论数据要素市场下数据权益配置*

殷 仍，惠志斌

（1.上海理工大学 管理学院，上海 200093；2.上海社会科学院，上海 200235）

0 引 言

当前，全球数据资源指数级爆炸式增长，国际数据公司（International Data Corporation，IDC）的调研分析指出，2011年全球数据总量首次超过ZB级别，达到1.8 ZB，到2016年进一步猛增到16.1 ZB，预计到2025年将再增长10倍，达到163 ZB[1]。随之而来的是，数据被称为社会发展的“新石油”，数据要素市场得到快速兴起，数据权益配置成为发展的关键议题。但相较于土地、资本、劳动力等传统的生产要素，数据要素有着独有的特性，这也决定了数据要素权益配置的特殊性。当前，全球在数据权益配置上已取得了一定的进展，但仍然存在不少问题与挑战。本文就上述议题开展深入研究，提出如何在数据要素市场下进行数据权益配置的对策与建议。

1 数据要素市场下数据权益配置的必要性

当前，数据已成为新型生产要素。在我国加快推进数据要素市场的背景下，开展数据权益的配置工作显得越发重要。

1.1 数据权益配置是数据要素市场建立的关键环节

人类社会的发展先后经历农业时代、工业时代、信息时代，以及我们身处其中的数字时代。2010年以来，以大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等为代表的数字技术快速发展，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图，重塑全球经济结构[2]。这一时期，数据成为继土地、劳动力、技术和资本等之后新的生产要素。一方面，由数据要素驱动的经济创新发展模式全面涌现并占据主导地位，数据要素加速向各个领域渗透，在驱动生产组织变革的同时，与新兴技术深度融合推动市场发生重大转变。另一方面，数据生产要素的流动带来巨大价值，同时也意味着数据要素面临二次分配问题，这就需要形成较为清晰、合理、高效的数据要素配置框架和规则体系，明确数据要素市场中不同主体的数据权益。

在政策层面，我国对于数据要素市场下的数据权益配置开展了顶层设计，提出了相应要求。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，意见首次将数据作为一种新型生产要素与土地、劳动力、技术和资本等传统要素并列，并强调要加快研究根据数据性质完善产权性质[3]。同年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次明确提出要加快培育发展数据要素市场，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施[4]。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等重要规划明确提出“数据资源产权制度”“数据要素分配机制”“数据资产化规则”等关键议题[5]。因此，我国发布的一系列政策文件（如表1所示）已明确了数据作为生产要素的产权性质，合理配置数据权益是激活数字经济时代新增长能级的重要引擎。

表1 近年来我国数据权益配置相关的政策文件

1.2 数据权益配置是公共数据深化利用的重要条件

历经十几年的发展，全球对于公共数据的开发利用在政策和实践上形成了良好的进展，当前已从部门间的共享与对外开放逐步转向公共数据深化利用的阶段。例如，2019年12月，美国管理和预算办公室发布的《联邦数据战略与2020年行动计划》提出对数据的关注由技术转向资产，要求联邦政府数据资源部门制定优先数据资产的初始清单，根据数据属性评估自有数据的公共利益价值，筛选出最具公共利益价值的数据作为公开的政府数据投入再生产；2020年2月，欧盟委员会发布了《欧洲数据战略》，提出构建战略部门和公共利益领域统一的数据空间，减轻特定行业和领域的数据利用行为对整个经济系统和个人基本权利产生的影响[6]，该数据空间旨在通过结合必要的工具和基础设施以解决信任问题；2022年1月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，提出探索开展政府数据授权运营；从地方层面看，以深圳、上海、安徽等为代表的各省市近几年结合各自地区的实际发展情况，制定了相关数据条例，探索公共数据的市场化开发利用机制，并形成一些创新实践。可见，公共数据的深化利用特别是其市场化开发利用，必然会涉及公共数据的归属、收益分配及风险治理等问题，理清数据权益配置已成为推动这一进程的重要前提。

1.3 数据权益配置可有效破解企业数据竞争困境

进入数字经济时代，企业围绕数据要素竞争的态势愈演愈烈。以平台经济体为例，其作为数字经济时代独有的生产组织形态，加大了协调多方利益关系的复杂程度。首先，在平台经济体中，用户作为数据消费者的同时也是数据生产者，其在线数字足迹成为企业加工数据产品的原材料，企业不再以劳动报酬的形式支付对价，而是以免费或低价的产品和服务的形式完成“支付”。在这个过程中，数据供应具有无意识性和无序性的特点，平台企业利用整合资本、技术、劳动力等生产要素对数据进行再生产，以完成价值的转移和增值。消费者和生产者在不同场景下存在着身份互换，这必然会导致企业数据权益配置体系更加复杂。其次，平台经济体将传统的商业合作关系转变为强依赖关系，平台上的商家不再以单独产品或服务的利润最大化为商业目标，而是满足用户多样化需求，建立更高的用户忠诚度[7]，因此，数据成为商家与平台互利共生的重要竞争性资源。近年来，国内外出现了一系列围绕企业数据权益配置的争议案例，例如初创公司hiQ起诉微软LinkedIn、抖音起诉腾讯、淘宝起诉美景等。由此可见，完善数据权益配置机制将成为破解数字经济时代下企业数据竞争困境的重要手段。

1.4 数据权益配置是根治个人数据滥用的有效手段

近年来，随着《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等一系列法律法规的出台，国家相关部门依法开展了一系列打击个人信息滥用的行动。以整治App侵害用户权益专项工作为例，这些被通报和下架的App侵权行为主要包括“违规收集个人信息”“超范围收集个人信息”“强制、频繁、过度索取权限”及“强制用户使用定向推送功能”等[8]。过度索取权限为违规收集用户个人信息提供了渠道，一旦这些个人信息被不法分子获取滥用，将严重危害用户权益。而导致上述行为的根本原因之一就是个人数据在生产、收集、流通、使用等过程中权属不清，这使得一些企业以此为由将个人数据纳入企业资产甚至商业秘密进行非法利用，严重侵害个人权益。

2 当前数据权益配置面临的问题与挑战

数据权益配置是数据要素进行市场化配置的先决条件。从数据权益配置的数量类型来看，其主要包含个人数据、企业数据和公共数据；从数据权益配置的权益类型来看，其主要包含数据所有权、数据使用权、数据转让权和数据收益权等。数据权益配置的核心目的是明确各权利主体的数据权属关系和权利边界，更好地发挥数据要素经济效能的同时，保护公共部门、企业和个人的相关权益。但数据权益配置仍面临一些严峻的问题和挑战。

2.1 数据独特属性带来特殊的权益配置

相较于土地、劳动力、技术、资本等其他生产要素，数据要素显著放大了传统生产要素的经济效应，且与传统要素存在诸多方面的不同（如表2所示）。数据具有非排他性、非稀缺性、非竞争性、非均质性、可共享性、强外部性等特点，这导致其具有区别于传统生产要素的发展特性，无法通过排他性占有和创造性劳动来划分类似的产权配置体系，难以适用传统的要素配置制度进行权益配置。

表2 5大生产要素特征比较

从数据生产要素实现市场化流通过程数据权益配置来看，数据的使用权、转让权和收益权也具有特殊性。其中，使用权决定了数据要素如何使用的问题，单独理解使用权问题并非难事，但对于个人信息主体和数据处理主体来说，数据要素具备人格权和财产权的不同属性，因此，数据要素的所有权安排并不能完全排他。转让权则决定了数据要素能否实现市场化流通的问题。以个人数据的转让为例，个人信息主体拥有原始数据的转让权，数据处理者作为数据的实际控制者拥有阶段性的转让权，但是由于数据采集的隐蔽性，以及数据使用过程的不可预知性，数据所有权转让并非完全透明。收益权是驱动数据要素市场发展的动力，市场流通的数据产品的最终形态并不是原始数据，而是数据服务、解决方案和分析模型等，因此，真正能够支配收益权的是数据产业链上下游的企业，但其他权利主体，特别是提供部分原始数据的个人，是否对数据产品和服务有收益权仍存在争议。

2.2 数据产权制度设计和实践尚需拓展

当前，国内外有关数据产权的制度设计和相关实践均面临困境。

一方面，从国际国内数据治理现状来看，无论是监管机制还是法律规范，都停留在农业时代和工业时代的制度语境下，难以适应当前革新的数字生产关系。尽管我国相关政策已明确提出数据要素的市场化配置要求，但当前在我国相关上位法层面上，《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国知识产权法》《中华人民共和国反不当竞争法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规对数据要素的权属、产权等问题尚不清晰，而地方层面的相关数据立法几乎都未触碰“数据权益配置”这一核心议题。有关数据要素的所有权、使用权、转让权和收益权等权益配置未被相关的法律法规充分认同、明确界定和完全保护，相关的制度设计尚待完善。数据作为一种虚拟资源，在复杂多渠道的快速流通中不断发生形态变化，且在全生命周期中有不同的实际控制主体，因此，其权利体系构成与实物有所差别，其权属难以直接界定为完全属于某个主体，这进一步加大了制度设计的复杂程度。

另一方面，从实践角度来看，全球对数据要素的收益分配争议重重。在当前数据要素产权制度“难产”的现实情况下，学界尚未有科学通用的数据价值和成本的计量方法，难以通过市场直接定价。这就导致用户、平台以及其他利益主体基于数据形成的商业利益难以量化分配。在实践中，对于数据要素能否参与到企业股本结构和资产规模中仍有较大争议，政府部门对数据要素增值如何征税也未有定论，全球围绕跨境科技企业的“数字税”征收框架和衡量标准争议重重。可以说，数据要素配置规则的缺失不但影响数据监管工作的有效实施，而且严重制约了数据交易市场的规范化运行，从而导致数据经济产业发展的不确定性。

2.3 数据背后多方主体的诉求难以平衡

数据要素配置要兼顾多方主体权益之间的平衡，既要保障国家网络空间主权的控制，又要保护企业数据产业经济发展，还要保护个人的权益及隐私安全。当前，在数据要素市场化配置过程中，由于缺乏相适应的法律法规、技术标准、规范化的市场环境和成熟的对接平台机制，不同主体对数据流通、交换、交易等缺乏数字信任，其数据权益也难以得到有效保障。

以企业数据配置为例，目前拥有大量数据的企业等主体重视构建闭合生态，导致数据大量集聚于垄断性的数据平台和公司，并由此产生“数据壁垒”，使得数据要素越发分割分散，难以集聚并发挥应有的价值。而各类中小公司利用数据爬虫技术对平台数据进行不正当窃取，进一步引发市场不正当竞争行为。此外，一些拥有大量数据的企业可能以保护用户数据为由拒绝执法数据调取。例如，苹果曾以保护用户安全和个人隐私为由公开拒绝帮助美国联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）解锁恐怖分子的移动智能终端设备（如苹果手机），引发了公众讨论。

3 发展建议

面对当前数据权益配置所面临的问题，我国应加快构建精细化的权益保护体系，开展示范试点，提升数据监管手段和能力，培育和建设具有中国特色的数据要素市场。

3.1 尊重数据要素的独特属性，构建精细的权益保护体系

数据非竞争性意味着数据可以有无数个生产者和所有者，数据的低边际成本意味着数据可以广泛且不受限制地传播和使用，界定排他性的数据所有权不仅违背了数据天然具备的公共属性，而且会导致数据生产带来的经济收益难以弥补数据治理产生的社会成本。从市场应用角度来看，如果采取“一刀切”的方式将数据所有权归属于单一主体，将极大降低数据的正外部效应，过早、过严地界定数据所有权还可能造成“劣币驱逐良币”的不良市场竞争后果。因此，数据要素市场下的数据权益配置应当跳出传统的产权思维范式，对数据生产关系中的多方主体的利益诉求做出平衡，根据数据性质建立精细化的数据权益保障体系，即在保障国家安全及个人数据主体基本人格权益不受侵犯的前提下，围绕以数据为核心的生产关系，配置与企业正当盈利模式相匹配的数据经营权、收益权、处分权、受偿权等使用者权益。

3.2 开展数据要素配置试点，完善数据产权制度基本框架

目前全球对数据要素市场配置中的数据确权、数据定价、数据交易等机制都处于早期探索和研究阶段。我国一方面应加快顶层设计，围绕数据要素市场下的数据权益配置，明确相关法律要求和标准规范；另一方面需推进创新试点，可选取北京、上海、广东、浙江等数据要素市场化配置程度较高的省市进行先行先试，探索建立区域数据资源统一登记确权规则，研究基于劳动/资本/技术投入、数据类型、数据集规模、可用性、时效性等多维度的动态定价和调整机制，形成覆盖数据生成、采集、存储、流通、利用等全周期面向不同时空、不同主体的数据要素市场化框架，并鼓励开发技术工具、产品及解决方案，从而提升数据技术供给能力，确保数据要素市场配套技术的自主生产[9]。面向特定市场主体的公共数据授权运营和收益分配制度[10]，探索采取“发放牌照+签订协议”的方式授予特定主体特许经营权，遵循“无场景不授权”原则，对具体应用场景采取“签订数据信托协议”的方式授予特定主体数据使用权，并通过事前行业白名单动态申请机制、事中业务场景安全风险评估机制和事后数据安全监管机制构建授权运营全流程的安全监管体系。

3.3 提升数据监管手段和能力，夯实数据要素市场安全保障

数据要素的市场化配置带来了海量高价值数据的全球加速流动、多源信息融合技术发展的同时，也增加了侵犯个人隐私、危害企业利益、影响国家安全等多源风险。相比其他生产要素，数据要素在流转层面的情况要复杂得多，其流通交易至少涉及国家主权安全、个人隐私保护和财产权交易3个方面的监管问题，并且以当前条块分割的行业和属地监管也难以适应数据要素跨地区、跨行业、跨层级流通监管需求，数据要素监管空白地带和重复监管并存的问题较为突出[11]。因此，应进一步提升数据要素市场的监管手段和能力，探索建立政府、协会、企业、个人等多方参与、协同共治的新型监管体系。例如，在企业数据市场化配置监管中，相关部门应梳理数据要素市场的企业分类目录和线上线下监管要素，构建覆盖企业市场竞争、股权变动、服务运行、数据安全、资源管理等环节的监管信息上报和监测采集机制，综合运用约谈、失信名录、行政处罚等手段，重点监管数据流量造假、数据滥用、数据爬取违规等新型不正当竞争行为。同时，探索建立对大规模侵犯个人数据产权的惩罚性赔偿等制度，提高数据产权侵权成本，推动形成数据要素市场下数据权益配置的良好社会氛围。

4 结 语

数据权益的合理配置是健全数据要素市场的重要制度保障，也是在全球数字经济竞争背景下我国实现“弯道超车”的关键机制。但由于数据要素的特殊性，加之数据要素产权不清晰、权利属性不明确、交易规则不完善等问题使我国数据要素流通和数据要素开放共享受到了制约。除此之外，数据要素监管机制不健全等诸多问题也极大地阻碍了数据要素市场的形成，使得我国数据大国的优势难以发挥[12]。对此，我国需要打破“在所有权明晰基础上配置多方权益”的思维定式，突破土地、劳动力等传统要素市场化配置的框架桎梏，积极进行产权理论深化和市场制度创新，提升数据监管手段和能力，既要避免无秩序的竞争，也要警惕无竞争的秩序，探索契合我国数据要素市场发展的道路，形成数字国际竞争新优势。