中国各地城镇职工基本养老保险政策绩效评估

卢驰文

提 要：

加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于落实相关主体的缴费责任。本次评估只选择了4个绩效指标：覆盖率、缴费费率、基本养老金的替代率、人均累计结余相对水平。评估结论：西藏与新疆的费率过高，属于费率有特殊政策地区。如果其他地区也规定与西藏和新疆一样的费率，则其他地区的企业难以承担，也不利于不同省市企业公平竞争，因此，西藏与新疆的职工基本养老保险政策不值得推广。山西、青海、四川、广西与甘肃，属于先进地区。国家要表彰先进地区及其有关单位，总结先进地区与先进单位的经验并加以推广。

（一）评估背景

1.三大群体（城镇企业职工、机关事业单位职工与农民工）的基本养老保险制度已经由各自割离走向了统一。1997年7月颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该文件规定，我国企业职工基本养老保险采取部分积累制。从2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第二条规定，本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系。这说明农民工基本养老保险模式与城镇企业职工基本养老保险模式相同，都是部分积累制。2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该《决定》从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，与企业职工基本养老保险一样采取部分积累制。笔者把机关单位、事业单位、企业单位基本养老保险制度，统称职工基本养老保险制度。职工基本养老保险制度，不仅覆盖城镇职工，而且覆盖农民工。

2.国家越来越重视职工基本养老保险绩效评估。2008年国务院明确由监察部牵头负责政府绩效管理工作。2011年3月，经国务院批准，建立了由监察部牵头，中央组织部、财政部等部门为成员的政府部门绩效管理工作部际联席会议制度。2011年6月，经国务院批准，选择了8个地区与6个中央部委开展政府绩效管理试点。2014年8月22日，李克强总理在国务院常务会议上提出：“我们过去评价政府工作做得好与不好、是否落实到位，往往通过主管部门自我检查、自我评价。这就造成了自拉自唱，自己给自己唱赞歌，和群众的实际感受往往有较大差距。”他要求有关部门要逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力。到目前为止，已有一些地区政府开展了职工基本养老保險绩效评估工作。职工基本养老保险作为公共政策，强化其绩效评估是大势所趋。

（二）评估意义

1.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于落实相关主体的缴费责任。基本养老保险要保障基本养老金的发放，而且要达到保障基本生活水平的要求。因此，不能放任各统筹地区擅自降低用人单位与职工个人缴费的费率，也不能放任用人单位擅自不按缴费基数的规定缴费。否则，保障离退休老人基本生活的目标难以实现。

2.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于提高结存资金的投资收益率。结存资金的投资产品组合不同，投资收益率也不同；投资期限结构不同，投资收益率也不相同。任凭职工基本养老保险累计结存资金放在银行里存活期，就等于放任其贬值。放任养命钱贬值，从某种意义上讲，就是不作为，甚至是渎职。坚持养老保险的收益性原则，就要激励有关管理部门高度重视基金的投资运营效率问题。

3.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于保障基金的安全。投资运营过程中有风险，管理过程中也存在挪用、贪污、受贿的风险。加强对基金管理的绩效评估，可以防范基金管理中的各种风险。

4.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于强化个人账户的资金积累。为了应对人口老龄化问题，国务院很早就未雨绸缪，对职工基本养老保险采取了社会统筹与个人账户相结合的模式，并曾经一度要求各地区做实个人账户。尽管现在中央不再要求各地区做实个人账户，但不能放弃个人账户积累。笔者认为，由于个人账户空账规模巨大，未必能做实全部的个人账户，但也要激励各统筹地区提高个人账户的积累率，确保这项政策可持续实施。

5.加强职工基本养老保险政策绩效评估，有利于基金管理部门改进工作作风。一项惠民政策能否得到老百姓的大力支持与高度认可，不仅仅取决于获得的经济利益多少，还与有关部门工作人员服务态度好坏及工作效率的高低有密切关系。

（一）选择绩效指标

从理论上说，职工基本养老保险政策绩效评估指标包括基金管理的主要环节指标：筹资指标、投资运营指标、个人账户指标、支付待遇指标、经办便利性指标与基金管理部门工作作风指标，这些是一级指标。这样评估就像对待某门课程考试一样，试卷考题要尽量覆盖该课程教材的各个章节知识点，以便全面考察考生掌握知识点的情况。理论研究出来的合理方案可为实务工作完善方案指明方向，但理论研究出来的方案在实施中往往受到很多条件限制，现实未必能满足这些条件。由于有关部门没有收集与统计有关数据，或者有些指标需要基于调查才能获取数据，而没有开展这方面的调查，无法完全按照理论上的评估方法评估。兹将无法获取数据与需要调查才能获取数据的指标忽略掉，但力求体现关键环节。选择评估指标的具体情况如下。

筹资指标包括二级指标：覆盖率、缴费比例执行率、缴费基数规范率、财政补助比例。其中，缴费比例执行率、缴费基数执行率、财政补助执行率这三个指标没有统计数据，都需要调查才能获得。覆盖率作为筹资指标，需要用人单位就业人数与离退休人员数据等，笔者找不到严格意义上的职工基本养老保险覆盖率数据。而《中国劳动统计年鉴2017》有参加职工基本养老保险的人数数据，《中国统计年鉴2017》有各地区城镇人口（属于常住人口）数据。如果把覆盖率作为社会效益指标，可把参加职工基本养老保险的人数与常住城镇人口之比作为覆盖率。常住城镇人口涵盖城镇户籍的幼儿、青少年人口、中年人口、老年人口。在家庭中财产是共同所有或共同享用的，职工参加了基本养老保险，也会惠及其子女与父母等。职工基本养老金水平远远高于居民养老金水平，覆盖率（参加职工基本养老保险的人数与常住的城镇人口之比）越大，常住城镇人口的养老保障总体水平就越高。由于各地区人口年龄结构不完全相同，该覆盖率（参加职工基本养老保险的人数与常住的城镇人口之比）不能作为严格意义上筹资指标的二级指标，但在近似意义上可作为筹资指标的二级指标。缴费基数执行规范率需要调查才能获得，《中国劳动统计年鉴2017》没有各地区财政补助数据。

因此，本次绩效评估没有把缴费基数规范率、财政补助比例作为绩效评估指标。只把覆盖率、缴费费率作为绩效指标。

投资运营指标包含二级指标：投资收益率与投资合规率。《中国劳动统计年鉴2017》、《中国统计年鉴2017》与有关的统计公报，都没有各地区职工基本养老保险投资收益率与投资合规率的统计数据，如果某地区投资运营收益率高，则反映到职工基本养老金数额或累计结余的数额上。因此，本次评估没有把这两个指标作为绩效指标。

个人账户指标只包括一个二级指标：积累率指标。理论上，积累率为累计结存资金与个人账户记账额之比。我国职工基本养老保险采取个人账户与统筹账户相结合的制度。在制度转轨时，社保中人转轨之前的个人账户是空账。统筹账户已经挤占个人账户，累计结余资金完全可以视为个人账户的资金。各地区的参保人数不同，各地区的社会平均工资不同，不能以职工基本养老保险累计结存资金的绝对金额为指标，也不能以人均结余资金作为绩效指标，而要以人均累计结余相对水平（人均累计结余与本地区社会平均工资之比）作为绩效指标。

支付待遇指标包括二级指标：基本养老金平均替代率、及时足额发放率、赡养比。目前没有足额发放率统计数据，虽然可以通过计算获得赡养率数据，但赡养比与覆盖率有关联作用。同一地区，领取职工基本养老金的人数相同，参加职工基本养老保险缴费人数与领取职工基本养老金的人数之比越大，覆盖的劳动年龄人口越多，覆盖率越高。赡养比，既可以作为正向指标，又可以作为负向指标。考虑到使用了覆盖率作为绩效指标，因此，本次评估没有把及时足额发放率、赡养比作为绩效指标。

经办便利性指标包括二级指标：统筹层次、网络自助缴费普及率、通过银行卡方法经办养老金普及率、网络生存验证普及率。由于本次评估是以省级地区作为评估单位，而实际上全国范围内县市级统筹、地市级统筹、省级统筹并存，本次评估并非以统筹地区为单位。有关的统计年鉴缺乏网络自助缴费普及率、通过银行卡方法经办养老金普及率、网络生存验证普及率的统计数据。因此，本次评估没有把经办便利性作为评估指标。

基本管理部门工作作风指标包括二级指标：服务态度与工作效率。这也需要调查才能获得数据。因此，本次没有把基金管理部门工作作风作为绩效指标。

（二）設置绩效指标的权重

由上述可见，本次评估只选择了4个绩效指标：覆盖率、缴费费率，基本养老金的替代率、人均累计结余相对水平。由于缴费费率代表筹资指标，有利于基金制度的可持续发展，非常重要；基本养老金的替代率作为养老待遇指标，体现养老保障水平，与缴费费率一样非常重要。覆盖率作为社会效益指标，其所体现的我国人均累计结余规模很小。因此，设置这4个指标的权重分别为：覆盖率占15%、缴费费率占35%，基本养老金的替代率占35%、人均累计结余相对水平占15%。

（一）获取绩效指标数据的思路

第一，从统计年鉴查找出各省市数据：常住城镇人口、参加职工基本养老保险人数、参保缴费人数、离退休人数、基金收入、基金支出、累计结余，计算人均年保费收入、人均年养老待遇、人均累计结余。

第二，从统计年鉴中找出各省市数据：国有单位年末在岗职工人数、国有单位在岗职工年平均工资，城镇集体单位年末在岗职工人数、城镇集体单位在岗职工年平均工资，其他单位年末在岗职工人数、其他单位在岗职工年平均工资，计算这三类单位年平均工资，将其视为所在地区社会年平均工资。

第三，从统计年鉴中找出各省市城镇人口（常住人口）。

第四，计算指标数据。以参加职工基本养老保险人数与常住城镇人口之比作为覆盖率，计算覆盖率。以人均年保费收入与地区社会平均工资之比作为缴费费率。以人均年养老待遇与地区社会平均工资之比作为基本养老金的替代率。以人均累计结余与地区社会平均工资之比作为人均累计结余相对水平。

（二）收集与处理参保人数与基金收支数据（表1）

（三）计算各省市社会平均工资（表2）

（四）计算绩效分值的指标数据（表3）

（一）A统计口径的绩效分值的计算（表4）

（二）B统计口径的绩效分值的计算（表5）

（一）關键指标数据排序

表3虽然有覆盖率、缴费费率、基本养老金替代率、人均累计结余相对水平的数据，但没有排序。然而，这些指标涉及职工养老保险基金管理的主要环节，也是绩效计分的基础数据，为了让读者一目了然地了解各省市职工基本养老保险关键指标数据的排名情况，特进行排序。如果管理社会养老保险基金的部门工作人员看到排序，便可以发现成绩突出的工作环节和存在差距的工作环节，便于改进工作。关键指标数据具体的排序如下（表6）。

（二）绩效评估分数排序

为了让读者一目了然地了解各省市职工基本养老保险政策的绩效情况，把采用多种计算方法得出的绩效分进行排名。具体排序如下。

由表7的数据排序可以看出，（42）A统计口径绩效分排序与（44）A统计口径调整后绩效分排序完全相同；（46）B统计口径绩效分排序与（48）B统计口径调整后绩效分排序完全相同。有些地区绩效分数在A统计口径调整后绩效分排名中与在B统计口径调整后绩效分排名中，名次变化了，但变化的名次相差不大。

（46）B统计口径绩效分计算方法，比（42）A统计口径调整后绩效分计算方法更合理，（48）B统计口径调整后绩效分计算方法，更容易为各省市社会保险基金管理部门接受。从（48）的排序中可以看出，职工基本养老保险政策绩效排在前七名的是：第一名，西藏134.27分；第二名，新疆120.93分；第三名，山西97.76分；第四名，青海93.00分；第五名，四川92.87分；第六名，广西86.08分；第七名，甘肃85.67分。职工基本养老保险政策绩效排在后五名的是：贵州59.16分，海南59.33分，广东59.99分，江西62.63分，江苏63.32分。西藏和新疆的绩效分数远远超过100分，属于异常现象，可作为特殊政策地区。无论费率数据还是替代率数据，西藏和新疆都是职工基本养老保险政策的特殊地区，其他地区可视为一般地区。

（一）覆盖率排名后五名的地区：海南、西藏、贵州、甘肃、云南。覆盖率排名靠后的省市，要着力扩大职工基本养老保险覆盖面。

（二）缴费费率排名后五名的地区：广东、福建、北京、贵州、江苏。缴费费率排名靠后的省市，要按照国家政策要求的费率调整到位，并加大对用人单位缴费基数的审计力度。因为，即使政策规定的缴费费率不变，大量参保者以低于实际工资的缴费基数缴费，也会导致职工基本养老保险实际的缴费比例下降。

（三）基本养老金替代率排名后五名的地区：重庆、上海、江苏、江西、贵州。国家要鼓励发展补充养老保险（企业年金与机关事业单位职业年金）。基本养老金替代率排名靠后的地区，更要大力发展补充养老保险。

（四）人均累计结余相对水平排名后五名的地区：黑龙江、青海、天津、河北、陕西。人均累计结余相对水平排名靠后的地区，要大力改善投资环境，吸引企业投资，吸引人才参加经济建设。

（五）职工基本养老保险政策绩效排在前七名的是：第一名，西藏；第二名，新疆；第三名，山西；第四名，青海；第五名，四川；第六名，广西；第七名，甘肃。西藏和新疆的费率过高，属于特殊政策地区。如果其他地区也规定与西藏和新疆一样的费率，则其他地区的企业难以承担，也不利于不同省市企业公平竞争，因此，西藏和新疆的职工基本养老保险政策不值得推广。山西、青海、四川、广西和甘肃，属于先进地区，国家要表彰先进地区及其有关单位，总经先进地区与先进单位的经验并加以推广。

（六）加强职工基本养老保险基金投资运营部门的激励制度建设，确保结余基金保值增值。我国社会保险基金管理部门属于事业单位，其职工工资奖金都是由国家财政预算拨款，社会保险基金投资运营收益率高低几乎与社会保险基金管理部门职工的薪酬没有关系，而且投资运营还有风险。投资运营出现了风险，要承担责任；投资运营收益率高，职工也得不到奖励。这样的管理制度，无法实现职工基本养老保险基金保值增值。

参考文献

[1] 闫丽婷.地区统筹背景下城镇职工基本养老保险绩效分析-基于平衡积分卡[J]，法制与社会，2019-08.

[2] 潘姝敏.城镇职工养老保险政策绩效评估[J]，市场研究，2017-07-25.

[3] 于宁.中国基本养老保险基金支出绩效评价（2003-2015）[J]，社会科学，2017（02）.

[4] 上海社会科学院政府绩效评估中心.公共政策绩效评估理论与实践[M]，上海社会科学院出版社，2017-01，No：4.

[5] 上海社会科学院政府绩效评估中心.公共政策绩效评估理论与实践[M]，上海社会科学院出版社，2017-01，No：4.

（作者为上海政法学院社会保障研究中心执行主任）