新时代人民政协专门协商机构的独特优势和作用发挥探析

王复兴

(山东大学,山东 济南 250100)

2022年5月中共中央印发《中国共产党政治协商工作条例》,第一次以党内法规形式对政治协商工作作出规范,对进一步加强专门协商机构建设、全面提升政治协商效能意义重大。发挥人民政协专门协商机构的作用,是习近平总书记关于人民政协性质、定位和功能的科学论断,为深刻认识和准确把握人民政协的新方位新使命,更好发挥专门协商机构作用提供了根本遵循。今年是党的统一战线政策提出100周年,站在新的历史起点,深刻认识、准确把握人民政协性质定位,才能适应时和势的变化,推动人民政协工作提质增效。

一、新时代人民政协的历史方位和时代使命

习近平总书记高度重视人民政协制度建设,作出一系列重要论述。人民政协是“专门协商机构”是对人民政协性质的新论断、新发展,是适应国家治理现代化的客观要求。

(一)新论断:人民政协是“专门协商机构”

党的十八大以来,党对人民政协性质定位认识上的重大突破之一,就是进一步明确了新时代人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在庆祝人民政协成立65周年大会上,习近平总书记首次提出“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道”“要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿履行职能全过程”[1]。党的十九大报告重申了这一论断,指出“人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[2]。2018年,习近平总书记在中央政治局常委会会议上听取全国政协党组关于全国政协系统开展加强和改进人民政协工作学习研讨活动情况汇报时又专门强调,“推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用是新时代人民政协的新方位新使命”[3]。习近平总书记关于人民政协是“专门协商机构”的科学论断,在党中央文件中也得到体现。2015年2月颁布的《中共中央关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中指出,“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”,同年6月中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》进一步明确指出,“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。可以说,习近平总书记关于人民政协这一新的性质定位,是对中国共产党与各民主党派合作共事历史经验的科学总结。

(二)新方位:人民政协性质定位的发展创新

关于人民政协功能作用的认识,70多年来先后有“各党派的协商机关”“民主协商机构”“专门协商机构”三个提法。新中国成立以后,针对一些人提出的“人大召开后政协还要不要存在”疑问,毛泽东同志在1954年明确提出,“人民代表大会是国家权力机关,有了人大,并不妨碍政协进行政治协商,政协是各党派的协商机关”[4](P129)。改革开放后,邓小平同志指出,人民政协集中体现“我们党历来主张的民主协商精神”[5](P272)。1999年,江泽民同志提出,人民政协是“民主协商机构”[6](P412)。进入新世纪新阶段,胡锦涛同志进一步强调,“要把人民政协这一发扬社会主义民主的重要形式充分运用好”[7](P212)。中国特色社会主义进入新时代,习近平总书记明确作出“发挥好专门协商机构的作用是新时代人民政协的新方位新使命”这一重要论断,这与毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛同志关于人民政协的重要论述既一脉相承又创新发展,是对新时代人民政协事业发展规律的准确把握,体现了人民政协从最初的“代行人大职能”到“各党派的协商机关”、从“民主协商机构”再到“专门协商机构”发展变化的历史进程,表明新时代人民政协已进入制度更加成熟更加定型的发展阶段。

(三)新使命:适应国家治理现代化的客观要求

习近平总书记把人民政协定位为“专门协商机构”,是对人民政协性质与功能适应国家治理现代化要求的全新定位,是新时代人民政协的新使命。要深刻认识人民政协所肩负的协商民主使命,加深对“政协是什么”“对人民政协协商议政工作怎么看”等本源问题的把握,进而理解我国国家治理体系的深刻变化。习近平总书记在2015年全国政协十二届三次全会期间,提出广大政协委员要“懂政协、会协商、善议政”,其中的懂政协,最核心的是对政协是什么的深刻认识,最重要的是在深刻领悟习近平总书记关于人民政协是协商民主“专门协商机构”这一科学论断。中国人民政治协商会议是对人民政协作为专门协商机构的最好注解,彰显了人民政协在国家政治生活中不可替代的地位。习近平总书记强调:“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”[1]新时代人民政协是中国协商民主这一“独特的、独有的、独到的”民主形式中独一无二的专门协商机构,是中国特色社会主义协商民主体系的制度安排。新时代人民政协作为国家层面的协商民主制度载体,在功能定位上契合了国家治理现代化的需要。

二、新时代人民政协发挥专门协商机构作用的独特优势

新时代人民政协要把握新的历史方位和时代使命,不断创造新业绩、展现新作为,必须深刻领会习近平总书记关于人民政协作为专门协商机构的科学论断,在协商民主的实践中发挥人民政协在制度建设、作用发挥、协商民主中的专门、专责、专业优势。

(一)制度建设上的专门机构

制度问题关系党和国家前途命运,坚持和发展中国特色社会主义必须完善和发展中国特色社会主义制度。作为专门协商机构,人民政协不仅要加强协商民主制度体系建设,推动制度更加成熟定型,还应该承担为中国特色协商民主建设“种好试验田”的责任,承担讲好中国协商民主故事、向世界传播中国协商民主实践经验和成就的重任。中国特色社会主义协商民主的渠道很多,包括政党协商、人大协商、政府协商、基层协商等,但只有人民政协是作为专门协商机构。专门协商机构的定位意味着人民政协的任务不是减轻了而是更重了,是对政协协商民主提出的新的更高要求。从这个意义上说,人民政协是开展协商民主的专门组织机构,人民政协工作本质上是发展协商民主工作。

(二)职能作用上的专责机构

把人民政协定性为专门协商机构,体现了人民政协在履行职能方面的专业性,突显了其具有政党协商、人大协商、政府协商等所不具有的独到特点和独特优势。习近平总书记强调:“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿履行职能全过程,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。”[8]这不仅表现在人民政协协商民主不是临时性的、阶段性的,而是经常性的、长期性的,不是有事才商量、自己遇到事情才协商,而是把协商贯穿于决策之前和决策实施之中。[9]人民政协协商的事情,不只是自己份内的工作、专业领域的事,更是参加政协协商的广大委员共同关心的事,是“国事”“天下事”。

(三)协商能力上的专业机构

习近平总书记在2015年中央统战工作会议上指出,“统战工作是一门科学,没有很强的业务水平和工作能力是做不好的”[10](P124)。人民政协的协商民主工作同样是一门专门科学,需要很强的专业能力,必须不断提高提案质量、大会发言质量和意见建议水平。人民政协特殊的政治制度安排,使人民政协集聚了各界精英人士。政协的协商民主注重的是专业和质量。从人民政协在协商中的特色和优势看,人民政协只献策而不决策,靠的是聚力而不是权力,靠的是真知灼见而不是头衔职位,这就需要不断提高专业化水平。既然人民政协是专门协商机构,就要在专业上做文章,全面提升人民政协履职的专业化水平,积极探索新时代高质量协商议政工作“怎么干”,构建人民政协履职提质增效的“四梁八柱”,不负人民政协“专门协商机构”之名。

三、新时代人民政协更好发挥专门协商机构作用的着力重点

作为爱国统一战线组织,人民政协必须始终坚持党的领导和正确的政治方向,准确把握自身性质定位,认真贯彻落实“人民政协是一个共同体”与“建言资政和凝聚共识双向发力”的要求,围绕党和国家重大问题和事关群众利益的现实问题,充分发挥协商及凝心聚力的功能,聚焦专门协商机构新方位新使命,建真言、谋良策、出实招,坚持政协协商的政治性、统战性和群众性的统一,推动人民政协事业高质量发展。

(一)夯实基础:加强政协协商的制度化规范化程序化建设

习近平总书记指出,“人民政协是统一战线的组织,是多党合作和政治协商的机构,是人民民主的重要实现形式”,同时,他强调,“人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排”[1]。习近平总书记在党的十八届三中全会上专门指出要完善人民政协制度体系。建设好人民政协这个“专门协商机构”,迫切需要加强人民政协的制度化、程序化、规范化建设,即人民政协发挥职能必须服从法律法规,坚持依法依规开展协商工作。

人类文明史表明,一个国家长治久安的奥秘在于实现制度的规范化、程序化。实践中,一些地方政协工作做得好,不少人认为工作成效主要取决于党委书记重视、政协主席权威,这在很大程度上反映了人民政协制度化、规范化、程序化建设的不足。因此,要健全实体性制度、程序性制度和评价监督制度,细化并建立健全具有时代特征、务实管用、以政协章程为基础、涵盖各项履职活动的制度体系,使议政协商的全流程朝着具有可操作性、可检查性的方面推进,使党委、政府从“关心协商”到“必须协商”,从“可以协商”到“程序协商”,实现从“软约束”到“硬办法”的跨越,避免两张皮与随意性。

提升协商民主的制度化、规范化、程序化水平是提升政协协商专门化水平的保证。和选举民主一样,协商民主是一项技术性很强的工作,没有一套严谨合理的程序,无法达到预期效果。党的十八届三中全会提出的“程序合理”,就是要解决协商实践中随意性大、程序不规范不合理的问题。在人民政协的协商实践中,一定程度上也存在随意性大、程序不规范不合理的情况。作为专门协商机构,人民政协应责无旁贷地加强协商民主程序的研究,对协商民主的程序进行固定和规范。从协商议题的提出到协商人员的产生,从协商过程的控制到协商成果的运用,每一步都需要合理的程序来加以规范。[11]同时,在人民政协协商民主实践中不断积累经验和检验成效,使之不断成熟。

(二)突出重点:政治协商是人民政协的工作重心

人民政协的三大职能是“政治协商、民主监督、参政议政”,最基本的职能是政治协商。民主监督、参政议政建立在政治协商基础上,也就是说,民主监督是协商式的监督,参政议政是协商式的议政,政治协商自始至终贯穿于人民政协履行职能的全过程。因此,政治协商是人民政协三大职能的基础,无论对人民政协性质定位的具体表述怎样演变,政治协商作为人民政协首要职能的地位始终是明确的。

人民政协作为专门协商机构,“专”字既是其特点也是其优势,必须把政治协商作为工作重心,摆在中心地位。首先,人民政协的三大职能是为决策提供参考、凝聚共识,但唯有把握协商这一人民政协工作的基本方法,秉持“不求说了算,但求说得对”的理念,才能营造协商的民主氛围。这既是政协工作的特点,也是政协组织的优势所在。[12]其次,与一人一票的选举民主相比,协商民主是一种实质民主,不仅形式上要求有平等的发言权,还需要发言的内容有说服力,真正对决策发挥作用。要“说得对”和“说得准”,要有“发言权”和“话语权”,就需要全面提升“专”的能力和定力。再次,强化人民政协工作实效的关键是增强协商的民主性,既不能争吵不休也不能一团和气,而要让思想在协商交流中碰撞火花。从这个意义上讲,人民政协作为协商民主的“专门协商机构”,是为了协商而产生、存在和发展的。

(三)把握关键:发挥专委会的基础作用和政协委员主体作用

人民政协是由党派、团体和界别组成的,专委会在政协工作中发挥着基础性作用。专委会工作要全面提高建言资政和凝聚共识双向发力的水平,树立鲜明的质量导向,提高建言资政水平,把专委会打造成政治共同体、事业共同体。要加强和改进专委会工作,做好“引、聚、联”的文章,突显人民政协统一战线的组织功能;下足“专、新、实”的功夫,更好发挥专门协商机构的独特作用。一是做实“引”,加强思想政治引领工作,寓思想政治引领于履职活动之中;二是做深“聚”,坚持面向社会广泛凝聚共识;三是做细“联”,坚持大团结大联合,用好新载体新平台开展协商议政;四是立足“专”,体现专门、专长、专业特点,聚焦重大问题,在具体问题分析上体现专业水平;五是注重“新”,论证问题材料要新,力争思路视角新、事实数据新、破解招数新;六是务求“实”,把提高工作质量摆在更加突出位置。

政协委员是政协履职的主体,人民政协担当专门协商机构的使命,很大程度上取决于政协委员“专”的能力。习近平总书记高度重视政协委员队伍建设,对政协委员提出要“懂政协、会协商、善议政,守纪律、讲规矩、重品行”的要求,这一重要指示既明确了新时代政协委员开展工作的基本标准,又指明了履职尽责的努力方向。一方面,政协委员应当按照“在其位、谋其政、司其职、尽其责”的要求,想政协的事、干政协的活、说政协的话,发挥其在本职工作中的带头作用、界别群众中的代表作用。另一方面,政协委员要坚持国家至上、人民至上,坚守真理、坚守正道、坚守原则、坚守规矩,提高政治把握能力和定力,做政治上的明白人;创新方法机制,坚持人民政协为人民,让群众走进政协,让政协走近群众;力戒形式主义和官僚主义,推动调查研究的重心真正下移,真正接地气,与人民群众血脉相连、心心相印,更好地反映各界群众的集体声音和利益诉求;广开言路、广集众智、广求良策,为促进问题的解决提供更精准、更有效的意见建议,力求使每次调研都靠事实和数据说话,把问题摸清摸透,把症结查实找准,把建议提准提实,做到言之有物、言之有据、言之有理。

增强人民政协履职成效,要重视政协委员主体作用的发挥,坚持思想政治引领,强化委员履职管理和正向激励,发挥委员在本职工作中的带头作用和在界别群众中的代表作用,从而为人民政协协商民主建设作出新的贡献。