印度总理的主要资政辅政体系
2022-04-12阚四进
阚四进
印度是四大文明古国之一,拥有悠久历史和独特文化,在地区和国际事务中具有较大影响力。历史上,印度曾沦为英国的殖民地。在1947年8月独立后,印度成为联邦制共和国,确立了议会民主制度,总理处于国家政治生活的中心,形成了一套辅佐总理的资政辅政体系。
20世纪初,英国人将议会制度引入印度,同时为适应其殖民统治需要进行了必要调整。独立后,印度政治家们围绕本国究竟该采用议会制还是总统制曾出现争论。但最终,以印度首任总理尼赫鲁为首的印度国民大会党领导人的意见占了上风。1950年1月,印度宪法正式生效,这标志着印度正式确立新的议会民主制。
根据宪法,印度总统是名义上的国家元首,是“国家统一的象征”。印度议会由联邦院(上院)和人民院(下院)组成,人民院占多数席位的政党领袖或多党联合的党团领袖出任政府总理。总理由总统任命,是印度政府中最具实权的核心,除领导政府外,总理有权提名内阁成员、各部部长、国务部长(相当于副部长)和其他高级官员,也有权提请总统对内阁进行改组,内阁的所有决策都须获得总理同意。印度的议会民主制深受英国宪政制度影响,这与彼时印度政治精英们大多在英国接受教育、崇尚英国的议会民主制亦有关系。
印度部长会议根据宪法设立,以总理为领导核心,是印度的最高行政机关,具有广泛行政权力。印度的行政实权集中掌握在以总理为首的部长会议手中,重大决策在总理的领导下做出。总理每年在人民院作政府工作报告,代表部长会议全體成员答复议员质询。部长会议由总理、内阁部长及负责独立事务的国务部长等组成,通常有40至60人,但具体组成可由总理视工作需要决定。2021年7月,为挽回因抗疫不力而猛跌的支持率,现任印度总理莫迪对政府进行改组,撤换12位部长,任命36位新部长,使部长会议成员从52人激增至77人(除总理外)。
但在实际运行中,部长会议很少召开,内阁会议原则上每周召开一次,并代行了部长会议的大部分职权,一些重要政策都由内阁制定并执行。印度内阁主要有三方面职责:一是对重大问题做出决策,提交议会讨论,或提请总统颁布执行。二是按照议会通过的法律和总统颁布的法令行使行政权。三是协调和划分各部门权力,确保总理决策的贯彻执行。内阁的组成人数较少,一般在12至20人左右,仅由总理和内阁部长组成。
印度总理的内阁四大“重量级”部长分别是内政部长、外交部长、财政部长和国防部长。现任内政部长阿米特·沙阿被视为莫迪的副手,2014年莫迪首次赢得大选后,沙阿出任执政党印度人民党(简称印人党)主席。2019年莫迪连任后,沙阿被任命为内政部长,在巩固印人党势力、制定国家改革发展战略等方面具有重要影响力。现任外交部长苏杰生曾任外交秘书(印度外交部最高行政长官),深得莫迪信任,曾在很长一段时间里是“最具权威”的印度外交秘书,他被认为是“美国通”和“中国通”,先后在2009年与2013年分别出任印度驻中国和驻美国大使。
印度内阁还设有若干委员会,它们的首要任务是协助总理和内阁研究重大问题,推动内阁出台及时有效的政策。其中,政治委员会负责研究国内外重大政治问题。国防委员会研究国防政策,审议重要国防采购项目。科学技术委员会为印度总理和内阁提供科学技术情报,研究科技、教育及核能政策等问题。人事任命委员会由印度总理担任主席,根据内阁秘书领导的高级遴选委员会的建议,任命政府各部的高级官员,及陆军、海军与空军参谋长等高级军官。危机管理委员会协助应对本国突发的自然灾害等。在内阁会议召开前,内阁常设委员会首先就相关问题进行讨论并提出建议。大量政策都是由内阁常设委员会事先酝酿协商,再提交内阁会议进行讨论,最后由总理做出决定。
印度议会大厦外景。
内阁秘书处是印度内阁重要的协调机构和办事机构,其前身是英属印度时期的总督执行委员会秘书处,由印度总督的私人秘书领导。1946年9月,印度临时政府成立后,正式设立内阁秘书处。内阁秘书处在协助总理参与政府治理、研究决策和执行落实的过程中发挥着重要作用。内阁秘书处负责落实1961年出台的《印度政府事务分工规则》和《印度政府事务实施规则》,并制定《办公室工作程序》,对各级官员的职权范围和工作程序做出明确规定,通过监督政府各部遵守相关规定来保障政务畅通。此外,内阁秘书处还协助总理采取必要措施加强中央政府各部门及中央与地方的协调,推动新的政策倡议,监督内阁有关决策的落实,协调有关部门应对国家突发灾害等。
内阁秘书处设有内阁事务室、军事室及情报室等重要职能部门。内阁事务室承担内阁和内阁常设委员会的秘书工作;军事室承担国防和军事领域的秘书工作;情报室则负责协助处理有关重要情报的工作。此外,内阁秘书处还挂靠了几个重要机构,如公众诉求办公室、禁止化学武器办公室、首席科学顾问办公室等。公共诉求办公室设立于1988年3月,印度民众可向该机构表达关于邮政、铁路、银行及保险等各方面的意见,该机构协调有关部门回应民众诉求。禁止化学武器办公室成立于1997年5月,负责与联合国禁止化学武器公约组织等机构沟通,确保对公约的有效履行。首席科学顾问办公室设立于1999年,负责评估印度在世界科技领域的地位及面临的挑战,制定印度的科技发展路线图等。
内阁秘书主持内阁秘书处,并直接受总理管辖。由于印度政府自2004年来空置了副总理职位,内阁秘书协助总理掌管庞大的公务员系统,在实际上成为印度公务员体系中的最高级别长官。2015年,在莫迪首次就任印度总理的第二年,为兑现“小政府、大治理”的竞选口号,时任内阁秘书阿吉·赛斯向政府所有官员发出通知,要求各部门废止繁文缛节,缩短决策过程。
总理办公室是印度总理领导政府开展具体工作的重要支撑,其前身是印度政府在1947年8月设立的总理秘书处,1977年3月被正式更名为总理办公室。总理办公室遵照总理要求辅助其施政,还协助处理信访工作,协助总理管理国防基金、国家救助基金等。总理办公室每日接收大量各部认为有必要提交总理批阅的文件,并由总理办公室统一呈送。1966年,印度首位女性总理英迪拉·甘地执政后,有意强化总理办公室的作用,使其成为总理的参谋部。因此,总理办公室也被称为印度政府的“神经中枢”和“影子内阁”。
总理办公室由包括首席秘书、辅助秘书、联合秘书在内的政务秘书班底,和包括国家安全顾问、首席顾问、私人顾问等顾问团队组成。他们是印度总理全面领导中央政府的“重要智囊”,并与政府各部门人员具体对接沟通。总理办公室的工作岗位分为正式任命和非任命两种,由高到低分为18个级别。其中,首席秘书、国家安全顾问、首席顾问为最高级别官员,其次是总理顾问、辅助秘书、联合秘书等高级别官员,然后是主任、副主任、副秘书、次秘书等中高级官员等。莫迪的总理办公室现有326名工作人员,包括一位首席秘书、一位国家安全顾问、一位首席顾问、一位辅助秘书、六位联合秘书及两位私人秘书等。
首席秘书承担总理办公室的主要管理工作,是总理的“大管家”,还担任总理的发言人。该职位自1971年2月设立,由内阁人事任命委员会宣布任命,任期一般与总理任期一致。作为总理“最亲密”的助手,首席秘书具有很大“隐性权力”。2019年7月,印度《今日官僚》杂志公布的一项民调显示,80%的受访者认为现任总理办公室首席秘书米斯拉是莫迪政府中除莫迪外“最有权力”的人物。
国家安全顾问是印度总理最重要的政治亲信,直接向总理汇报工作,为总理处理国家安全事务提供决策咨询,协助掌管核指挥,有权向以总理为首的内阁政治委员会提出建议,执行该委员会下达的使用核武器的命令。国家安全顾问虽不是内阁成员,但其影响力不亚于国防部长和外交部长。总理、外交部长和国家安全顾问共同组成了主导印度外交政策的“三驾马车”。现任国家安全顾问阿吉特·多瓦尔自2014年就任,拥有长达33年的情报部门工作履历,是莫迪决策圈的核心成员,其政策强调“印度优先”原则,奉行“实力至上”的国家安全观,是印度安全领域著名的“鹰派人物”,也被认为是有史以来“最有权势”的国家安全顾问。多瓦尔曾积极协调印军各方对印度境內武装分裂势力进行打击,同时主导印度与巴基斯坦的谈判,是推动莫迪政府在2019年废除宪法370条,取消印控克什米尔地区“特殊地位”的关键人物。此外,多瓦尔还担任中印边界问题特别代表,领导着印度政府制定对华政策的重要顾问机构——中国研究小组。