海东市地下综合管廊PPP项目财政可持续性研究

2022-04-12崔林林黄薇李志坚孙浩

中国集体经济 2022年9期

崔林林　黄薇　李志坚　孙浩

摘要：国家发布相关PPP政策，引导政府和社会资本进行经济合作，减轻政府债务压力，激活社会资本经济活力，促进经济发展。在此大背景下，PPP模式得到了普遍应用，尤其是在我国东南沿海地区已初见成效。青海省海东市作为第二批综合管廊试点城市之一，文章以青海省海东市地下综合管廊PPP项目建设为例对项目进行概况分析，之后对海东市地下综合管廊PPP项目进行经济成本分析，包括建设期和运营期资金来源的描述。接着对海东市经济发展情况进行探究，得出海东市承担PPP项目的建设有较大的压力，财政可持续性受到影响，最后对此提出建议并得出结论。

关键词：海东市;地下综合管廊;PPP项目;财政可持续性

一、引言

党在十八届三中全会《决定》上指出，为了促进经济又好又快发展，大力推行供给侧结构性改革，推动经济发展形式创新，提出政府和社会资本进行经济合作，形成了一种PPP模式。《中华人民共和国“十三五”规划纲要》提出，相继发布一些政策支持政府和社会资本合作的PPP模式，更加有效盘活一些基础设施等存量资产。《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号）将海东市选为第二批综合管廊试点城市，依据政策指导海东市着力推动地下综合管廊的建设，项目极大程度满足了居民的民生需求，同时也提高了城市的综合承载力。但是，地下综合管廊的建设对资金的需求较高，对海东市地下综合管廊PPP项目从建设到运营期间需要的资金来源、政府和社会资本等所占的股权比例等经济成本情况和海东市经济发展情况进行分析，探究海东市能否承担这项建设，是否会影响到当地的财政可持续性。

二、地下综合管廊PPP项目法规演进及文献研究

（一）法规演进

目前我国主要一线城市均建有城市地下综合管廊，成为国内发达城市市政建设管理现代化的象征，虽然比起发达国家发展较慢，但技术日渐成熟。伴随着经济发展，城市基础建设水平的提高，国家逐渐向西部等不发达城市提出建设综合管廊的计划。

综合管廊将城市发展与市政基础设施建设紧密地连在了一起，它形式更加多变，但同时由于我国经验欠缺、政策较不完善、政府等社会资本管理能力不足，在一定程度上制约了我国综合管廊的发展。2014年全面启动中央财政支持地下综合管廊试点城市工作，主要投入到城市中新市区建设、旧城改造、道路新建，将这些具备条件的地区进行试点工作，更加强调综合管廊建设的重要程度。同期，国务院办公厅为了加强地下管线建设管理，国务院办公厅在《加强城市地下管线建设管理的指导意见》中提出：要稳步推进城市地下综合管廊建设。开始在30多个大中城市进行试点工作，对综合管廊中遇到的投融资问题、定价收费问题、运营管理等模式问题进行探索。2015年住建部、财政部开展中央财政支持地下综合管廊试点工作，颁布《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，对地下综合管廊建设范围更加扩大，不仅具备条件的城市新区需要投入管廊建设，一些老旧城区根据客观条件，比如老旧城区更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等问题将结合实际投入管廊建设，编制地下综合管廊建设规划，进行“物有所值”评价，为我国综合管廊的发展指明方向，并建设一批具有国际先进水平的市政建设。

（二）文献研究

目前我国主要一线城市均建有城市地下综合管廊，成为国内发达城市市政建设管理现代化的象征。伴随着经济发展，国家逐渐向西部等不发达城市提出建设综合管廊的计划，但出现了诸多问题。罗永恩（2019）提出城市综合管廊建设中积极引入社会资本，面临投融资难、政府和社会资本双方长期合作存在矛盾等问题;赵佳等（赵佳，覃英豪，王建波，牛发阳，2018）也认为存在风险管理方面的问题，在信息不充分条件下不能准确识别风险因素进行有效的风险管理;韦海民等（韦海民，刘武岩，2018）提出地下综合管廊一般是由政府投资建设，存在管廊的日常维护不收费或者少收费的情况。

学者大多数对综合管廊PPP项目融资及运营费用等问题进行探讨研究，但较少涉及综合管廊PPP项目下政府财政等资金持续性问题，本文将以政府为主导，探究政府能否承担这项建设，是否会影响到当地的财政可持续性。

三、海东市地下综合管廊PPP项目概况

综合管廊实际上是一种地下工程建设，将用于民生生活的通讯设施、疏通排水设施、提供电力设施等留在地表面管线、管道进行更新改造，将其建设在地下，不仅能有效较少城市交通拥堵问题，还能对城市电力、供水等问题迅速找到解决办法，不用再将管道从地下挖开，既环保又安全。海东市秉承“着力加强民族地区基础设施建设，增加民族地区可持续发展能力”的文件指导，将政府和社会资本有效结合扩大投资，努力推进海东市城镇化建设。

海东市运用PPP模式下的BOT模式，给予社会资本或项目公司一定期间的特许经营权（一般为20～30年），同时还承担着项目前期的融资、建设等活动，特许经营权时间结束后政府收回此项目的所有权。海东市人民政府通过竞争性磋商的方式选中了3家社会资本，组成了项目公司，计划合作期限为30年，前两年（2016～2017年）为建设期，之后的28年为运营期。目前，海东市地下综合管廊项目已经过渡到运营期间。

四、海东市地下综合管廊PPP项目经济成本分析

海东市地下综合管廊项目建设总投资为341，321万元，包括建设投资333，254万元、建设期利息5，867万元，铺底流动资金2，200万元。其中建设投资包括工程费用241，036万元、其他费用67，532萬元、基本预备费24，686万元。根据本项目工程实施进度的要求，建设期内预计建造里程56.42公里，其中2016年建设22.5公里，预计投资128，797万元，2017年建设33.92公里，预计投资212，524万元。项目总投资及分年度计划如表1所示。

以资金来源渠道分配，申请专项资金120，000万元（中央专项资金90，000万元，省级专项资金30，000万元）股权比例为35%，政府方出资13，584万元，股权比例为4%，社会资本出资54，337万元，股权比例为16%，申请银行贷款153，400万元，股权比例为45%。

海东市地下综合管廊项目在建设期通过专项资金补助、政府出资以及社会资本投资方式达到项目的筹集需求。使用者付费（包括入廊费和日常维护费）总额为425，912万元;政府补贴即可行性缺口补贴，在运营期的前23年里每年补贴金额呈递增趋势增加，后5年不再进行补贴，总额为69，061万元。

根据可行性分析调研报告，政府对其评价得到偿债能力较强，项目经济合理，财务效益可行的结论。我们对此表示怀疑，政府和社会资本各自能承担多少风险，财政可持续性与项目建设是否相匹配。

首先，在运营期内使用可行性缺口补贴额度逐年增加，在使用者付费不足的情况下，需要政府资金支持才得以运营，增加了政府的财政压力。查阅海东市财政局数据，2018年和2019年海东市一般公共预算收入为187，000万元和204，000万元，一般公共预算支出为2，160，100万元和2，379，000万元。财政收入与财政支出呈增长趋势，财政赤字明显，加上不断逐年增加的政府可行性缺口补贴，增加政府负担同时承担支出风险。

其次，项目资金需求量大，建设周期较长，回报时间长风险大。建设前期投资吸引了社会资本加入投资，获得了大量政府的补助，中央和省级专项基金股权占比就达到了35%，还有部分来源于政府做担保的银行贷款，增加了隐形负债。在前期选择社会资本时，政府一定做好调研，选择财务能力、信用较好的企业，避免增加政府负债。根据运营资金来源表，在运营期间可以在收回成本的前提下有溢余，但是还有一大笔费用支出，政府和社会资本收回的利润减少，或者存在无利润、专项基金补助的情况，项目盈利能力不足，影响了政府财政的可持续性，承受巨大的财政压力。

五、海东市经济发展分析

青海省位于中国西部，海东市是青海省第二城市，总面积为1.32万平方公里，常住人口149.32万人，占全省1.8%的国土，汇集了33%的人口。“十三五”时期，海东市着力发展经济，存在着政府财政能力弱、政府债务率高等问题，都影响项目建设。宁夏回族自治区作为青海省的毗邻省份，在2016年也被选为第二批综合管廊试点城市，将这两个城市作比较，有重要的参考意义。将两个城市人均GDP、财政收入等进行对比，进一步分析海东市的财政可持续性问题。

银川市2016年常住人口219.11万人，人均GDP为74，288元，地区生产总值16，172，800万元;海东市2016年常住人口146.17万人，人均GDP为28，999元，地区生产总值4，228，000万元。海东市规划建设里程56.4公里，银川市规划建设里程39.1公里，根据里程数额排名，海东市排在第四名，银川市排在第十三名。海东市人均GDP低，常住人口少，地区生产总值小，但建设里程却远远超过银川，甚至排在前列，项目建设承受着与之不匹配的财政基础，增大了建设和运行维护成本。

查阅2015年海东市与银川市的债务率，宁夏回族自治区银川市城投债余额为3870000万元，地方公共财政收入为1710000万元，债务率为226%。海东市城投债余额为630000万元，地方公共财政收入为220000万元，债务率为289%。通过对比，海东市债务率很高，政府在承受巨大的财政压力进行管廊建设。首先是建设期间筹集资金，政府是否有足够资金投资，投资积极性是否受损。其次是运营期间，维护项目花费资金能否获得收益，获得收益的周期是否变长，政府在负债很高的情况下能否进行可行性缺口补助。最后，项目前期投资资金不够或在建设期间无法继续施工等问题，政府为社会资本做担保向银行借款可能会变得更加谨慎。

海东市2016年财政预算收入为17.99亿元，财政预算支出为205.41亿元;2017年财政预算收入为16.83亿元，财政预算支出为197.9亿元。由于国家在2017年投资方向以及政策方向的改变，2017年财政预算收入和一般公共预算支出都呈下降趋势，将中央专项基金用于城市用房、园区工业经济、水污染治理、综合管廊和城乡区域等项目建设，支付的资金降低，较上年民生支出有下降趋势，致使政府财政能力呈下降趋势。政府进行地下综合管廊建设，享受中央或省级专项资金的支出同时，挤占民生支出建设，给当地造成极大的压力。地下综合管廊建设是一项用之于民的工程，这种情况下利民工程已经改变了原有的建设目的。

六、建议及结语

海东市政府依据政策指导推动地下综合管廊PPP模式建设，既是国家力推的一项重大改革任务，更是经济发展新常態下“发挥市场配置资源的决定性作用”的必然选择，通过项目经济成本和经济发展分析存在许多问题，本文对这些问题提出建议。

（一）建议

第一，建立并完善关于海东市地下综合管廊PPP项目建设完整的评价体系，评价全生命周期的项目建设。在项目建设初期做好规划，运用“物有所值”评价方法对项目筹资、投资、费用等作出一份完整的预算表。运营期间，提前预估设备更新或改造费用，精准资金使用情况，降低社会资本与政府投资风险。特许经营权结束，政府着重资产的确认以及后续的处理，比如资产的保养或修理。当专项资金不再进行可行性缺口补贴时，项目公司要考虑后续费用支出，严格把控资金的来去动向。

第二，将“物有所指”评价方法与绩效评价结合，实现项目社会和经济效益的最大化。政府应建立一套绩效考核标准，根据不同项目的特点，设置不同的指标，对项目公司执行能力、运营维护工作等方面进行考核，既为政府资金提供保障，又可以激利工作效率与质量。

第三，随着PPP模式的不断发展，相关的政策不足以应对复杂的问题，在此基础上规范并完善PPP项目政策。例如，PPP项目建设需要完善的政策引导，确认此项目是成熟且运营良好的资产，以产生持续稳定的收益及现金流为目标，保障项目在健康环境下进行建设。

（二）结语

海东市经济发展弱，推行PPP项目建设值得深思。政府需要重视项目规划，承受能力范围。完善综合管廊 PPP 项目融资结构与投资回报机制，为PPP 项目创建一个完备的竞争环境。同时，重视绩效考核评定方法，激励综合管廊PPP项目的建设。

筹资期间的专项资金补贴和运营期间的可行性财政缺口补助是有限制的，一旦补助不足，项目公司就要承担资金赔偿风险。政府一定要做好项目考察，对财政收入与财政支出做好预算，保证财政可持续性的状态下推动经济发展。

参考文献：

[1]罗永恩.PPP模式下城市地下综合管廊项目财务评价研究[J].建筑经济，2019，40（10）：46-49.

[2]赵佳，覃英豪，王建波，牛发阳.城市地下综合管廊PPP模式融资风险管理研究[J].地下空间与工程学报，2018，14（02）：315-322+331.

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