数字治理视角下公共卫生治理能力现代化研究—以浙江“精密智控”为例

林琳

摘要：在疫情防控和复工复产过程中，数字化赋能国家公共卫生治理能力现代化已成为重要命题。以浙江的“一图一码一指标”为抓手的“精密智控”，是浙江从省域层面开展数字化治理的重要突破口。研究表明，传统的科层逻辑问题仍然存在，绩效管理体系呈逐级锐减，基层是大量基础性数据的生产者、收集者、贡献者，省域层面技术治理与基层实际运用之间存在阻滞的可能，因此，多元化的公共卫生治理体系亟需建立。

关键词：数字治理;科层制约;复工复产

党的十九届四中全会强调坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标[1]，提出各领域方面的具体任务和需求。2020年，新冠肺炎疫情全面暴发，如何平衡疫情严防严控与经济社会健康发展已成为当前困扰各方的重要难点，而公众卫生突发事件给浙江省技术和科学之间的合作带来良好的契机。基于此，本研究主要关注以下问题：针对公共卫生突发事故，浙江省如何运用数字化手段技术进行疫情防控和复工复产以及浙江从省域到市域各层级政府怎样进行互动和交流。

浙江以“一图一码一指标”“中小企业复工率指标”和“复工率五色图”为抓手，建立精密智控的工作机制，为“两手都要硬，两战都要赢”的目标提供决策依据，体现了经济数字化转型的积极效果，为数字化改革提供底气。

1 大数据分析赋能疫情防控

依托数字经济的领先优势，浙江省在疫情防控“阻击战”中打造出一套新型数字“防疫系统”—基于大数据分析的指挥系统和应急响应机制。根据大数据分析、人工智能、云计算等创新，建立了“有效市场+有为政府”的分工格局，为浙江疫病监控分析、病毒溯源、防控治理、资源调度管理等工作作出突出贡献。在次轮疫情防治中，“人工智能-风险应急”突发公共事件现代化防治协同智控体系能力表现突出[2]。

在流调溯源和区域协查方面，以浙江丽水为例，根据“战”时要求，做到“快”和“准”两个字。流调溯源组2 h抵达现场，4 h内调查出感染者前14 d的活动轨迹，2 h内精准跟踪、排查重点人群。大数据局在收到人员名单后，做好赋码跟踪，公安利用技术手段和资源优势，结合疾控中心专业流调信息，完善调查者全过程轨迹。

在此次疫情防控中，浙江的“五色图”“健康码”“精密智控指数”“浙里办”“捉谣记”等新一代人工智能抗疫手段，体现了人工智能科技在疫情智能防治、复工复产复学、疫情防控、社会舆情信息系统动态监控等方面的成效和功能[3]。

1.1 “一图”：整体防控、县域标准

“一图”即疫情“五色图”，是指浙江省根据总病例数、聚集性指数、持续几日的无确诊病例数、家庭型聚集4项指标对全国疫情风险进行总评估。根据不同县域、分等级、定期更新的“疫情五色图”与“复工率五色图”，依靠“左手防疫图”“右手复工图”进行精准施策。

1.2 “一码”：精准到个人，“点穴式”智控

“一码”，即“健康码”，由浙江省大數据管理局牵头，省政府联合各大通信运营商和大型互联网企业，借助支付宝平台，通过追踪个人活动轨迹，在其手机移动数据终端整合信息，以“绿码、红码、黄码”3种颜色进行动态信息管理。一方面，形成了个人“数字健康凭证”，便利了复工复产和民众日常生活;另一方面，对基层而言，健康码信息提供了电子政务凭证，对人们的健康状况进行了实时监测，是“图”和“指数”运行的重要信息来源。

1.3 “一指数”：精密智控

通过“精密智控指数”精确呈现防控成绩，在原先的“一图”“一码”基础上，展现“外省输入病例管控”“主动发现病例”等八大技术指标情况，分置“管控力指数”“畅通度指数”两个维度，通过各地、生产部门等人工智能数据流反映，构成“精密智控指数”，并进一步完善与提升，连续新增了4个版本，以有效评价我国各监管部门的抗疫水平。

2 案例分析与研究发现

2.1 “精密智控”的分级治理

从纵向上来看，浙江作为省域，对县市的管理是直接且高效的，浙江省的“精密智控”模式，是一种多层级的信息治理框架。例如浙江丽水的高规格会议“一杆子插到底”直接开到了乡镇（街道），由市委书记胡海峰讲解疫情处置的操作指南。对疫情防控应急处置过程设置两个时间节点：第一个时段是从发现本土初筛阳性感染者到初筛阳性复核确认。其中，卫健系统第一时间“吹哨”、流调溯源第一时间 “启动”、指挥中枢第一时间“激活”。第二个时段是本土初筛阳性复核确认后，进行流调协查、转运隔离、核酸筛查、社区管控、舆情应对，5个方面都是核心。具体实现3个“1分钟”的高效并联式作战;做到“一个病例，一个专班”，从流调协查、转运隔离、核酸筛查、社区管控、舆情应对的“战”时要求到为了与病毒赛跑，高效实现“平战转换”的日常准备[4]。

首先，浙江省构建了大数据系统，以疫情和经济运行“五色图”“精密智控”指标与MEI指数，通过不同的颜色（体现不同得分）及其蕴藏的上级对下级的经济激励和政治动员，掌握多源流的基础性大数据信息。其次，各县（市区）政府建立了以领导班子为主的“复工复产专班”，形成了“派驻干部+下沉干部”的工作体制。此外，乡镇、街道以及村社等单位对个人信息进行了采集，通过当地政府的“摸排”工作填补了技术治理的缺失，如健康码、行程码等的研发，研发范围在省级，但实际应用层级在基层政府，开发与使用是不同端。多层级的信息治理体系如图1所示。

2.2 数字化治理的层级分布

在以上流程中，各级政府部门围绕不同信息实现了分级、分区管理，绘制出不同类型的地图，将实际干部信息下沉至居民社区，发动物业、业委会、居民、志愿者等共同抗疫，将责任清单落实至重点管控组，研判分析后交由省级核查。多层级主体的信息治理机制如表1所示。

在多层级体制下，数字化效力层层递减，省级政府是信息牵头单位，到了社区层面，依靠摸排完成任务，因此，谈论数字治理视角下的技术赋能需考虑科层制约[5]。上级和下级的信息处理实力悬殊，技术手段赋能上级政府的同时，基层工作人员反而会有更多的报表、台账等文件，表现为“上面一根针，下面千条线”。

疫情开始，表格变得尤其繁杂，每日都安排专人填写表格，摸排工作量极大且烦琐。基层的大数据收集并不是最高级的方法，在新科技赋能下，省里处理数据的能力提高了一万倍，而从基层获取信息的能力可能只提高了10余倍，二者并不匹配[4-5]。

3 结论与讨论：多元化的公共卫生治理体系

在“技术赋能”与“科层制约”的讨论范畴之外，数字化技术手段应用于不同政府层级，“精密智控”机制反映了多元主体协同智慧治理在“两手硬”“两战赢”中的同频共振。浙江省以社区、中小企业、市民等社区元主体协同的治理优势，充分调动了群众的积极性，如上海市民在“把病毒闷死”这件事上达成共识，社区工作人员拉网排查高概率的传染源、切断传播途径。

通过对我国公共卫生治理体系空间重构的问题意识与重构战略的理论研究，用“数字治理-制度-多元主体”理论框架评价和反思公共卫生治理体系中的问题与深层次根源，以此提出符合新时代要求和数字导向的“多元互动的公共卫生治理体系”及其治理能力现代化对策体系。“精密智控指数”的应用层级贯穿了3个层次，效用层层激励，且部分指标相互交叉，因此，图码对指标的影响也是相互联动，最主要的指导作用就是复工复产的指挥棒。在复工复产过程中，数字技术手段与科层机制并行的政府行为，揭露了数字治理在实际基层管理中所面临的矛盾，特别是当次轮突发公共卫生事故的处理领域多样化，问题不确定性等状况更加突出，数字治理的适用局限性更突出。预防和治疗是“牛鼻子”和“牛尾巴”的关系，“抓牛鼻子”即找到感染源，切断传播途径，保护易感人群，尤其在人口和经济体量日益庞大的城市里，更需要动员全社会的力量。

[参考文献]

[1]江源，马文祥.疫情防控与地方政府治理能力现代化的思考[J].华北水利水电大学学报（社会科学版），2020（36）：7-8.

[2]宋哲.用好大数据是浙江抗疫经验的关键[J].公共管理评论，2020（1）：156-158.

[3]蒋平.推进公共卫生治理体系和治理能力现代化建设的路径[J].百色學院学报，2020（7）：1-2.

[4]于浩，周博翔.新冠肺炎智能防控平台的研究与设计[J].中国数字医学，2020（5）：89-91.

[5]陈那波，张程，李昊霖.把层级带回技术治理—基于“精密智控”实践的数字治理与行政层级差异研究[J].南京大学学报，2021（5）：48-50.