俱进。有实力的蔬菜种子企业也在充分利用自身优势，建立蔬菜育种基地和实验室，组建科研育种技术团队，加大蔬菜育种资金投入，创制自主品牌新品种。科企合作推动科研机构事业改革，探索种业发展机制创新、体制改革新途径。

种业政策发展，印证了时代的发展，我国农业经济从贫穷落后走向繁荣昌盛，蔬菜种业从小农经营走向现代化发展。

现代蔬菜种业政策梳理与分析

2011年开始，我国政府各部门通过深化体制改革、强化政策扶持、健全法制保障，推动我国农作物种业发展进入产业升级的新阶段。国家种业发展政策体系不断完善，政策监管与扶持力度不断增强（表1）。

表1 蔬菜种业相关政策汇总

明确种业战略地位，吹响种业改革号角

2011年，国务院办公厅发布《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》，首次明确了农作物种业是国家战略性、基础性的核心产业，是促进农业长期稳定发展、保障国家粮食安全的根本，阐明了加快推进种业发展的战略性、紧迫性的重要意义。2013年，国务院办公厅发布《深化种业体制改革提高创新能力的意见》，拉开了种业体制改革的序幕，突出以种子企业为主体，推动育种人才、技术、资源依法向企业流动，促进产学研结合，提高企业自主创新能力，构建商业化育种体系。2015年，农业部办公厅发布《关于加快推进种业“事企脱钩”的通知》，为科研院所和高等院校“事企脱钩”制定了时间表，并明确了脱钩标准。2016年农业部等五部委联合发布《关于扩大种业人才发展和科研成果权益改革试点的指导意见》，提出以创新种业人才发展机制和深化科研成果权益改革为突破口，建立健全种业人才培养、评价、流动和分类管理机制，激发创新活力，加快成果转化，促进人才流动。

制定产业发展规划，确立种业发展目标

2012年国家发展改革委、农业部发布《全国蔬菜产业发展规划（2011—2020年）》，提出加快转变蔬菜产业发展方式，着力加强质量安全体系建设，加快蔬菜品种选育与技术创新，努力构建现代蔬菜产业体系；同年，国务院办公厅发布《全国现代农作物种业发展规划（2012—2020年）》，明确到2020年，形成科研分工合理、产学研紧密结合的育种新机制，建成一批标准化、规模化、集约化、机械化的优势种子生产基地，培育一批育种能力强、生产加工技术先进、市场营销网络健全、技术服务到位的育繁推一体化现代农作物种业集团，健全监管有力的种子管理体系。

保护并重视种业成果，激发培育创新活力

1999年，农业部首次颁布实施《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》，开始受理来自国内外的品种权申请，并于2007年重新公布，2011年和2014年进行了修订。2014年，国务院公布修订的《中华人民共和国植物新品种保护条例（第2次修订）》，目的在于更加有效地保护植物育种者的权益，促进农作物品种创新，提升种业知识产权保护法治化水平。2015年，农业部颁布《中华人民共和国促进科技成果转化法（国发16号）》，表明国家重视科技创新和对体制改革的决心和方向，从而打通科技与经济结合的通道，充分激励科技人员发明创造的热情，促进科技成果向现实生产力的转化。2021年，修改《中华人民共和国种子法》，扩大植物新品种权的保护范围及保护环节，建立实质性派生品种制度，完善侵权赔偿制度，完善法律责任，用制度导向激发原始创新活力。

加强行业规范管理，建立良好法治秩序

为规范种业秩序，农业部相继制定了《农作物种子生产经营许可管理办法》（2016年）、《非主要农作物品种登记办法》（2017年）、《农业转基因生物安全管理条例（2017年修订版）》《关于加快推进国家南繁科研育种基地建设规划落实的通知》（2018年）等多项管理办法或条例，从生产源头、市场经营、产品安全等方面全面监管种业行为。2020年国务院办公厅发布《关于加强农业种质资源保护与利用的意见》，强调了种质资源在原始创新中的重要性，并对种质资源的保护与利用作出了规定。

加快种业现代化，打好种业翻身仗

2020年，农业农村部制定《2020年推进现代种业发展工作要点》，明确提出要继续完善国家“十四五”现代种业提升工程建设规划，加强种质资源保护，深入推进科企合作，加快规范品种管理，加强知识产权保护。2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，将推动种业发展上升到一个新的高度，提出“打好种业翻身仗”的响亮口号，为种业创新与全面振兴鼓劲加油。

解析种业发展政策，引领种业创新发展

分析种业发展政策、规划和行政法规，呈现出以下特点及变化：注重规范种业企业的生产经营行为，引导种业市场化；由重视种子生产逐渐转向支持良种培育和生物育种创新；鼓励培育具有自主知识产权品种；加速构建商业化育种模式，培育育繁推一体化种子企业。纵览新时期的种业政策和法规，体现了农作物种业在国家战略中的重要地位。旨在规范种子市场秩序，保护种业创新成果，建立农作物育种商业化体制，突出种业企业市场主体地位，推动育种科研成果向企业流动。最终目标是加快推进现代农作物种业发展，深化种业体制改革，提高种业创新能力。

种业政策未来产业发展的引导作用

我国现代种业制度和政策仍在不断地深化完善中，以为我国粮食安全和重要农产品有效供给提供坚实保障，为我国现代种业健康、持续发展指明方向。

2021年7月，中央全面深化改革委员会第二十次会议审议通过《种业振兴行动方案》，强调农业现代化，种子是基础，必须把民族种业搞上去，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度，集中力量破难题、补短板、强优势、控风险，实现种业科技自立自强、种源自主可控。《种业振兴行动方案》提出了实施种质资源保护利用、种业创新攻关、种业企业扶优、种业基地提升、种业市场净化等行动，加快实施农业生物育种重大科技项目，开展种源关键核心技术攻关，扎实推进南繁硅谷等创新基地建设，旨在打好种业翻身仗、推动我国由种业大国向种业强国迈进。

2021年8月，国家发展改革委、农业农村部联合印发《“十四五”现代种业提升工程建设规划》，对“十四五”我国种业基础设施建设布局的总体思路、框架体系、重点项目、保障措施等作出了全面部署安排。“十四五”期间，紧紧围绕种业振兴重点任务，聚焦资源保护、育种创新、测试评价和良种繁育4大环节，布局建设一批国际一流的标志性工程，打造具有国际先进水平的种质资源保护利用体系，打造具有国际先进水平的基础性、前沿性研究和商业化育种体系，扎实推进种业生产基地建设，全面提升种业现代化水平。

未来种业企业的发展，将向以育繁推一体化、全产业链和跨界融合为代表的集团化，以联结小农户、大市场和科研院所的平台化，以专业育种、生产、加工、经营和测试检测的专业化，以产品特色、区域特色、作物特色为特征的特色化方向发展。科企深度融合、企业强强联合、多元化发展，将呈现一种势不可挡的趋势。蔬菜种业作为国民经济的基础产业，作为民生“菜篮子”的技术支撑，必将迎来新机遇，迈向新高度。