佛山南海： 以“新地改”撬动营商环境优化

袁帅

位于广东省佛山市南海区的广东广宇科技发展有限公司迎来好消息，他们即将搬迁至独栋的公司总部大楼。广宇科技综合部副总经理严如灏介绍，总部大楼所在地块性质属于住宅用地改工业用地，能够搬迁离不开南海区政府对企业发展的大力支持。有什么样的用地结构就有什么样的产业结构，今年，南海区发布了《佛山市南海区推进全面深化改革加快广东省城乡融合发展改革创新实验区建设三年行动计划（2022—2024年）》，围绕全域推进土地综合整治、全面提高社会治理现代化水平等，突出重点、系统发力，推进9方面27项改革，为推进高质量发展、打造现代化活力新南海提供有力的制度支撑。从土地入手，以产业连片为突破口，南海区政府正在致力于以土地改革撬动营商环境优化，推动产业向中高端迈进，做大做强先进制造业集群。

与同在佛山市的产业大户顺德区对比，南海区规上工业贡献值比例完全不同。顺德区60%的企业产值增量由大企业提供，40%由中小企业提供;而南海区则是20%企业产值增量由大企业提供，40%由中型企业提供，40%由小型企业提供。造成这种现象的原因之一便是土地碎片化。佛山市南海区委改革办相关负责人介绍，当前南海区2304个集体经济组织作为土地所有权人各自经营土地，缺乏整体规划。在农村集体建设用地上有村级工业园区612个，占地18.9万亩，其中200亩以下的个数达53%，土地利用碎片化问题突出。

这一方面成就了南海区以中小企业为动力的强大发展引擎，另一方面也阻碍了南海区优化营商环境的主要思路和高质量发展的进程。佛山市南海区委办（区府办）副主任周炎坤表示，由于土地碎片化严重，支柱性传统产业转型升级难，“企业转型升级需要规模化，碎片化土地难以支撑。除了专精特的企业，三亩地很难支撑出龙头企业。”同时，南海区现有建设用地无论在产权上还是在分布上，都难以承接新的大产业城、龙头企业以及包括战略性产业在内的新兴产业进驻。失去了产业发展引擎，推动高质量发展难度无疑加大，产业集成效应也无法实现。此外，“低效”导致了土地的平均产出远远没有其他发达地区高。因此，“土地碎片化”是南海区产业转型升级面临的最痛苦的问题。

有什么样的用地结构就有什么样的产业结构，作为广东省城乡融合发展改革创新实验区，南海区从土地入手，以推动土地腾挪归并为导向，正在致力于以土地改革撬动营商环境优化。南海区政府将全域土地综合整治作为城乡融合改革的核心内容，将土地整理作为其核心工作。改革办相关负责人介绍，南海区的土地开发强度已经超过50%，但“量大、分散、低效”的集体经营性建设用地的土地潜力并没有得到充分激发。村级工业园改造作为建设用地整理，是全域土地综合整治的一部分。

周炎坤表示，“全域”指整个南海区每一寸土地都纳入了整治范围，“全要素”指建设用地、农用地等各种性质的用地。只有全域、全方位、全要素的改革才能解决土地碎片化带来的问题。“要将建设用地整理好，优化空间，为企业提供用地支撑，发挥每块土地的最大化效益。”同时他认为，顶层设计很重要，作为广东省唯一的区级国土空间规划编制试点单位，《南海区国土空间总体规划（2020—2035年）》（以下简称《规划》）的编制工作已接近尾声，即将上报。本次规划将以“四集中”推动南海区空间再造，形成生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚战略，也体现了全域土地综合整治的美好愿景。

由于靠近广州，南海区具有高水平城市化特点，以南海区所在的桂城街道为例，开发强度达到80%，户籍人口和常住人口或过百万。《规划》明确了集中建设区鼓励增量空间，引导城镇空间内聚式填充发展。优化产业空间格局，规划划定促进南海区产业集聚化、主题化、园区化发展的 11 个万亩产业集聚区和 63 个千亩主题产业社区。按“四集中”原则布局城市核心区的城镇空间，促使它所辐射出的服务性和功能性继续加强。在国土空间规划“四集中”引领下，南海科学编制区镇两级实施方案，划定整治区域及以“土地整治+”的概念划定整治单元，将形成“土地整治+产业转型升级”“土地整治+城乡融合发展”等整治单元，全面推进各类土地整治项目。从城乡融合发展的角度，完善各种配套设施，提升服务等级，同时引入混合开发的村改模式，实现土地性质国有加集体，住宅加产业出让，从而实现高度城市化。按城市和产业融合的思路，政府做好规划，兼顾村集体的当前利益和长远利益，让村集体一部分土地急转国，一部分土地保留集体，让农民享受土地增值收益。

在“土地整治+产业转型升级”的推动下，总投资105亿元的“南海平谦国际智慧产业园”项目已在佛山高新技术产业开发区核心园南海园落户，将重点引进以国内外先进制造业为主的世界500强企业以及行业龙头。周炎坤透露，南海区招商相关部门仍有大型项目等待土地连片落地。

南海土地改革做得很早，起初主要是将分散到农民各家各户的农地等归到集体，解决土地零散乱问题，村民按股份共享收益。集体土地多，一方面，农民可以充分享受土地带来的红利，但另一方面，也为政府的征地工作带来了难度。为推进全域土地综合整治，并平衡好各方利益，不让百姓吃亏，南海區推出了“地券”“房券”“绿券”的“三券”措施。

为破解土地利用碎片化，推动连片改造，促进产业集成发展，南海区聚焦南海高质量发展中的难点痛点问题，发布了一批改革任务。值得关注的是，南海以开展全域土地综合整治试点为契机，在原有举措的基础上，进一步推动土地异地归并腾挪。

自2019年获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区以来，南海积极探索，初步形成了城乡统一、国集互补的建设用地市场，实验区建设取得阶段性成果。今年1月，南海成为全省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治试点县区，试点期间可以争取获得国家试点同等的省级支持政策，在规划审批、指标使用、资金、金融等方面得到更加多元的支持，为整体推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复工作提供支撑。“相对于以乡镇或村庄为基本实施单元，以县域为单元开展全域土地综合整治，具有更高的资源统筹和指挥调度能力。”佛山市自然资源局南海分局相关负责人表示，南海将从全区经济发展和自然资源保护的层面对国土空间进行统筹考虑，在更广阔的空间整合土地资源。

其中，佛山市自然资源局南海分局将进一步明确土地整治项目库，探索建立利益平衡机制，以“地券”“房券”“绿券”平衡土地改造收益，减少土地集中归并的阻力，提高权属人和市场主体参与改造和腾退的积极性。

“地券”主要解决用地空间腾挪问题，通过建立周转“指标池”，简化表决流程，争取增减挂钩审批权下放，探索指标分离管理，明确复垦指标交易流程，加快推进拆旧复垦项目。“房券”主要保障发展权问题，在产业用地集聚提升过程中，补充实物补偿形式，强化零散产业用地退出并集聚升级的内生动力，保障农村集体土地所有权人可持续收益。“绿券”主要平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质。另外，将对主动垦造水田、恢复耕地等给予一定奖励。试点期间，在农用地整理方面，南海将统筹推进耕地提质改造、宜耕后备资源开发以及高标准农田建设等工作，试点期内通过恢复和复垦耕地新增耕地4700亩，2022—2024年，每年集约农用地10000亩。在建设用地整理方面，南海将对存量建设用地进行连片化改造，未来两年腾退低效建设用地复垦复绿10000亩，建设产业保障房200万平方米，每年整理连片产业用地8000亩;2022年开展村级工业园拆除改造12000亩、综合整治40000亩。

在生态保护修复方面，试点期内推进万亩千亩公园建设、河心岛修复、碧道建设，同步开展矿山修复、土壤污染修复、水体污染治理工作，腾退生态控制线里面被侵占的用地。“通过配套政策的实施，盘活低效、零散建设用地，优化用地结构与空间布局，提高土地利用效率，实现生态可持续。生活居住环境好了，外来人才也更愿意到南海工作，从而加码营商环境软实力。”佛山市自然资源局南海分局有关负责人表示。

记者从南海区政数局了解到，今年，南海区政数局将聚焦在深化相对集中行政审批改革、深化工程建设项目审批改革、建立行政审批否决事项提级管理机制及深化工程建设招投标四项政务服务改革。对此，南海区委副书记、区长王勇指出，要认清改革的定义，增强发展的定力;要明晰改革的定向，加快方案的定稿;要把握改革的定位，确保服务的定型;要推进改革的定点，落实改革的定额。他指出，目前南海政务服务仍存在“多、繁、散、慢、乱”五大问题，改革必须针对这些痛点对症下药。而下一步改革的目标定位，就是要实现市场化、法治化、智慧化、协同化。

在深化相对集中行政审批改革方面，今年年底前，南海区将实现区级签发的证照种类80%以上电子化，已签发的电子证照80%以上可免提交，高频事项电子表单的应用率达到90%以上。实现政务服务事项在现有的承诺时限基础上再压减30%。年底前要实现不少于150个“一件事一次办”主题式服务事项、20个告知承诺制事项落地实施。

在建立行政审批否决事项提级管理机制上，南海区进一步明确职责范围，建立“首咨责任制”，由首咨单位承担起指引办事、协商受理等职责，避免因回复不及时或部门之间的推诿扯皮等因素产生退件或否决的情况。同时，建立快速响应上报机制，多渠道广泛收集群众企业诉求，督促部门及时解决问题，保障企业“能办事、办成事”。

在深化工程建设项目审批改革方面，区、镇行政服务中心将为工程建设项目审批提供事前咨询辅导、事中提醒监督、事后跟踪回访的全周期服务，提升企业网上办事的体验感。同时，将落实多规合一平台应用建设、压实区域评估工作、优化简易低风险工程建设项目审批服务、分阶段办理施工许可证改革等各项改革措施。

在深化工程建设招投标改革方面，推行“由招标人决定招标活动开始时间”“合并招标”等招标模式，和“不见面远程开标”“评标专家远程异地评标”等全流程电子化招标措施，规范推行工程总承包模式和全过程工程咨询模式，提升招标效率。建立健全市场主体信用档案，实现信用信息分级管理，实施信用评价信息向社会公开，推动信用评价结果规范应用。

对于南海区营商环境如何，广东柯内特环境科技有限公司总经理朱斌十分有发言权。成立之初，企业将总部设定在广州，但作为南海人，朱斌希望为家乡发展贡献一份自己的力量，便打算在南海区设立分公司。他告诉《小康》杂志、中国小康网记者，在选址时，他被南海区瀚天科技城招商部工作人员的热情所感动，便定址于此。落户后，朱斌十分欣赏南海区政府对企业无事不扰、有求必应的工作作风，干脆把总部搬到了南海区，原来在广州的总部反而成了分公司。“一个企业对当地营商环境的评价好坏，就看企业家是否把他的同行企业介绍到当地建厂开公司。我就把柯内特的上下游企业介绍到了我们所在的这个产业园。”朱斌笑着说。企业从最初的30余人发展到今天的150余人，柯内特的发展历程是南海区营商环境优化的一个缩影。柯内特总经理助理、行政总监余娟娟介绍，目前公司所在的瀚天科技城有“国家级科技企业孵化器”之称，公司计划今年搬至独立的总部大厦。

重中之重，只有全域、全方位、全要素的改革才能解决土地碎片化带来的问题。要将建设用地整理好，优化空间，为企业提供用地支撑，发挥每块土地的最大化效益。

去年年底，南海首个优化营商环境联络处落户桂城，并重启了桂城总商会·企业创享家，强化了“落地本土—生根发芽—蓬勃发展—硕果共享”的企业服务全链条，推动了南海区营商环境的再优化。作为南海首个以提升营商环境为主题的组织机构，“创享家”正是南海不断优化营商环境、致力为企业提供贴心服务的具体体现和重要抓手之一。据介绍，联络处将建立信息收集及反馈机制，及时通报最新涉企信息，收集企业问题，并由政府部门在3个工作日内进行回复;成立政务服务代办机构，协调项目从招商洽谈、注册登记、立项用地规划到竣工验收、公共设施接入、落地投产、政策兑现等全生命周期所涉及的各项审批事项。同时，联络处还兼顾服务其他项目，依托“市民之窗”，向桂城企業提供免费的政务服务代办业务。对此，南海区工商联（总商会）主席张伟明表示，以后，各商协会可以通过信息收集及反馈机制将服务企业过程中遇到的困难和需求向相应部门反馈并得到回应;企业的重点项目也可以通过政务服务代办机构获得全周期涉及的所有政务服务;还将通过联席会议制度，邀请桂城辖区内不同量级、不同行业的企业主列席会议，让联络处的意义延展到更广的范围。