中小城市共享交通的推进困境与破解途径——基于史密斯模型

胡金东， 焦 刚

(长安大学 人文学院，西安 710064)

一、引言

城市交通服务品质不高，道路堵、污染大、地铁挤、公交慢、停车乱等问题日益凸显，已成为影响城市运行效率和发展活力、影响人居环境和生活质量的突出问题[1]。2019年国务院颁布的《交通强国建设纲要》进一步强调：“智能、平安、绿色、共享交通发展水平明显提高，城市交通拥堵基本缓解，无障碍出行服务体系基本完善。”[2]共享交通改变过去大众出行交通产品和供给主体单一的问题， 增加大众出行消费选择，目前成为城市交通的重要组成部分[3]。然而绿色环保的共享交通在中小城市却遭遇困境，网约车被围堵、共享电单车被扔、故意损害共享单车等行为频现，如何通过政策规范和引导共享交通融入城市生活成为当前中小城市的治理难点。

学术界对共享交通的研究大多集中在城市影响、管理问题及出行者关系等方面，具体来看：一是共享交通对城市的影响。谌仁俊等研究共享交通与武汉市空气质量改善的关系[4]，崔树强等以长沙市为例探究城区规划对共享交通的影响[5]，张磊和宋彦分析深圳市的城区环境建设与共享交通出行之间的关系[6]。二是共享交通的管理策略。樊裕以北京等九个城市为例，研究政策法规的完善对共享交通管理质量的影响[7]；聂帅钧认为政府监管手段必须创新，才能满足共享交通的发展趋势[8]；岳宇君和胡汉辉提出构建“政府—运营商—用户”协同治理框架，从而解决城市共享交通问题[9]。三是共享交通与出行个体的关系。杨鸿麟等基于西安市居民问卷调查数据，分析居民使用共享单车行为意愿的影响因素[10]；相博等以出行个体需求的影响因素为视角，分析共享交通对绿色交通系统的影响[11]；王振坡等以天津市为分析样本，得出共享交通对居民通勤方式选择的影响[12]。四是共享交通对传统交通体系的冲击。盖玲和王艳君从市场需求、价格及收益三个方面研究共享单车对传统交通系统的影响[13]，张贺分析共享交通带给出租车行业的破坏性影响和创新性作用[14]。

上述文献缺少对中小城市共享交通的研究，一些涉及共享交通政策讨论的文献更注重政府规制理念和手段的完善，对政策执行的影响因素研究较少。基于此，本文拟采用史密斯模型，并以陕西省J县为案例，尝试分析中小城市共享交通的推行难题，以问题为导向得出更好推进共享交通的策略。

二、模型概述

图1 史密斯政策执行过程模型

史密斯模型(见图1)有效解释了一项公共政策执行过程中的影响因素，分别定义为理想化政策、政策执行机构、政策目标群体和环境因素，四大要素共同作用同一项政策，要素之间的关系和谐与否决定着政策的推行效果。史密斯模型通过“处理”的概念，表达各要素内外不同种类的紧张、压力和冲突的反应[15]，意味着有效的政策执行过程即政策系统各要素之间实现和谐稳定的状态。这一过程需要分类研究四种内部政策要素，并不断调整适应，最终实现既定政策效果。

三、中小城市共享交通政策的推进困境

(一)理想化政策

中小城市与发达城市如深圳、西安相比，在政策供给、细则制定、监管责任方面存在显著差距。深圳市制定的相关政策有《共享单车使用规范》《深圳市互联网租赁自行车服务规范》《深圳市互联网租赁自行车经营服务管理暂行办法》《深圳经济特区互联网自行车管理若干规定(草案)》等11项，明确实施主体有市城管部门、市交通运输局、市交通警察局、交通运输委员会、市公安局、市规划国土部门，政策内容包括日常管理(停放秩序、投放地点)、技术管理(失信管理、共享信息)、市场管理(市场准入)、行政管理(专项整治行动、政府约谈)、法律惩处(拘留罚款、刑事处罚)，目标对象包括企业主体(单车投放维护、信息保护、经营方式)、政府主体(基础设施建设、绩效考核、实施惩处)、消费主体(租赁行为规范、网约车主体、合法运营)。西安市制定的相关政策有《关于印发开展人行道互联网租赁自行车停放秩序整治工作方案的通知》《西安市停车场管理办法》《西安网络预约出租车经营服务管理暂行办法》《开展人行道互联网租赁自行车停放秩序整治工作方案》等10项，明确实施主体有市管理和综合执法局、市公安局、市城管局、市交通运输局、市交通安全委员会，政策内容包括日常管理(停放秩序、停放地点)、基础服务(基础设施修建、信息服务)、市场管理(市场准入、行业发展)、法律惩处(拘留罚款、刑事处罚)，目标对象包括企业主体(单车投放维护、信息保护、资金管理)、政府主体(监督企业运营、基础设施建设、实施惩处)、消费主体(租赁行为规范)、网约车主体(合法运营)。J县既没有制定相关政策，也没有明确责任主体和目标对象。

1.缺少政策供给

“共享交通是移动互联网时代的新生事物，需要及时制定相关法规政策，并创新城市管理模式。管理模式上的创新不足，导致共享交通的发展不畅，影响用户的体验。”[16]2016年来交通运输部联合中宣部和中央网信办等十个部门，发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，同年又发布《关于促进小微型客车租赁健康发展的指导意见》，明确要求各城市支持共享交通推进，以提高城市交通服务水平。国家层面虽然肯定了共享交通推进的重要性，但有关共享交通的准入规则、费用制定、押金管理、安全监督等问题，亟须更详细执行条例来明确。然而J县缺乏配套措施。以2014年OFO小黄车率先进入北京市运营为起点，共享交通的种类、服务范围、质量逐渐提升，并被各大城市积极引入，而各个城市因地制宜，制定出台相应的共享交通管理政策，如西安市2016年出台《西安市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，2017年由市城管局根据交通运输部指导意见制定《共享单车停放管理标准及措施》。相比之下，J县几乎没有任何具体指导政策，这意味着共享交通发展缺乏宏观性指导。

2.具体细则难以落实

以网约车的推进为例，根据交通运输部2018年7月提出《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中第三条：强调各个地方必须坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车[17]。从发挥地方能动性的角度来看，该政策条文为不同城市网约车的推行留下充足的缓冲空间，让城市得以根据自身情况决定是否准许网约车进入。矛盾点在于，中央到地方认可推行的网约车，至今在中小城市J县却没有被正式确认运营地位，导致当地执法部门面对网约车的实际运营问题缺少相应的执行准则，无法有效规范其运营行为。网约车管理存在的空白为J县埋下交通安全隐患。

3.监督惩治责任不明

交通运输部公布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》(以下简称 《意见》)首次明确规定共享交通的管理责任，强调共享交通的属地管理原则，客观上使得共享交通不再属于管理灰色地带。但《意见》对于涉及信用管理、用户资金、企业监督等部门监管责任的内容划分存在模糊表述，导致很多中小城市的政策落实滞后，这一点在J县共享交通的推进过程中表现尤为明显。陕西省J县2018年投放摩拜单车，同年网约车进入城市运营，2020年6月又引入共享电单车，但近三年中J县未公布任何监督管理细则，导致监督惩治责任几乎由运营企业承担，但企业只能以少量罚款手段来惩治，不能起到威慑作用。监督主体责任和规范的缺失也使得一些运营企业不愿意进驻J县。

(二)执行机构层面

1.碎片化管理

共享单车作为共享经济与互联网融合下的产物，涉及的管理问题相当多，仅交通运输部颁布《意见》的第十三条就涵盖车辆停放、交通网络建设、网络租赁标准化政策、运营企业管理、信用体系、用户资金、监督执法等多个层面的内容，因而共享交通不能只由交通管理部门承担责任，还需要工商、市场监督、公安等多个部门合作参与。不同城市之间管理规定不一样，有的归城管、有的归交通局，还有的归住建部等部门，对于停车带来的城市治理问题很难找到直接主管部门[18]。各个部门由于业务、资源等因素的割裂限制，特别是部门之间原本业务流程处理存在较大差异的情况下，新的任务分配无疑会使原执行内容复杂化，加大部门间信息交流难度。碎片化的管理模式导致部门之间信息封闭，降低共享交通的推行效率。

2.地方领导存在双重标准

地方执行部门的行政领导对共享交通的态度一定程度上决定了共享交通的发展运营。一些领导受部门利益的影响，对共享交通的价值判断存在双重标准，即执行部门认可共享交通对于城市交通服务的价值，但共享交通与其他交通运营主体出现矛盾时，就会立刻否认它的社会价值。以J县共享电单车引发的群体性事件为例，2020年6月初，J县副县长亲自批准四个共享单车公司——哈罗、松果、骑电、密码进驻J县运营，运营初期大受城市居民喜欢，但是仅仅运行一个月就遭到出租汽车和公共汽车的联合抵制，罢工大半个月，要求取消共享电单车，J县管理部门受到罢工压力的影响，限制城区共享电单车的既有投放量，并暂时停运仅引入一个月的共享电单车，从而保证公共交通的基本运营。J县面对新旧公共交通主体矛盾时，优先考虑当地的公共交通，本质上是对共享交通实行双重标准。

3.部门执行能力限制

中小城市受执法人员的专业性和执行能力的限制，面对共享交通的治理问题有心无力。例如，根据2020年数据，J县城管局实际具备执法资格的执法人员只有42人，而J县城市居民人口已经达到24.74万人。按照2008年颁布的《城镇市容环境卫生劳动定额》规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”来看，J县仅市容这一项执法力量远没有达到标准。除却人员数量，很多中小城市对共享交通管理并不在意，如J县政府缺少对共享交通管理工作的安排指导，相比深圳、西安等大城市已经形成的常规性管理机制，J县工作安排中几乎不涉及共享交通的内容，在J县2020年的政府工作报告和交通管理部门的工作报告中，也未对共享交通管理提出明确的安排计划。

(三)目标群体层面

J县共享交通政策涉及的目标群体包括出行者、公共汽车、出租汽车、私家车和互联网企业等多主体，本文仅讨论受共享交通影响最大的出租汽车、公共汽车及出行者。

1.目标群体之间利益对立

目标群体之间利益平衡度、关系融洽程度、政策支持度等因素很大程度决定着政策推行和进一步的改善。从J县政务平台数据来看，居民作为出行者，普遍对公共交通呈负面评价。从J县问政平台的数据分析来看，2019年到2021年3月，J县城市公共交通共收到投诉举报133次，在交通类投诉中占比45.6%和52.2%，主要涉及收费、服务和管理乱等问题，从2013年始就对上述行为进行整改，与此同时，网约车、共享电单车等却几乎未收到投诉。另一方面，J县出租车和公共汽车一直与共享交通处于“敌对状态”，一些出租车司机甚至“钓鱼执法”，擅自充当执法者角色，并且霸占火车站的客源，种种行为客观上激化了居民对城市公共交通的不满，最终迫使本地媒体开始发文谴责出租车和公共汽车行为失当，认为其损害了城市形象。

2.使用者缺乏契约精神

共享交通的运营本质是共享交通企业与使用者通过互联网平台签订契约，企业提供出行设施，使用者付费使用。这种“共享契约”不需要像传统的“企业—员工—消费者”通过商业合同的形式强制约束，而是通过互联网平台承担“中介”角色，由服务者直接与消费者对接，提高市场供需信息匹配度，从而降低市场交易成本。但这样的运营模式却模糊了平台、企业和使用者三方契约中的权利义务界限，而信息不对称、监管缺失和理性经济人特征则加重了使用者契约履行的不确定性，导致道德风险行为频现。最重要的是，使用者单方“背约”的不当行为所造成的损失最终由三方共同承担，不仅对企业利益造成损失，也对市场环境和社会公序良俗造成不良影响，削弱共享交通的社会经济基础。以J县摩拜单车为例，2018年引入640辆，2019年在城区内几乎销声匿迹，这一过程中用户种种不当行为是根本原因，使用者的个人主义行为造成“共享契约”的破坏，最终迫使运营企业退出城市。

(四)政策环境层面

共享交通政策的有效性很大程度上受到城市经济、社会、文化、技术等环境因素的影响，中小城市共享交通推进受阻，环境因素不可忽视。

1.公共交通体系发展滞后

城市化带来的人口增长导致出行压力陡增，共享交通可以有效分担公共交通的承载压力。J县不完善的公共交通体系无法满足居民出行需求，数量少、服务差、覆盖面小造成居民出行不便，客观上加大了共享交通与公共交通的竞争力差距。2018年J县开始引入共享交通，但城市公共交通体系至今未升级改造，公共交通依然停留在过去的出行模式，而且对乘坐环境的不满是J县居民投诉的突出表现，如出租汽车至今没有实现打表计费和网上预约，公共汽车“冬冷夏热”的乘坐环境也未改善。另外，共享交通凭借良好的服务、乘坐环境和实惠价格，大幅度占据出行市场份额。尤其是受2020年新冠肺炎疫情影响，共享交通的用户数量迅速上升，出租车和公共汽车的乘客数量却下降，客观上激化了双方的矛盾，导致出租车和公共汽车采用围堵、罢工手段，迫使共享交通在城市内停止运行。

2.技术环境不够完善

新技术时代伴随产生巨量的时空大数据，可用于交通监测、调度、组织和优化，同时自动驾驶、共享出行被公认为是未来城市交通发展趋势[19]。共享交通与出租汽车、公共汽车原则上可以通过互联网技术平台实现融合发展，但像J县的中小城市在大数据平台方面基础建设薄弱，不能提供有效技术和信息支持，缺少平台的数据支持造成市场主体间信息不对称，信息优势主体会获取更多的市场利益。在共享交通与公共交通竞争上岗的情境下，共享交通的信息技术优势导致公共交通担忧其市场利益，忧虑共享交通会以低廉价格掠夺市场。技术平台不完善也割裂了共享交通与传统城市交通的联系。截至目前，J县出租汽车与网约车依然在两个平台运作，网约车在网上平台，出租汽车则集中在线下，网络平台技术优势的便利使得出租汽车行业的盈利额急剧下降。正因如此，J县公共交通才会如此反对共享交通。

四、中小城市共享交通政策的改进途径

史密斯模型(见图2)认为只有及时对政策过程进行反馈处理，化解四大政策影响要素之间的矛盾，才能保证政策的顺利推进。

图2 共享交通政策推进过程分析框架

(一)完善共享交通政策

1.实现政策供给

我国交通政策大都呈现自上而下的模式，中央层面不能仅以《意见》来代替正式的交通政策，应该加快速度，颁布具体条例，为像J县的中小城市在把握政策方面提供正确的方针指导，确保共享交通推进具有政策保障。同时，J县可以根据中央和一二线城市共享交通的政策管理办法，因地制宜，出台符合当地发展实践的管理办法，及时配齐相关政策，并在制定地方性管理办法时充分发扬民主，广泛吸纳利益主体的诉求和社会公众的意见，扩大共享交通政策的社会基础。

2.强化细则落实

J县政府部门应该在全面深入调研当地交通发展现状、特征和局限，在确保共享交通可以推进的前提下，适当进行地域创新，不能让共享交通处于“法外之地”，当然应尽可能明确和细化过渡政策，具体条款的制定务必清晰，增强可操作性。要明晰监督惩治细则，考虑城市交通管理的现状和执法部门的能力，明确监管责任，细化交通运输局、公安局等部门的执法责任，做好共享交通运营企业的考核工作，提升服务水平。 要建立技术标准，从企业运营资质、出行工具质量、监督抽查等方面制定相应标准和规制手段，从源头降低共享交通对城市治理的负面影响。

(二)健全执行机构

1.强化部门沟通机制

首先，借助互联网新媒体工具，建立网上政务合作平台，开展在线交流，打破部门间人员、业务、资源等因素限制，实现信息有效互通和协商决策，增强各部门执行人员的职责意识，推动各部门对共享交通的合作管理，减少部门之间因信息不畅导致的政策推行阻力。其次，执行机构要举行一定数量的共享交通专题会议，分类讨论可能会遇到的执行问题，增强对共享交通管理的灵活性和实操性，同时要适时培训执法人员，提高其应对共享交通管理难题的执行效率。最后，执行机构面对中央有关共享交通推行的文件精神时要有一定的紧迫感，不能长时间出现地方与中央两种政策的现象，以最优的效率推进政策地方化进程，确保自身共享交通政策的推行进度。

2.公平对待共享交通的价值

全国政协委员张震宇在2019年“两会”上提案：“建议将共享单车定位为城市公共交通组成部分和准公共服务，通过设立一定的准入门槛和考核退出机制，引入有限适度的竞争，让企业获取合理利润，实现政府、公众、企业的三赢。”在共享交通蓬勃发展的新形势下，共享交通没有被当作城市交通体系完善发展的重点来看待，反而遭到城市内部公共交通主体的排斥，J县部门领导应当看到共享交通对城市交通服务的改善，并肯定共享交通对城市多元出行和环境保护的重要意义。J县在城市未来的发展规划中不能对共享交通的发展视若无睹，要将它放在与城市其他公共交通主体同等地位来规划和落实。

3.完善共享交通的共治机制

共享交通的管理必须建立在政府、企业和行业协会等多方参与的基础上，政府依然是整个管理过程中不可缺少的角色，但要积极发挥企业主体和行业协会的监管作用，避免过量的监督责任造成的负担。首先，政府部门必须组织常规会议和专题会议，明确安排共享交通管理工作，聚合执法力量，保证常规化管理的持续性，并建立“黑名单”制度，通过社会信用机制来约束企业运营和用户行为。其次，加强运营企业的自我管理。在分享经济领域，善于利用自我规制就是要求互联网平台企业发挥技术的优势[20]。共享交通企业作为互联网平台的建设者，必须发挥技术优势，动态监督从业者行为、设施运行状况，实时监督违法行为和技术性问题，从而确保乘客出行安全。最后，积极发挥行业协会的监管作用，由行业协会制定行业服务标准和自律公约，加强对运营企业和从业人员的资格审查与行为规制。同时，行业协会要聘请第三方评价机构对共享交通各个运营企业进行绩效评估，作为企业市场准入退出的衡量标准，并鼓励公众参与管理，完善以企业、政府、社会为基础的共治机制。

(三)化解目标群体的矛盾

1.降低目标群体的矛盾

J县共享交通受居民欢迎很大程度源于居民对公共交通的长期不满。共享交通引入城市之前，居民出行选择范围有限，难以形成反对声音，但潜在矛盾却越来越激烈。要想化解群体间的矛盾，必须从两个方面来治理：一方面规范公共交通的运营行为，严格按照J县公共交通行业管理条例开展整治工作，要求统一着装、合理定价、定期培训，严肃惩处出租汽车不打表、随意宰客，公共汽车服务不规范等行为，综合提升城市公共交通的服务质量；另一方面，引导公共交通采用正当竞争手段，J县公共交通呈现频繁罢工的特征，试图通过罢工、围堵等不正当手段来维持自身交通出行的市场份额，但长期会影响城市居民的正常出行，客观上加剧居民与公共交通的对立，必须采取政府干预手段，约束公共交通的竞争行为，降低违规行为发生率。政府在推进共享交通的过程中，可以适当给予财政补贴，降低城市公共交通的损失，给共享交通与公共交通的磨合留下缓冲期。

2.建立出行者的信用

共享经济以互联网为交易平台，交易双方可以签订电子契约，但由于信息不对称，加之缺少监督主体维护， 契约诚信责任的履行存在很大不确定性。而诚实守信是共享经济最核心、最本质的文化精神[21]。对于诚信建立，一方面政府要发挥交通诚信建设的主导作用，利用社会信用体系营造诚实守信的社会氛围，并建立失信信息共享机制和“失信名单”，依据有关法律法规披露失信者，并制定惩处制度来规范契约双方的行为，强化使用者履行契约责任。另一方面管理部门要加强对企业的监管，推动企业积极履行自身的监督责任，采用技术手段监督惩治违规使用者。如J县松果公司通过APP软件来监督用户，如果出现违规乱停现象，就会对用户软件罚款，或短期内禁止该用户使用松果软件；一旦发现未满16周岁未成年人使用成年人账号骑行，将封禁该账号，此账号再无法使用松果电单车。

(四)改进环境因素

1.提升城市公共交通服务质量

服务质量决定消费数量，公共交通的吸引力离不开交通服务的支撑。一方面，公共交通服务质量越高、环境越好，越可以获得更多乘客，共享交通对城市公共交通的冲击力就会越小；另一方面，提升公共交通服务水平更有利于与共享交通合作，平衡城市过度的出行需求，提高城市出行畅通，进而形成交通主体互补的合作竞争模式。对J县来说，应当加快城市公共交通服务质量的改善进程，积极推进硬件设施更新，提升乘车环境质量，以满足城市居民不断增加的交通服务需求。同时加强对公共交通行业环境的监督管理，避免由于产权不清晰导致空壳公司对车主利益的压榨，维护正常市场运营环境。

2.加强一体化平台建设

在“互联网+”时代，城市公共交通必须紧跟智能技术，否则将面临淘汰，一体化平台建设成为提升公共交通竞争力的有效手段。以互联网为基础的一体化平台可以实现对市场数据的掌控，并将数据转化为生产要素，从而实现市场利润最大化。互联网平台企业是一体化平台建设的关键。首先，互联网平台企业应认识到公共交通与共享交通融合发展对城市绿色出行系统的重要性，积极提升互联网平台的承载水平，主动与公共交通运营主体合作，增强出租汽车等公共交通的技术便利获得感。其次，互联网平台企业应当秉持中立原则，为共享交通与公共交通提供公平竞争的环境，避免采用低价营销、排他性等不正当竞争行为抢占公共交通的市场份额，同时充分保障平台数据安全，免除公共交通运营主体对互联网平台的数据安全隐忧，从而实现共享交通与公共交通的共生发展。

五、结语

J县共享交通政策推行的现实困境在全国中小城市具有代表性。因此，中小城市需要从共享交通的政策、执行机构、目标群体和环境因素四个层面适当调整，与当地的交通发展现状相匹配，从而降低推行过程中要素冲突的影响。