我国社会救助制度运行中的道德风险及其防范

张敏

摘 要：由于社会救助制度的特殊性，道德风险在我国社会救助领域表现得极为明显，主要体现在政府、公职人员和需求主体三个层面，成为影响我国社会救助制度健康运行的主要因素。针对这种现状，我们需要对症下药，积极推进制度设计科学化、救助体系协调化、救助主体和救助方式多元化，有效规避道德风险。

关键词：社会救助制度 道德风险 防范

党的十九届六中全会强调坚持以人为本，坚持在发展中保障和改善民生，促进共同富裕。当前，我国已经实现了脱贫攻坚，消除了绝对贫困，但是返贫现象仍时有发生，这就必须依靠社会救助制度来进行兜底保障。社会救助，通俗来讲就是指国家和社会为社会弱势群体提供生活保障的民生政策，现代意义上的社会救助制度被看作是政府对公民应尽的责任，帮助受助对象脱离生存危机，保证社会稳定，也被称为“社会安全的最后一道防护网”。但是在实际生活中，由于制度固有的负激励缺陷，道德风险现象频繁发生，影响了我国社会救助工作的有序开展。鉴于此，我们应该对道德风险问题展开更进一步的研究并加以规避。

一、道德风险的表现

根据社会救助制度运行过程中涉及的不同利益主体划分，可以从政府、公职人员和救助对象三个层面分析社会救助领域出现的道德风险问题。

（一）政府层面的道德风险

目前，我国的各级政府普遍没有摆脱“经济人”的基本属性，因而在社会救助领域往往表现出一种相互转嫁责任的博弈与制约关系[1]，以追求本地区、本部门利益的最大化。其道德风险主要表现在两个方面。

1. 中央政府向地方政府转嫁社会救助责任的道德风险

长期以来，我国的社会救助制度都是依靠国家政策驱动，社会救助领域内的政府行为缺乏法律的规范和制约，对央地政府的责任划分不明确;同时，由于中央政府在政治上享有绝对的权威，因而极易做出带有机会主义倾向的行为，比如将社会救助主要责任下放到地方政府，而将财政资金向上集中，形成“财权层层上收，事权层层下放”的局面，造成部分地方政府社会救助责任与财力严重不匹配的状况。在此基础上，又由于我国目前的社会救助制度是按属地进行管理的，社会救助资金主要由地方政府筹集，而我国各个地区的发展水平不一，因此社会救助水平也有高有低，甚至是天差地别。以低保制度为例，根据民政部发布的2019年4季度各省低保标准来看，低保水平最高的上海平均標准达到了13920元，而最低的新疆只有4928.55元，两地低保标准相差多达三倍。过大的社会救助水平差距极可能导致“福利移民”，即大量人口从救助水平低的地区流向救助水平较高的地区，从而引发更多其他的社会问题，这必须引起警惕。

2. 地方政府过度依赖中央转移支付的道德风险

生存需求是人最基本、最必要的需求目标，而社会救助制度是满足部分社会成员这一目标的主要手段。为了维护社会稳定，中央政府必须保证社会救助制度平稳运行，并要求地方政府划出专项资金用于社会救助工作。但是学者朱玲曾指出，我国地方政府在安排地方财政支出项目时，通常将科教文卫、社会保障等支出放在稍后的位置上。如果政府财政资金入不敷出的话，优先得到满足的往往是行政管理费，而不可能是社会救助费用，这种情况在经济欠发达地区表现得尤为明显。部分地方政府，为了向中央政府争取更多的财政拨款，利用信息不对称的优势，擅自提高救助标准，扩大救助范围，人为制造或扩大社会救助资金缺口，迫使中央政府进行更多的转移支付。

（二）公职人员层面的道德风险

根据委托—代理理论，我国各级政府在社会救助领域实际上构成了一个复杂的委托—代理关系结构，即中央政府委托省市政府进行社会救助工作，而省市政府又层层委托下级政府的管理模式。但是，政府只是一个抽象的概念，具体负责社会救助事务的是其中的公职人员。由于公职人员兼具“公共人”和“经济人”两种属性，而这两种明显对立的价值取向必然会相互争斗，导致公职人员的价值选择出现偏差，从而构成其产生道德风险的主观因素;同时公职人员在工作过程中往往掌握着较多的信息，这种信息不对称成为公职人员产生道德风险的客观因素。[2]公职人员道德风险通常有以下两种表现。

1. 公职人员违规侵吞社会救助资金的道德风险

由于我国目前社会救助领域的法制化建设较为滞后，对社会救助资金的管理和使用缺乏法制规范，存在一些漏洞，这为部分公职人员利用公权力扣发、挪用、侵吞社会救助资金提供了可操作空间。

2. 公职人员违规办理社会救助资格的道德风险

中国长期以来都是一个人情社会、关系社会，“帮亲不帮理”是一种普遍现象，因而关系户、走后门现象层出不穷。部分公职人员利用职务之便，为自己的近亲属违规办理社会救助资格，或收受一些不够社会救助资格的人员的好处而为其办理救助资格，最为典型的就是低保领域的“人情保”“关系保”现象。

（三）救助对象层面的道德风险

救助对象的道德风险，主要体现为对社会救助资格的依赖性。这种“救助依赖”通常表现为两种机会主义现象：一方面，违规获取救助资格，虚领、冒领救助金。一些不符合条件的人为了获取救助资格，在申请时往往编造虚假信息、谎报家庭情况，以此骗取救助资格;或向基层工作人员行贿、托关系，获取救助资格;更有甚者，对工作人员进行软磨硬泡甚至威胁，迫使基层工作人员为其办理社会救助资格，造成社会救助资金的浪费和使用偏差。另一方面，出现反工作伦理状况。许多具有劳动能力或部分劳动能力的受助对象在享受救助待遇的过程中，滋生了懒汉意识，弱化了就业意识，降低了劳动积极性，甚至出现了贫困户在脱贫以后仍不愿工作的现象;也有一些受助对象为延长受助期限，同时领取双份收入，故意隐瞒自身就业状况和收入情况，这种“隐性就业”现象在实际生活中极为普遍，损害了社会救助制度的公平性。

二、我国社会救助制度道德风险的成因

综上所述，社会救助制度道德风险产生的原因可以归纳为三个方面：社会制度设计存在缺陷、社会救助实施主体道德风险难控制、社会救助对象难甄别。

（一）社会救助制度设计存在缺陷

1. 内容设计欠科学

国家在制定社会救助制度时，对贫困边缘群体的客观需求缺乏足够重视，贫困标准线设定缺乏弹性，在实际工作中容易出现“悬崖效应”，即贫困边缘群体可能月收入只比贫困群体高了几十元，但是两者享受到的社会救助力度存在明显的失衡状况。贫困群体申请到社会救助资格后，在领取救助金的同时还能够享受到医疗、教育、住房等方面的救助措施，其生活水平实际上远超贫困边缘群体。目前，我国已经步入共同富裕的快车道，社会救助水平也在不断提高，拥有社会救助资格的贫困群体与贫困边缘群体之间的不平衡状况将进一步加剧，“悬崖效应”愈加凸显，这极有可能削弱贫困边缘群体的劳动积极性，转而积极寻求获取社会救助资格，从而滑向“救助依赖”。

2. 相关立法滞后，且法制不健全

从欧美国家的实践经验来看，建设和发展社会救助制度通常要以立法先行，在法律的规范和约束下具体实施社会救助项目。但是我国社会救助领域目前只有一部《社会救助暂行办法》，层次较低，缺乏内在的稳定性与权威性，且存在诸多法律空白，社会救助制度的运行依然主要依靠政策驱动。这已经成为我国社会救助工作的痛点，阻碍了社会救助制度正常运行，造成我国现阶段社会救助工作法制化水平较低[3]，给小部分人打法律擦边球创造了机会，也容易在实践过程中产生纠纷。

3. 配套政策措施不协调、不完善

现阶段我国接受社会救助的人群中有相当比例的人拥有劳动能力或部分劳动能力，帮助他们增强发展能力，为他们提供就业机会，这是发展型社会救助政策的目标之一。但是，由于现行配套政策不甚完善，在实际过程中出现一些负激励现象，以低保制度为例：我国现行的低保制度采取的是差额补助的方式，相当于对就业者征收100%的边际所得税，这从根本上抑制了救助对象寻找工作的积极性[4]，这明显与发展型社会救助政策的目的相悖。

（二）社会救助实施主体道德风险难控制

1.基层社会救助工作人员专业素质普遍较低

当下我国的社会救助部门一般只设在县乡以上，对救助对象的核查工作往往都转交给村（居）委会的工作人员。但是当下我国基层社会救助管理服务人员普遍存在年龄偏大、文化程度不高、缺乏相应知识技能等现象。他们当中只有14%的人是专职从事社会救助工作的，其他的人都是兼职从事社会救助管理工作的。[5]专业素质的缺乏往往也導致职业操守的降低，由于工作透明度不高，监管存在盲区，再加上手中掌握的公权力和信息优势，这些成为部分工作人员产生道德风险的主要原因。

2.社会救助领域部门利益化问题较为突出

前文提到，我国现阶段各级政府和部门尚未摆脱“经济人”的基本属性，均以追求本地区、本部门利益最大化为目标。目前我国各救助部门之间缺少有效的联动工作机制，协调性差，且分工不明确，社会救助过程中存在职责交叉、权责脱节等突出问题。而由于各部门均以保障本部门利益为首要目标，在社会救助过程中往往呈现出推诿扯皮、争功诿过、相互转嫁责任的现象，导致社会救助领域不断出现“越位”“错位”“缺位”乱象，增加了道德风险产生的概率。

（三）社会救助对象难甄别

1. 家庭真实收入难核查

由于隐性就业现象普遍存在，受助对象的收入往往是一个动态变化的过程，而工作量大、工作人员数量不足、信息化水平不高等制约因素的存在，导致基层社会救助工作人员很难实时掌握受助对象的真实收入情况，也就无法及时清退不符合救助条件的救助对象，造成救助名额的占用，从而导致救助资源的浪费。救助对象真实收入的隐蔽性实际上构成了其道德风险的主要原因。

2. 机会主义行为难监管

社会救助领域的机会主义行为主要表现为两种情况：一方面，不符合社会救助资格的人通过造假、托关系等各种方式获取社会救助资格，占用救助名额;另一方面，许多受助对象往往采取瞒报收入、隐性就业等手段，以达到延长受助期限的目的。由于现行的社会救助法规对这种机会主义现象缺乏明确的界定和规范，再加上取证难度较高，救助部门难以对其进行有效监管;即使发现冒领现象后，大多也只是追回救助金，批评教育了事，这无疑助长了投机者的侥幸心理。机会成本低、监管难度大的现状导致机会主义现象在实际生活中极为普遍，对我国社会救助制度的正常运行产生了不良影响。

三、社会救助道德风险的防范

（一）完善制度政策，实现制度设计科学化

1. 建立激励和约束机制

道德风险产生的一个基本条件就是委托人与代理人之间存在着“激励不相容”[6]，即代理人从虚假执行行为中获得的收益大于忠实执行行为的收益。因此，政府一方面要创新政绩考评体系，提高社会救助工作的考核比重，对工作人员进行合理的激励，如升迁职务、提高工资、荣誉表彰等等，提高工作人员的工作积极性。此外，优化现有的社会救助退出机制安排，对就业后收入超过社会救助标准线的救助对象，应当在一定时期内继续保留其原有补助措施，直至其收入完全稳定，以此来激励受助者积极就业。另一方面，对社会救助制度运行中各利益主体中普遍存在的机会主义倾向，我们也必须进行约束和规范。除了以考评体系和规章制度对公职人员行为进行规范，还要建立社会救助领域的信用体系，对救助对象中的失信者进行征信惩罚，提高其投机取巧的成本。

2. 加快立法，推进社会救助法制化建设

现阶段，我国社会救助法制化建设的重点主要在两方面：一方面，提高社会救助法律的阶位。鉴于我国社会救助工作长期依靠政策驱动的状况，国家应该尽快出台一部完整、权威的社会救助法，从政策性法规提高到法律的高度，并对社会救助的各种事宜做出明确的规范和界定，提高社会救助工作的权威性;另一方面，推动社会救助法规从单一走向综合。我国现行的各种专项社会救助法规多是以政策文件的形式颁行，内容较为零散，缺乏统一性和规范性，且存在“神仙打架”的现象。同时，社会救助与相关领域的法律条款也有改进的空间，如户籍制度改革、流动人口中弱势群体的救助等，这些都需要对现有社会救助法律条文进行科学整合，推动其从单一走向综合，以保证社会救助工作更好地开展。

3. 实施“阶梯形”的社会救助策略

“悬崖效应”是我国社会救助制度运行过程中出现的比较突出的社会问题，是我国在政策制定时对贫困边缘群体考虑不周导致的，产生了较为严重的不公平问题，而阶梯形的社会救助策略则能够较好地解决这一问题。阶梯形社会救助策略是对社会救助制度的深化和细化，因此必须以社会救助的基本原则为基础，即体系设计坚持系统性的原则;体系设计宗旨坚持公平性的原则;体系完善坚持渐进性的原则等。[7]除此之外，还应当坚持差异性和灵活性原则。差异性体现在要依据贫困边缘群体不同的致贫原因和救助需求实施分类救助和精准救助，不搞“一刀切”;灵活性则要求对社会救助标准线进行弹性管理，对贫困边缘群体依据其收入能力进行不同等级的补助。例如：家庭收入超过贫困标准线10%的，可以按照受助者享受的救助水平的80%或90%进行救助，以此类推，形成一个阶梯式的救助曲线，从而化解“悬崖效应”，维护社会公平。

（二）加强社会救助体系建设的配套衔接，确保救助体系协调化

1. 加强各部门之间工作衔接，构建大救助体系

以往，各项救助分散在多个部门，呈现管理碎片化状态，因而必须实行社会大救助体系建设，所有救助项目从一个口进，救助资金从一个口出，这样既能够提高救助效率，也能有效解决确定救助对象的随意性和随机性等问题，确保救助政策精准用在最贫困家庭上。同时，社会大救助能够深化“放管服”改革，把审批权限下放到乡镇，对所有救助项目进行流程再造，确保群众“一次办好”。另外，要利用信息化手段铺设省、市、县、乡、村五级社会大救助服务网络，在城乡社区实现一个平台统一救助，充分实现各类社会救助资源按需分配、有序流动、精准使用，满足困难群众多样化需求，能够极大提高将矛盾解决在萌芽和基层的能力。

2. 加强社会救助制度配套政策的衔接

社会救助的政策衔接要做到内外兼济：对内，将社会救助领域内的各项救助政策进行有效整合。要努力构建以低保为核心，住房救助、医疗救助、教育救助等为支柱，临时救助、灾害救助为补充的社会救助制度体系，并整合成为一个科学完善的社会救助网络，确保各项救助制度之间既相互联系又各行其是，避免职责交叉、权责不清;对外，推动社会救助制度与其他社会保障制度的衔接。想要做好社会救助工作，就不能仅仅局限于社会救助领域，要与其他社会保障政策进行良好衔接，形成梯次保障结构[8]，满足受助对象的多元化需求。

（三）创新社会救助工作模式，推进救助主体和救助方式多元化

1. 引入社会组织，推进救助主体多元化

长期以来，政府部门始终在社会救助事业中扮演着主要角色并主导其发展，在很大程度上挤压了社会组织的参与空间，造成挤出效应。但是随着社会救助工作的不断深化和细化，单纯依靠政府部门来实施越来越力有未逮。而社会组织细致、灵活的优势，则能够较好地弥补政府工作的不足;同时，市场竞争条件下的社会组织出于市场监督和破产的压力，会产生约束道德风险的动力。因此，我國未来一段时期的社会救助制度建设应当转换主导角色，由政府部门唱主角转变为社会组织唱主角，提高社会救助工作的灵活性，甚至可以向有承接能力的非营利社会组织购买社会救助服务。[9]但同时也要加快社会组织的相关立法工作，推进社会组织救助行为的法制化，提高其规范化水平，形成合理的社会救助发展机制。

2. 转换救助方式，提高救助效能

我国现行的社会救助多采取现金补助的形式，但是现金作为一种稀缺资源，无疑会引发很多人的争抢，催生机会主义行为;同时，由于对救助金用途的监管难度大，很难保证受助者是否会将救助金完全用于自身或家庭的生活，导致救助失效。因此，我们可以适当地改变现有的救助方式。首先，将部分救助金转换为食品券的形式，这些食品券只能用于购买日常所需的食品，而不能用作他途。这既能保障贫困家庭的生活所需，同时也能有效减少机会主义现象。其次，对有劳动能力或部分劳动能力的受助者设定救助金最长领取期限，超过时间则不再发放或不再足额发放，以此倒逼受助者重新就业。最后，将之前用于资助贫困家庭的资金转换为就业扶助金，用于完善现有的就业服务，为救助对象提供免费的技能培训，增强其发展能力，从根本上消除致贫因素。

参考文献：

[1] 柯卉兵.央地政府间社会保障权责划分的理论与实证分析[J].社会保障研究（北京），2016（2）：1-11.

[2] 周良荣，颜文健，陈礼平，等.论医疗救助制度运行中的道德风险及防范[J].南华大学学报（社会科学版），2012（1）：37-40.

[3] 王贤斌.我国农村社会救助的现实困境及其化解之道[J].青海社会科学，2016（1）：117-125.

[4] 苑晓美.发展型社会救助的理念、实践及其启示[J].中州学刊，2018（5）：80-85.

[5] [7] 关信平.朝向更加积极的社会救助制度——论新形势下我国社会救助制度的改革方向[J].中国行政管理，2014（4）：16-20.

[8] 丁煌，李晓飞.公共政策执行过程中道德风险的成因及规避机制研究——基于利益博弈的视角[J].北京行政学院学报，2010（4）：16-23.

[9] 赵曼，胡思洋.社会救助制度的功能定位与改革逻辑[J].财政研究，2015（2）：23-27.